Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 23/5926 en UTR 24/1680
uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 mei 2024 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker 1] , gevestigd in [vestigingsplaats] ,
[verzoeker 2] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats] ,
verzoekers
(gemachtigde: mr. T.A. Phijffer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dronten, verweerder
(gemachtigde: mr. E. Kovacsek).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[vergunninghouder], uit [woonplaats] , vergunninghouder.
Inleiding
1.1.
Vergunninghouder realiseert in een bestaande sportzaal aan de [adres] in [vestigingsplaats] (het perceel) huisvestingsplaatsen voor arbeidsmigranten. Het huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel is in strijd met het voor het perceel geldende bestemmingsplan ‘Woongebieden Dronten (D1000)’ (het bestemmingsplan). Daarom heeft vergunninghouder bij het college een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning planologisch strijdig gebruik. Het college heeft op 19 april 2023 aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van 24 huisvestingsplaatsen voor arbeidsmigranten (de omgevingsvergunning)
1.2.
[verzoeker 1] is eigenaar van een pand aan de [adres] in [vestigingsplaats] . [verzoeker 2] B.V. exploiteert daar een indoorspeeltuin, bowlingbaan en squashbaan. Zij zijn het niet eens met de omgevingsvergunning en hebben hiertegen bezwaar gemaakt bij het college.
1.3.
Met het bestreden besluit van 19 oktober 2023 heeft het college het bezwaar van verzoekers ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning gewijzigd in stand gelaten.
1.4.
Omdat vergunninghouder ondertussen bezig is met de verbouwing van de sportzaal naar huisvestingsplaatsen voor arbeidsmigranten, hebben verzoekers de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.
1.5.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.6.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 22 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
- namens verzoekers, [A] en [B] , bijgestaan door de gemachtigde van verzoekers en mr. R. Dobbelsteijn-Bisschops;
- de gemachtigde van het college;
- vergunninghouder.
2. Het verzoek is ook ingediend door [C] , die separaat beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit. De voorzieningenrechter doet vandaag in die zaak apart uitspraak met de zaaknummers UTR 23/5888 en UTR 24/1680.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van verzoekers. [1] Verzoekers hebben op de zitting niet concreet gemaakt hoe in deze procedure de stukken die zij met een verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo) bij het college hebben opgevraagd kunnen bijdragen aan het oordeel van de voorzieningenrechter over de omgevingsvergunning. Wat zij daarover hebben toegelicht heeft de voorzieningenrechter geen aanknopingspunt gegeven het beroep aan te houden en alleen uitspraak te doen over het verzoek om voorlopige voorziening. Nadien hebben verzoekers op 30 april 2024 nadere stukken ingediend. Daarin ziet de voorzieningenrechter evenmin aanleiding het onderzoek in de beroepszaak te heropenen. Zij zal daarom de stukken van 30 april 2024 buiten beschouwing laten.
Toetsingskader
4. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. [2]
5. De voorzieningenrechter beoordeelt of de omgevingsvergunning in stand kan blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van verzoekers. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat verzoekers zich in deze procedure alleen kunnen beroepen op hun eigen bedrijfsbelangen. [3] De voorzieningenrechter zal bij de beoordeling van de omgevingsvergunning in deze uitspraak dus beoordelen hoe de bedrijfsbelangen van verzoekers worden geraakt door de activiteit die het college met de omgevingsvergunning aan vergunninghouder heeft toegestaan – namelijk het in strijd met het bestemmingsplan huisvesten van 24 arbeidsmigranten – en of dit aanleiding geeft om het bestreden besluit te vernietigen.
6. Deze uitspraak gaat niet over de omgevingsvergunning die het college aan vergunninghouder heeft verleend voor de activiteit bouwen. Daarover loopt nog een bezwaarprocedure bij het college. Op het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen dat verzoekers hebben ingediend tegen die omgevingsvergunning heeft de voorzieningenrechter op 11 maart 2024 uitspraak gedaan. [4]
7. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend met toepassing van de aan hem in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2o, van de Wabo, in combinatie met artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) gegeven bevoegdheid. De voorzieningenrechter stelt voorop dat aan het college bij het nemen van de beslissing of hij wel of niet toepassing geeft aan deze aan hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen beleidsruimte toekomt. Daarbij moet het college alle betrokken belangen afwegen. De voorzieningenrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De voorzieningenrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van verzoekers of de omgevingsvergunning in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
Sociale veiligheid
8. Verzoekers voeren aan dat de bezoekers van [verzoeker 2] B.V. zich onveilig zullen voelen als er dichtbij, namelijk twee percelen verderop arbeidsmigranten worden gehuisvest. Hierdoor zullen de bezoekers, naar de verwachting van verzoekers, in ieder geval in de avonduren en de weekenden weg blijven. Als gevolg daarvan zullen de inkomsten dalen, waardoor [verzoeker 2] B.V. in financiële problemen kan komen en niet meer in staat zal zijn de huur te betalen aan [verzoeker 1] . Verzoekers voeren verder aan dat door de huisvesting van de arbeidsmigranten op het perceel voor hen de kosten zullen stijgen, omdat voor hen een zwaardere verzekeringsplicht zal gaan gelden en er meer beveiliging ingehuurd zal moeten worden. Ook zal de waarde van hun pand volgens verzoekers dalen. Verzoekers verwijzen naar twee uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant: ECLI:NL:RBOBR:2022:2577 en ECLI:NL:RBOBR:2020:5559. Daarnaast stellen verzoekers dat de omgevingsvergunning precedentwerking heeft, waardoor het college ook op andere locaties op het sportpark huisvesting van arbeidsmigranten zal moeten toestaan. Hierdoor zal het oorspronkelijke doel van het sportpark volgens verzoekers worden uitgehold.
9. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben verzoekers hun zorg dat door de omgevingsvergunning hun klandizie zal afnemen en hun kosten zullen toenemen of de waarde van hun pand zal verminderen niet onderbouwd. Ook op de zitting hebben verzoekers geen concrete voorbeelden kunnen geven van andere locaties waar dit eerder het geval is geweest. De eerste uitspraak waarnaar verzoekers verwijzen gaat over een verkeersbesluit waarbij een laad- en losplaats is aangewezen en is in deze procedure dus niet relevant. De voorzieningenrechter is het met verzoekers eens dat, zoals ook door de rechtbank Oost-Brabant is opgenomen in de uitspraak van 11 november 2020, het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning moet kijken of de huisvesting van arbeidsmigranten wel te verenigen is met de bestemmingen in het omliggende gebied. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college dat in dit geval ook gedaan.
10. Het college heeft in de omgevingsvergunning gemotiveerd waarom er volgens hem geen omgevingsfactoren aanwezig zijn die aan het verlenen van de omgevingsvergunning in de weg staan. Zo wordt voldaan aan de verschillende richtafstanden tussen de verschillende functies op het sportpark. De activiteit waarvoor de omgevingsvergunning wordt verleend is in overeenstemming met het beleid van de gemeente Dronten, waaronder de toekomstvisie, de structuurvisie 2030 en het sportbeleidsplan 2018-2021. Ook voldoet het plan aan de stedenbouwkundige voorschriften die in het Afwijkingenbeleid 2021 (het Afwijkingenbeleid) zijn vastgesteld voor de realisatie van nieuwbouwlocatie binnen de bebouwde kom van Dronten om de huisvesting van arbeidsmigranten mogelijk te maken. Terwijl het hier niet om een nieuwbouwlocatie gaat en deze regels dus juridisch gezien niet van toepassing zijn. Volgens het college doet de activiteit waarvoor de omgevingsvergunning is verleend geen onevenredige afbreuk aan het karakter van het sportpark, omdat het gaat om een relatief kleinschalige huisvesting van arbeidsmigranten en omdat er geen andere bijzondere woonvormen in de omgeving aanwezig zijn. In het verweerschrift heeft het college toegelicht dat de huisvesting van arbeidsmigranten op het sportpark weliswaar een afwijkende functie is die geen toevoeging vormt op de maatschappelijke en sportieve functies op het park, maar daaraan ook geen onevenredige afbreuk doet.
11. In de omgevingsvergunning heeft het college gemotiveerd dat door middel van een beheersplan met huisregels voldoende is aangetoond dat vergunninghouder maatregelen heeft genomen om de sociale veiligheid op het sportpark en voor de arbeidsmigranten te waarborgen. Aan de omgevingsvergunning is het voorschrift verbonden dat het beheersplan (met huisregels) te allen tijde in de huisvesting aanwezig dient te zijn. Met het bestreden besluit is het beheersplan aangevuld met regels over het gebruik van drugs en is het voorschrift in de omgevingsvergunning aangevuld met de voorwaarde dat het beheersplan te allen tijde in een taal die elk van de daar verblijvende arbeidsmigranten machtig is aanwezig dient te zijn.
12. In het verweerschrift en op de zitting heeft het college toegelicht dat in Dronten reeds meerdere huisvestingslocaties voor arbeidsmigranten zijn. Uit de informatie over deze locaties blijkt niet dat sprake is van meer klachten over overlast of meer incidenten dan bij woningen in woonwijken zonder bijzondere woonvormen. De gemeentelijke toezichthouders besteden aandacht aan alle bijzondere woonvormen in Dronten en zullen dat dus ook aan deze locatie doen als deze in gebruik is genomen.
13. In het bestreden besluit en in het verweerschrift heeft het college toegelicht dat het beleid over bijzondere woonvormen waaronder ook de huisvestiging van arbeidsmigranten valt, uitgaat van spreiding van locaties. Volgens het college ligt het dus niet voor de hand dat op het sportpark nog een tweede locatie voor het huisvesten van arbeidsmigranten zal worden toegestaan. Van precedentwerking is in dat kader dus geen sprake.
14. De voorzieningenrechter kan deze motivering volgen. Wat verzoekers hebben aangevoerd geeft de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze motivering onjuist zou zijn of dat de huisvesting van arbeidsmigranten op het aspect van sociale veiligheid niet te verenigen zou zijn met de bestemming van het pand van verzoekers of dat sprake zou zijn van precedentwerking.
Een goede ruimtelijke ordening
15. Het college kan alleen gebruik maken van de aan hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen als de activiteit waarvoor de omgevingsvergunning wordt aangevraagd niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. [5] Een ruimtelijke onderbouwing is alleen vereist bij toepassing van artikel van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3o, van de Wabo en dat is hier niet aan de orde. Hetzelfde geldt voor de verplichting tot het aantonen van de economische haalbaarheid. [6]
16. Verzoekers voeren aan dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens verzoekers heeft het college ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de geluidsbelasting van het pand en naar de aanwezigheid van vleermuizen. Ook is volgens verzoekers ten onrechte geen AERIUS-berekening opgesteld en voldoet het vlucht- en ontruimingsplan niet. Ten slotte heeft het college volgens verzoekers geheel niet gekeken naar eventuele toepasselijke provinciale regelgeving.
17. Zoals vermeld onder 5, kunnen verzoekers in deze procedure alleen opkomen voor hun eigen bedrijfsbelang. De regelgeving uit het Bouwbesluit 2012 over de bescherming tegen geluid van buiten en eisen aan vluchtroutes strekken tot bescherming van de belangen van de arbeidsmigranten die in het pand komen wonen. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat deze regels ook strekken tot bescherming van de bedrijfsbelangen van verzoekers. De bepalingen in de Wet natuurbescherming (Wnb) over de beoordeling van projecten die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied strekken kennelijk niet tot bescherming van de bedrijfseconomische belangen van verzoekers. En voor zover verzoekers zich beroepen op schending van de bepalingen in de Wnb over de bescherming van soorten in verband met de aanwezigheid van vleermuizen in het sportpark, ontbreekt de verwevenheid tussen het algemeen belang dat de Wnb beoogt te beschermen en het bedrijfseconomisch belang van verzoekers. [7]
18. Verzoekers beroepen zich dus op belangen waarvoor zij niet in rechte kunnen opkomen. Het relativiteitsvereiste staat daaraan in de weg. [8] Deze beroepsgronden kunnen dus niet leiden tot een vernietiging van de omgevingsvergunning. Daarom komt de voorzieningenrechter niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgronden.
19. Het ligt op de weg van verzoekers om aan te voeren met welke provinciale regelgeving de omgevingsvergunning in strijd is. Dit hebben zij niet gedaan. Ook deze beroepsgrond geeft de voorzieningenrechter dus geen aanknopingspunt om de omgevingsvergunning te vernietigen.
Bibob-toets en Wet goed verhuurderschap
20. Verzoekers voeren aan dat de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen (Wet bibob) door het college wordt ondergraven en dat het college de eisen uit de Wet goed verhuurderschap had moeten toepassen.
21. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter geldt ook hiervoor dat de algemene belangen die deze wetten beogen te beschermen niet ook strekken tot bescherming van de bedrijfsbelangen van verzoekers. En dus kunnen ook deze beroepsgronden gelet op het relativiteitsvereiste niet leiden tot een vernietiging van de omgevingsvergunning. Daarom komt de voorzieningenrechter niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgronden.
Participatietraject en belangenafweging
22. Verder voeren verzoekers aan dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met artikel 9.1, derde lid, van het Afwijkingenbeleid. Vergunninghouder heeft niet voorafgaand aan de indiening van zijn aanvraag met de rechthebbenden van de in de directe omgeving gelegen percelen een participatietraject doorlopen gericht op het verkrijgen van maatschappelijk draagvlak. Daarnaast vinden verzoekers dat het participatietraject van vergunninghouder onvoldoende was.
23. Ook voor deze beroepsgrond geldt dat verzoekers alleen kunnen opkomen voor hun eigen bedrijfseconomische belangen. De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekers tijdens het participatieproces de informatiebrief van vergunninghouder hebben ontvangen. De stelling van verzoekers dat vergunninghouder deze informatiebrief over een te klein gebied heeft verspreid ziet daarom niet op het belang van verzoekers zelf. De voorzieningenrechter zal daarom hierover geen oordeel geven.
24. Het college verwijst voor de motivering van het bestreden besluit mede naar het advies van de Commissie bezwaarschriften van 7 september 2023. Daarmee heeft het college in het bestreden besluit erkend dat het participatietraject te laat heeft plaatsgevonden. Vergunninghouder heeft de rechthebbenden in de directe omgeving pas nadat hij zijn aanvraag had ingediend een informatiebrief gestuurd en een participatieverslag opgesteld. Het college heeft de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb in stand gelaten. Het college achtte het aannemelijk dat belanghebbenden door het te late participatietraject niet zijn benadeeld. Het college beschikte op het moment waarop hij een beslissing op de aanvraag nam over dezelfde informatie als wanneer vergunninghouder het participatietraject voor het indienen van zijn aanvraag zou hebben doorlopen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter mocht het college daarom aan het gebrek in de omgevingsvergunning voorbij gaan met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb.
25. Op de zitting heeft het college toegelicht dat hij het door vergunninghouder gevoerde participatietraject zeer minimaal vond. Maar – zoals verzoekers zelf ook al aangeven in hun beroepsschrift – is een kwalitatief onvoldoende participatietraject geen weigeringsgrond voor de omgevingsvergunning. De Wabo bevat daarvoor geen wettelijke grondslag. Ook deze grond kan dus niet tot vernietiging van de omgevingsvergunning leiden.
26. In de omgevingsvergunning en het bestreden besluit heeft het college gemotiveerd waarom de uitkomsten van het participatietraject en de door verzoekers op de aanvraag bij het college ingediende zienswijze voor hem geen redenen waren om de omgevingsvergunning te weigeren. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college in redelijkheid de belangen van vergunninghouder en het maatschappelijk belang bij voldoende verblijfplaatsen voor arbeidsmigranten die minimaal voldoen aan de normering van de Stichting Normering Flexwonen (SNF) zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van verzoekers bij het weigeren van de omgevingsvergunning.
Alternatieve locatie
27. Verzoekers voeren aan dat het college had moeten onderzoeken of er alternatieve locaties in de gemeente Dronten zijn voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
28. Het college moet beslissen op de aanvraag van vergunninghouder om aan hem een omgevingsvergunning te verlenen. Als de activiteit waarvoor vergunninghouder die vergunning aanvraagt op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven slechts dan tot een weigering van de aanvraag leiden, als op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Daarbij gaat het niet alleen om de bezwaren aan de kant van verzoekers, maar ook aan de kant van andere omwonenden, vergunninghouder en het college zelf. Het is aan verzoekers om aan te tonen dat in dit geval een dergelijk alternatief voor handen zou zijn. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben verzoekers niet aan hun stelplicht voldaan, omdat zij geen alternatieve locatie hebben genoemd.
Handhaving
29. Voor zover verzoekers zich afvragen hoe het college er voor gaat zorgen dat vergunninghouder zich aan de voorschriften van de omgevingsvergunning zal houden, zal dat een kwestie van handhaving zijn. De vergunninghouder heeft op de zitting verklaard dat ook hij belang heeft bij naleving van de voorschriften, omdat hij anders het risico loopt dat de vergunning zal worden ingetrokken. Het college heeft op de zitting toegelicht dat zijn toezichthouders aandacht zullen hebben voor het naleven van de vergunningvoorschriften. Als vergunninghouder zich daaraan niet houdt, kunnen verzoekers ook zelf een verzoek om handhaving indienen. Het college is dan gehouden om daarop een beslissing te nemen. De voorzieningenrechter ziet daarin geen reden waarom het college de omgevingsvergunning op voorhand niet heeft mogen verlenen.
Conclusie en gevolgen
30. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de omgevingsvergunning in stand blijft en vergunninghouder op het moment dat de verbouwing klaar is 24 arbeidsmigranten mag huisvesten op het perceel.
31. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
32. Verzoekers krijgen het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es-de Vries, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2024.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.