Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/2656-T
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 februari 2024 in de zaak tussen
[eiser(es) 1] en [eiser(es) 2] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. S.G.A. de Boer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lelystad, verweerder, (het college)
(gemachtigde: J.K. de Vries).
Als derde-partij neemt aan het geding deel [bedrijf] te [vestigingsplaats]
(gemachtigde: mr. M.D. Kaak).
Inleiding
1. Eisers wonen aan de [adres 1] in [woonplaats] . Tegenover eisers, aan de [adres 2] , is [bedrijf] ( [bedrijf] ) gevestigd. [bedrijf] is een akker- en tuinbouwbedrijf dat biologische groente verbouwt en groente van andere telers verwerkt. Het bedrijf is gedurende een aantal jaren gegroeid waardoor de bedrijfsactiviteiten op het perceel zijn toegenomen. Op 16 december 2020 hebben eisers bij het college een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen [bedrijf] in verband met geluidsoverlast, handelen in strijd met het bestemmingsplan, de aanwezigheid van camera’s en het kapotrijden van de openbare weg door vrachtwagens. Naar aanleiding van dit handhavingsverzoek heeft het college verschillende besluiten genomen.
2. Met het besluit van 15 maart 2021 heeft het college vastgesteld dat er geen sprake is van een overtreding en heeft hij besloten niet te gaan handhaven. In de beslissing op bezwaar van 22 april 2022 wordt dit primaire besluit herroepen. Het college stelt vast dat er toch een overtreding is en informeert [bedrijf] over het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom. In september 2022 wordt [bedrijf] door het college in de gelegenheid gesteld om een omgevingsvergunning aan te vragen voor handelen in strijd met het bestemmingsplan. [bedrijf] maakt van deze gelegenheid gebruik en dient op 5 oktober 2022 bij het college een aanvraag in om een omgevingsvergunning voor handelen in strijd met het bestemmingsplan.
3. Op 6 juni 2023 neemt het college een nieuw besluit op het handhavingsverzoek van eisers waarin hij bepaalt dat hij toch afziet van handhavend optreden omdat er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Het college beslist in dit besluit niet op het handhavingsverzoek van eisers voor zover dat ziet op de geluidsoverlast. Als gevolg van dit nieuwe besluit hebben eisers de rechtbank verzocht om de geplande zitting op 15 juni 2023 uit te stellen. De rechtbank heeft het verzoek om uitstel toegekend en partijen in de gelegenheid gesteld om te reageren op het nieuwe besluit van het college van 6 juni 2023.
4. Vervolgens heeft het college op 29 augustus 2023 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen waarin hij zijn eerdere besluiten intrekt. In het besluit van 29 augustus 2023 (het bestreden besluit) wijst het college het verzoek om handhaving op alle onderdelen af. Eisers hebben op 9 oktober 2023 gereageerd op het bestreden besluit. [bedrijf] heeft op 9 november 2023 een inhoudelijke reactie ingediend.
5. Het beroep is behandeld op de zitting van 24 november 2023. Eisers waren daarbij aanwezig, bijgestaan door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens [bedrijf] zijn [eigenaar 1] en [eigenaar 2] , eigenaren, verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde.
Omvang van het geschil
6. Het geschil tussen partijen beperkt zich tot de vraag of [bedrijf] de geluidsnormen overtreedt, met inbegrip van de verkeersbewegingen van en naar het bedrijf. Daarnaast is in geschil of [bedrijf] met haar bedrijfsactiviteiten handelt in strijd met het bestemmingsplan. Tijdens de zitting hebben eisers toegelicht dat hun beroep zich niet meer richt tegen de beslissing op bezwaar van 29 augustus 2023 voor zover die ziet op de afwijzing van hun verzoek om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van camera’s en het kapotrijden van de openbare weg.
Overwegingen
Strijd met het bestemmingsplan
7. De rechtbank stelt vast dat partijen het erover eens zijn dat de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf] het toegestane gebruik op grond van het bestemmingsplan overschrijden. Dit betekent dat sprake is van een overtreding. Het college stelt zich echter op het standpunt dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie zodat er een bijzondere omstandigheid is om af te zien van handhavend optreden. De rechtbank kan het college daarin volgen. Op 1 juni 2023 heeft het college een ontwerpbeschikking ter inzage gelegd waarin aan [bedrijf] een omgevingsvergunning wordt verleend voor handelen in strijd met het bestemmingsplan. Uit vaste rechtspraak [1] van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat bij strijdig gebruik van het bestemmingsplan sprake is van concreet zicht op legalisatie als er een begin is gemaakt met de procedure tot legalisatie van het strijdige gebruik. Dat is bijvoorbeeld het geval bij de terinzagelegging van een ontwerpvergunning, zoals hier aan de orde. Of de omgevingsvergunning voor handelen in strijd met het bestemmingsplan ook kan worden verleend ligt in deze procedure niet ter beoordeling aan de rechtbank voor. De rechtbank beoordeelt in deze zaak alleen of het college in het vervangende besluit van 29 augustus 2023 terecht heeft vastgesteld dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie.
8. De rechtbank overweegt over de eerdere besluitvorming van het college over het handelen in strijd met het bestemmingsplan het volgende. Het college heeft in zijn besluit van 22 april 2022 overwogen dat [bedrijf] handelt in strijd met het bestemmingsplan. Vervolgens heeft het college op 15 juni 2022 aan [bedrijf] een voornemen opgelegd tot handhavend optreden. Daarin heeft het college overwogen dat er geen concreet zicht is op legalisatie, maar dat hij pas gaat handhaven nadat is onderzocht of legalisatie van het strijdig gebruik mogelijk is. De rechtbank stelt vast dat deze handelswijze van het college in het voornemen tot opleggen van een last onder dwangsom niet juist is. Omdat er op dat moment geen sprake was van concreet zicht op legalisatie had het college het handhavingstraject moeten voorzetten. Deze handelswijze van het college heeft voor een lange procedure gezorgd die bij eisers tot veel onduidelijkheid heeft geleid. De rechtbank ziet daarom aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van eisers. De rechtbank zal hierover in de einduitspraak een beslissing nemen.
Overtreding van de geluidsnormen
9. Eisers voeren aan dat [bedrijf] de geluidsnormen overtreedt. Zij ervaren al jarenlang geluidsoverlast die volgens hen wordt veroorzaakt door de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf] . De geluidsoverlast bestaat onder andere uit laagfrequent geluid en geluid dat wordt veroorzaakt door verkeersbewegingen van en naar het bedrijf. Ter onderbouwing van hun standpunt hebben eisers geluidsdeskundige [A] van [milieuadviseur] ingeschakeld. Hij heeft bij eisers in mei 2023 en in juli 2023 een geluidsmeting uitgevoerd en zijn bevindingen neergelegd in de rapporten van 26 mei 2023 en 2 augustus 2023. Het rapport van 26 mei 2023 is aangevuld met de rapporten van 6 juni 2023, 10 juli 2023 en 15 oktober 2023. Daarnaast heeft [milieuadviseur] op 24 september 2023 een aanvullende reactie ingediend.
10. Het college stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een overtreding van de geluidsnormen. Ter onderbouwing van zijn standpunt baseert het college zich op verschillende metingen en rapporten van de Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek (de Omgevingsdienst). De Omgevingsdienst heeft geluidsmetingen uitgevoerd op 23 augustus 2020 en in de periode van 4 mei 2022 tot 8 juni 2022. De bevindingen van deze metingen heeft de Omgevingsdienst vastgelegd in de rapporten van 11 april 2022 en 30 juni 2022. Daarnaast heeft de Omgevingsdienst met zijn rapporten van 13 juni 2023 en 20 september 2023 gereageerd op de metingen en rapporten van [milieuadviseur] .
Toetsingskader
11. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het handhavingsverzoek en het besluit van 29 augustus 2023 is het recht zoals dat gold ten tijde van het indienen van het handhavingsverzoek bepalend. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingsrecht.
12. Uit de Wet milieubeheer volgt dat inrichtingen zich moeten houden aan milieuregelgeving. Deze regelgeving is nader uitgewerkt in het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit). Tussen partijen is niet in geschil dat [bedrijf] een type B-inrichting is. Uit tabel 2.17a van het Activiteitenbesluit volgen de geluidsnormen voor een type B-inrichting:
De geluidsnormen vallen uiteen in het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (Lar,LT) en het maximaal geluidsniveau (Lamax) en zien op geluid dat wordt veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten in de nabijheid van de inrichting.
13. Uit de definities van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en het maximaal geluidsniveau die zijn opgenomen in het Activiteitenbesluit volgt dat de geluidsniveaus moeten worden vastgesteld en beoordeeld overeenkomstig de Handleiding meten en rekenen industrielawaai.
14. Artikel 2.17, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit geeft afwijkende geluidsnormen voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (Lar,LT) veroorzaakt door vast opgestelde installaties en toestellen van inrichtingen waar in de hoofdzaak agrarische activiteiten worden verricht. Volgens tabel 2.17e van het Activiteitenbesluit gelden daarvoor de volgende geluidsnormen:
Hieruit volgt dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau door agrarische activiteiten op de gevel van gevoelige gebouwen 5 dB(A) lager ligt. Tussen partijen is niet in geschil dat de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf] in de hoofdzaak agrarisch van aard zijn, zodat artikel 2.17, vijfde lid van het Activiteitenbesluit op deze zaak van toepassing is.
15. Uit artikel 2.18, derde lid, onder c, van het Activiteitenbesluit volgt dat voor het bepalen van het maximale geluidsniveau (LAmax) de laad- en losactiviteiten van agrarische activiteiten in de periode tussen 19.00 uur en 06.00 uur ten behoeve van de aan- en afvoer van producten bij de inrichting buiten beschouwing blijven, voor zover dat ten hoogste een keer in de genoemde periode plaatsvindt.
Verkeersbewegingen
16. De rechtbank overweegt dat uit het hiervoor gegeven toetsingskader volgt dat het Activiteitenbesluit geen geluidsnormen stelt aan de verkeersbewegingen van en naar een inrichting. Dit betekent dat op basis van het Activiteitenbesluit geen overtreding van de geluidsnormen door verkeersbewegingen kan worden vastgesteld. Indirecte geluidshinder, zoals verkeersbewegingen, zijn genormeerd in de circulaire ‘Beoordeling geluidhinder wegverkeer in verband met vergunningverlening w.m.’ van 29 februari 1996 (de Schrikkelcirculaire). De Schrikkelcirculaire is echter geen wettelijke norm zodat op basis van de Schrikkelcirculaire niet kan worden vastgesteld dat sprake is van een overtreding. Uit het voorgaande volgt dat voor de verkeersbewegingen van en naar [bedrijf] geen overtreding van de geluidsnormen kan worden vastgesteld. Dit betekent dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen geluidsoverlast als gevolg van verkeersbewegingen. Het college heeft het verzoek om handhavend op te treden tegen geluidsoverlast als gevolg van de verkeersbewegingen daarom terecht afgewezen. De beroepsgrond slaagt niet.
17. Ter voorlichting van partijen overweegt de rechtbank over de indirecte hinder als gevolg van de verkeersbewegingen nog het volgende. Als het college indirecte hinder als gevolg van verkeersbewegingen wil beperken dan kan hij dit betrekken bij zijn beoordeling van de omgevingsvergunning voor strijdig gebruik. Het college moet bij de beoordeling van die omgevingsvergunning immers betrekken of uitbreiding van de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf] niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. De Schrikkelcirculaire biedt een bandbreedte waarbinnen het college de maximaal toelaatbare geluidsbelasting door verkeersbewegingen voor de gevels van de betrokken woningen kan vaststellen, bijvoorbeeld in de vorm van maatwerkvoorschriften.
Laagfrequent geluid
18. De rechtbank overweegt dat ook geen overtreding kan worden vastgesteld voor de ervaren geluidsoverlast door laagfrequent geluid. Bij het vaststellen van de geluidsnormen in het Activiteitenbesluit is al rekening gehouden met geluid in lage frequenties. Het Activiteitenbesluit biedt dus geen aparte geluidsnormen voor laagfrequent geluid zodat hier niet aan getoetst kan worden. Uit vaste rechtspraak [2] van de ABRvS volgt dat het Activiteitenbesluit een uitputtende regeling voor geluid bevat. Omdat het laagfrequent geluid is meegenomen in de in het Activiteitenbesluit voorgeschreven geluidsnormen en het Activiteitenbesluit een uitputtende regeling bevat, is er geen sprake van een overtreding en is het college niet bevoegd om handhavend op te treden tegen laagfrequent geluid. De beroepsgrond slaagt niet.
Geluidsnormen nachtperiode
19. Eisers hebben hun standpunt dat er sprake is van overschrijding van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de nachtperiode op de zitting nader toegelicht. Uit het rapport van [milieuadviseur] van 6 juni 2023 volgt dat er tijdens de meting in de nacht van 24 op 25 mei 2023 in de periode tussen 23.00 uur en 06.30 uur een langtijdgemiddelde beoordelingsniveau van 43,27 dB(A) is gemeten twee meter van de gevel van de woning van eisers. Dit is een overschrijding van de geluidsnorm van 35 dB(A) die op grond van tabel 2.17e van het Activiteitenbesluit geldt voor agrarische bedrijven in de nachtperiode. Tijdens de zitting heeft de heer [A] van [milieuadviseur] zijn meetresultaten toegelicht. De geluidsmeting is verricht zonder netspanning om geluid in de woning uit te sluiten. Vervolgens is er twee meter van de gevel van de woning van eisers een geluidssterkte van 58 tot 62 dB(A) gemeten. Die meting moet met 3 dB(A) worden verminderd in verband met gevelreflectie. Vervolgens moet er 5 dB(A) bij de meetresultaten opgeteld worden in verband met tonale effecten in het geluid. Het gemiddelde komt daarom op 45 dB(A) en dus een overschrijding van de toegestane geluidsnormen in de nachtperiode.
20. Het college stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een overschrijding van de geluidsnormen in de nachtperiode. Het college baseert zich hiervoor op de geluidsmeting die de Omgevingsdienst heeft uitgevoerd in de periode van 4 mei tot 8 juni 2022 en de rapporten die [B] heeft opgesteld naar aanleiding van de geluidsmetingen van 16 september 2021 en 1 december 2021.
21. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende onderbouwd dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de nachtperiode niet wordt overschreden. De rechtbank overweegt daarover het volgende. In het advies van 11 april 2022 heeft de Omgevingsdienst vastgesteld dat op 31 augustus 2020 een geluidsmeting is uitgevoerd. Daarbij kwam het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau uit op 35.04 dB(A), waarop nog een correctie van 2 dB(A) moet worden toegepast in verband met stoorgeluid. De conclusie van de Omgevingsdienst is daarom dat het geluidsniveau onder de norm van 35 dB(A) voor de nachtperiode blijft. De rechtbank kan deze conclusie zonder nadere toelichting niet volgen. De meetresultaten van de geluidsmeting van 31 augustus 2020 zijn niet overgelegd. Daarnaast is duidelijk dat de omvang van de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf] sinds 2020 is toegenomen. Het is daarom de vraag of de conclusie van de Omgevingsdienst in het rapport van 11 april 2022 zonder meer gebaseerd kan worden op een geluidsmeting uit 2020. Ook de geluidsmetingen die [B] namens het college heeft uitgevoerd geven onvoldoende onderbouwing voor het standpunt van het college. In de rapporten hanteert [B] ten onrechte een geluidsnorm van 40 dB(A) voor de nachtperiode in plaats van 35 dB(A). Daarnaast volgt uit de rapporten dat het lastig is om tot een duidelijk resultaat te komen voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau. Tot slot biedt ook het rapport van de Omgevingsdienst van 30 juni 2022 onvoldoende onderbouwing. Dit rapport van de Omgevingsdienst is gebaseerd op een geluidsmeting van 4 mei tot 8 juni 2022. Daarbij is echter alleen het maximaal geluidsniveau gemeten. Dit rapport kan daarom niet dienen als onderbouwing van de stelling dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de nachtperiode niet wordt overschreden.
22. Tegenover de rapporten die namens het college zijn ingediend, staat het rapport van 6 juni 2023 van [milieuadviseur] dat eisers hebben ingediend. Dat rapport is gebaseerd op een meting waarin een langtijdgemiddelde beoordelingsniveau van 43,27 dB(A) in de nachtperiode is gemeten. De rechtbank ziet daarin echter ook onvoldoende aanleiding om tot de conclusie te komen dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de nachtperiode wel wordt overschreden. Daarbij is van belang dat de metingen van [milieuadviseur] niet zijn verricht volgens de ‘Handleiding meten en rekenen Industrielawaai 1999’ en daarom niet goed te vergelijken zijn met de geluidsmetingen die namens het college zijn verricht. Het rapport van [milieuadviseur] van 6 juni 2023 had voor het college echter wel aanleiding moeten zijn om nader onderzoek te doen naar een eventuele overschrijding van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de nachtperiode. De rechtbank stelt vast dat dit door het college niet voldoende deugdelijk is onderzocht.
23. Uit het voorgaande volgt dat het besluit van het college een gebrek bevat in de onderbouwing dat geen sprake is van een overtreding van de geluidsnormen. De rechtbank sluit niet uit dat het geconstateerde gebrek door het college kan worden hersteld en zal hem daartoe in de gelegenheid stellen. Het college kan het gebrek herstellen door alsnog toereikend te onderbouwen dat er geen sprake is van een overtreding van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in de nachtperiode. Daarvoor is in ieder geval een geluidsmeting van het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau nodig waaruit volgt dat het geluidsniveau in de nachtperiode het niveau van 35 dB(A) niet overschrijdt. Mocht uit aanvullend geluidsonderzoek van het college blijken dat niet wordt voldaan aan de geluidsnormen dan is sprake van een overtreding en moet het college alsnog een handhavingsbesluit nemen. Het college krijgt 12 weken na de verzenddatum van deze tussenuitspraak om een aanvullende motivering te overleggen. Vervolgens krijgen eisers 4 weken om te reageren.
24. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak. Dat betekent dat de rechtbank over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt het college op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E.H.G. Visser, rechter, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2024.
(De rechter is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen.)
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.