Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/5132
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. A. van Lohuizen),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. H. Moek).
Inleiding
1. Met het besluit van 9 september 2022 hebben gedeputeerde staten het Natuurbeheerplan 2022 gewijzigd en het Natuurbeheerplan 2023 vastgesteld. Het Natuurbeheerplan beschrijft de beleidsdoelen en de subsidiemogelijkheden in de provincie Utrecht voor de ontwikkeling en het beheer van natuurterreinen en voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer. Onderdeel van het Natuurbeheerplan is een kaart waarop per perceel beheertypen staan vermeld. De beheertypenkaart vormt de grondslag voor subsidies voor het beheer en in stand houden van natuurterreinen.
2. Eiser is eigenaar van gronden die zijn gelegen binnen de begrenzing van het Natuurbeheerplan. Deze gronden zijn in 2005 omgevormd naar natuur met als doel de ontwikkeling van nat soortenrijk grasland. Sinds 2009 krijgt eiser subsidie voor het beheer van deze gronden op basis van dit beheertype, dat inmiddels ‘nat schraalland’ heet. Eiser is het er niet mee eens dat in het Natuurbeheerplan niet al zijn percelen meer het beheertype ‘nat schraalland’ hebben. Daarom heeft hij beroep ingesteld tegen het besluit van
9 september 2023.
3. Gedeputeerde staten hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
4. De rechtbank heeft het beroep op 28 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van gedeputeerde staten en [ecoloog 1] , werkzaam als ecoloog bij de provincie.
Beoordeling door de rechtbank
Eiser is belanghebbende
5. Eiser beheert ongeveer 8 hectare natuurgrasland. Hij is eigenaar van deze gronden. Gedeputeerde staten hebben in het verweerschrift vermeld dat één van de voorwaarden om in aanmerking te kunnen komen voor subsidie is dat de activiteiten moeten zijn gericht op een beheer van minimaal 75 hectare. Uit de stukken en de zitting is naar voren gekomen dat eiser is aangesloten bij een collectief dat de subsidie namens hem (en andere kleinere natuurbeheerders) aanvraagt. Naar het oordeel van de rechtbank kan eiser dan ook als belanghebbende worden aangemerkt.
Beroep is beperkt tot de vaststelling van het Natuurbeheerplan 2023
6. Met het besluit van 9 september 2022 is het Natuurbeheerplan 2022 ambtshalve gewijzigd en het Natuurbeheerplan 2023 vastgesteld. Op de zitting is met eiser vastgesteld dat zijn beroep zich alleen richt tegen de vaststelling van het Natuurbeheerplan 2023.
Beheertypen op eisers percelen
7. Het natuurterrein van eiser bestaat uit vier kadastrale percelen: [kadastraal nummer 1] , [kadastraal nummer 2] , [kadastraal nummer 3] en [kadastraal nummer 4] . Uit de beheertypenkaart bij het Natuurbeheerplan 2023 volgt dat voor deze percelen de volgende beheertypen gelden:
- vochtig hooiland (N10.02) voor perceel [kadastraal nummer 1] ;
- kruiden- en faunarijk grasland (N12.02) voor de percelen [kadastraal nummer 2] en [kadastraal nummer 3] en het noordelijk deel van perceel [kadastraal nummer 4]
- nat schraalland (N10.01) voor het zuidelijk deel van perceel [kadastraal nummer 4]
Het geschil
8. Eiser kan zich er niet mee verenigen dat het beheertype ‘nat schraalland’ voor een deel van zijn percelen is gewijzigd naar ‘vochtig hooiland’ en ‘kruiden- en faunarijk grasland’. Eiser vindt dat gedeputeerde staten de wijziging van het beheertype onvoldoende hebben gemotiveerd. Een ecologische onderbouwing ontbreekt, terwijl eiser ecologische data heeft bijgehouden waaruit blijkt dat vegetatie aanwezig is die behoort tot de categorie nat schraalland. Eiser meent nog onderweg te zijn om het einddoel van nat schraalland voor het hele natuurterrein te behalen.
9. Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat niet alle vier de percelen feitelijk voldoen aan de criteria voor nat schraalland. Na de omvorming van de percelen tot natuurterrein hebben alle percelen in eerste instantie het beoogde beheertype ‘nat schraalland’ gekregen. Vervolgens is het zo dat na één of twee beheerperioden van zes jaar wordt bekeken of de verwachte vegetatie is ontstaan. Deze beoordeling heeft er toe geleid dat het beheertype voor de percelen eiser grotendeels is aangepast naar andere beheertypen.
Oordeel van de rechtbank
10. De rechtbank komt tot het oordeel dat gedeputeerde staten in redelijkheid het beheertype op de percelen [kadastraal nummer 1] , [kadastraal nummer 2] en [kadastraal nummer 3] en het noordelijk deel van [kadastraal nummer 4] hebben mogen wijzigen. De rechtbank oordeelt dat gedeputeerde staten de wijziging van het beheertype ook voldoende hebben onderbouwd. Hierna zal de rechtbank uitleggen hoe zij tot dit oordeel is gekomen, waarbij eerst het toetsingskader beschreven zal worden.
11. Gedeputeerde staten zijn bevoegd om het Natuurbeheerplan 2023 vast stellen. Gedeputeerde staten hebben daarbij veel beleidsruimte. Zij mogen aan percelen beheertypen toekennen en wijzigen, mits voldoende gemotiveerd. Bij de keuzes die gemaakt worden moeten gedeputeerde staten alle betrokken belangen afwegen.
12. In het Natuurbeheerplan 2023 staat beschreven dat percelen die recent zijn afgegraven voor de omvorming van landbouwgrond naar natuur op de beheertypenkaart zijn opgenomen met het beheertype waarvoor het terrein is afgegraven. Verder is vermeld dat elke zes jaar wordt beoordeeld of het (hogere) beheertype zich inderdaad heeft ontwikkeld en dat het beheertype kan worden aangepast als de ontwikkeling anders is verlopen. Voor het toekennen of wijzigen van natuurbeheertypen wordt gebruik gemaakt van de Index Natuur en Landschap, dat als bijlage onderdeel is van het Natuurbeheerplan. Deze Index bevat van elk beheertype een algemene beschrijving en een afbakening met specifieke kenmerken van het beheertype waardoor het zich onderscheidt van andere beheertypen.
13. De beheertypen zijn relevant voor de subsidiemogelijkheden. Uit het Natuurbeheerplan 2023 volgt dat de hoogte van de subsidie per beheertype verschilt. De subsidie is afgestemd op het type beheer dat nodig is: bij een waardevol beheertype zoals nat schraalland hoort een hogere subsidie, omdat voor het beheer aangepaste voertuigen met rupsbanden nodig zijn die geen diepe sporen achterlaten.
14. Voor de omvorming van eisers percelen naar een natuurterrein is in 2003 een inrichtings- en beheerplan opgesteld. De gewenste toekomstige situatie voor het terrein is het natuurdoeltype ‘nat soortenrijk grasland’. Om dat te kunnen bereiken en de natuurontwikkeling op gang te brengen, zijn twee percelen afgegraven. De afgegraven percelen zijn [kadastraal nummer 1] en het zuidwestelijk deel van [kadastraal nummer 4] .
15. Het natuurterrein is de afgelopen jaren regelmatig bezocht door ecologen om de natuurontwikkeling te volgen. Op de afgegraven percelen heeft de natuur zich beter ontwikkeld dan op de overige gronden. Op de percelen komen enkele kenmerkende soorten van nat schraalland voor, maar de percelen kunnen nog niet worden aangemerkt als dit beheertype, aldus verweerder. Daarom is het beheertype op het natuurterrein in het ontwerp Natuurbeheerplan aangepast naar deel vochtig hooiland en deels kruiden- en faunarijk grasland.
16. Naar aanleiding van de zienswijze van eiser op het ontwerp Natuurbeheerplan heeft ecoloog [ecoloog 2] op 1 juli 2022 het natuurterrein bezocht. [ecoloog 2] heeft de percelen, waarmee hij al jaren bekend is, beoordeeld en de daarop aanwezige vegetatie in kaart gebracht. Van dit veldbezoek is een verslag gemaakt. De conclusie van [ecoloog 2] is dat zowel het zuidwestelijk perceel [kadastraal nummer 1] als het noordoostelijk deel van [kadastraal nummer 4] gelet op de Index Natuurbeheer als vochtig hooiland aangemerkt moeten worden, maar het zuidwestelijk deel krijgt het voordeel van de twijfel vanwege de ruime aanwezigheid van blauwe zegge. Aan dit perceelgedeelte is bij de vaststelling van het Natuurbeheerplan alsnog het beheertype nat schraalland toegekend. De percelen [kadastraal nummer 2] , [kadastraal nummer 3] en het noordelijk deel van perceel [kadastraal nummer 4] zijn volgens [ecoloog 2] duidelijk aan te merken als kruiden- en faunarijk grasland.
17. Eiser heeft jarenlang samen met een bioloog de vegetatie op de percelen gevolgd en bijgehouden in een lijst. Op deze lijst is, zoals gedeputeerde staten ook naar voren hebben gebracht, niet vermeld op welke kadastraal perceel de soorten zijn waargenomen. Dat is wel relevant omdat een natuurterrein uit verschillende beheertypen kan bestaan. De lijst gaat ook niet verder dan het jaar 2021. De rechtbank gaat daarom bij de verdere beoordeling uit van de bevindingen van [ecoloog 2] . Hij is aan te merken als ecologisch deskundige en het verslag bevat de meest actuele informatie over de aanwezige soorten.
18. Niet in geschil is dat nat schraalland een lange ontwikkeltijd nodig kan hebben. Partijen zijn het er ook over eens dat de percelen een positieve ontwikkeling hebben doorgemaakt in de afgelopen jaren. Eiser heeft daarover ook enthousiaste reacties gehad, zoals hij naar voren heeft gebracht. Uit de stukken blijkt dat de afgegraven percelen duidelijk een andere ontwikkeling doorgemaakt hebben dan de andere percelen. Gedeputeerde staten hanteren het beleidsuitgangspunt dat na één beheerperiode van zes jaar naar de feitelijke situatie wordt gekeken. De rechtbank vindt het niet onredelijk dat op enig moment de balans wordt opgemaakt en beoordeeld wordt of een beheertype zich ook daadwerkelijke heeft ontwikkeld. Eiser heeft de door [ecoloog 2] omschreven feitelijke situatie niet gemotiveerd betwist. Uit het verslag van [ecoloog 2] blijkt dat niet alle percelen aan de beschrijving van nat schraalland voldoen. Met het rapport van [ecoloog 2] is naar het oordeel van de rechtbank de wijziging van het beheertype voldoende gemotiveerd. Daarbij benadrukt de rechtbank dat dit niets te maken heeft met eisers inzet of het door hem uitgevoerde beheer. Op de zitting hebben gedeputeerde staten dit ook benoemd en laten weten graag door te willen gaan met de ontwikkeling van het natuurterrein. Anders dan eiser meent, hebben gedeputeerde staten het natuurdoel voor dit terrein niet verlaten. De ontwikkeling van nat schraalland heeft nog steeds hoge prioriteit.
19. De rechtbank oordeelt verder dat de wijziging in overeenstemming is met het beleidsuitgangspunt uit het Natuurbeheerplan 2023. Dat het natuurterrein een positieve ontwikkeling heeft doorgemaakt en nog geen eindsituatie is bereikt, geeft geen aanleiding om te oordelen dat gedeputeerde staten van het beleid hadden moeten afwijken en vast hadden moeten houden aan het nog niet overal gerealiseerde beheertype ‘nat schraalland’.
20. Gedeputeerde staten hebben in de belangafweging betrokken dat het na twee beheerperioden van zes jaar nog niet is gelukt om het hele terrein tot nat schraalland te ontwikkelen. De beheerkosten voor de gronden die nog geen nat schraalland zijn, liggen een stuk lager. Het is vervelend dat de wijziging van het beheertype voor eiser onverwacht kwam, maar in die omstandigheid hebben gedeputeerde staten geen aanleiding hoeven zien om aan het belang van eiser een doorslaggevend gewicht toe te kennen. Aan de positieve natuurontwikkeling en de rapporten van de afgelopen jaren heeft eiser niet de verwachting kunnen ontlenen dat het beheertype ook deze nieuwe beheerperiode ongewijzigd zou blijven. Na deze beheerperiode kan een nieuwe beoordeling van het natuurterrein plaatsvinden. Naar het oordeel van de rechtbank ligt aan de wijziging van het beheertype een redelijke en zorgvuldige belangenafweging ten grondslag.
21. Tot slot is op de zitting ter sprake gekomen dat eiser en een ecoloog van gedeputeerde staten met elkaar in gesprek gaan om te kijken of er mogelijkheden zijn om de ontwikkeling van nat schraalland (nog meer) te bevorderen.
Conclusie en gevolgen
22. De conclusie is dat gedeputeerde staten in redelijkheid het beheertype op de percelen [kadastraal nummer 1] , [kadastraal nummer 2] en [kadastraal nummer 3] en het noordelijk deel van perceel [kadastraal nummer 4] hebben mogen wijzigen. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het Natuurbeheerplan 2023 voor zover dat ziet op eisers percelen in stand blijft.
23. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, voorzitter, en mr. J.R. van Es-de Vries en mr. A.G.J.M. de Weert, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 december 2023.
(de griffier is verhinderd deuitspraak te ondertekenen)
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.