Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/5255
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 mei 2024 in de zaak tussen
Vereniging Algemene Onderwijsbond, gevestigd in Utrecht, eiseres
(gemachtigde: R. Vleugels),
en
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(gemachtigde: mr. L. Bouwman).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de (gedeeltelijke) afwijzing van het verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), nu de Wet open overheid (Woo) over de zogeheten ruimtebrieven over de jaren 2011 tot en met 2021 en de documenten die daarmee in relatie staan voor de jaren 2011, 2016 en 2021.
1.1.
De minister heeft het Wob-verzoek met het besluit van 29 maart 2022 (gedeeltelijk) afgewezen. Met het bestreden besluit van 29 september 2022 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 28 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres: [A] en de gemachtigde en namens de minister: mr. M.G.T van Leyenhorst, mr. drs. J.T. Straten, mr. drs. D. Groeneberg en de gemachtigde van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
Beoordelingskader
2. Op 1 mei 2022 is de Woo in werking getreden en is de Wob ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Omdat het bestreden besluit na 1 mei 2022 is genomen, is hierop de Woo van toepassing.
Achtergrondinformatie Woo-verzoek
3. Sinds de invoering van het zogeheten sectorenmodel in 1993 zijn de decentrale overheden en de onderwijssectoren zelf werkgever van het onderwijspersoneel. Als overheidswerkgevers kunnen zij zelfstandig, in overleg met de vertegenwoordigers van de werknemers (de vakbonden), afspraken maken over arbeidsvoorwaarden. De cao’s in de overheids- en onderwijssectoren worden vanuit de rijksbegroting gefinancierd via de loonbijstelling. Voor het onderwijs worden de financiële middelen vanuit het kabinet door middel van een ‘lumpsumbekostiging’ aan de schoolbesturen beschikbaar gesteld.
4. Het kabinet stelt jaarlijks tegelijkertijd met de Voorjaarsnota de kabinetsbijdrage in de arbeidskostenontwikkeling voor de collectieve sector vast. De kabinetsbijdrage is het percentage waarmee de loongevoelige uitgaven op de rijksbegroting worden verhoogd vanwege de stijging van de arbeidskosten. Deze bijdrage is bepalend voor de financiële ruimte die de verschillende overheidswerkgevers hebben voor arbeidsvoorwaardenontwikkeling en bij de cao-onderhandelingen. Uit de kabinetsbijdrage worden onder meer sociale werkgeverslasten (inclusief pensioenpremies) gedekt.
5. De kabinetsbijdrage wordt vastgesteld aan de hand van de uitkomsten van het zogenaamde referentiemodel. Dit model bestaat uit een objectief technisch deel, dat wordt bepaald aan de hand van cijfers van het Centraal Planbureau (CPB) en een beleidsmatige afweging van het kabinet. Het uitgangspunt van het referentiemodel is om de loonontwikkeling in de overheidssectoren te laten aansluiten bij de gemiddelde loonontwikkeling in de marktsector. De kabinetsbijdrage wordt jaarlijks per brief aan de verschillende werkgevers(organisaties) gecommuniceerd. Deze brief heet sinds 2019 ‘brief over de kabinetsbijdrage voor de arbeidskostenontwikkeling’ of wel ‘ruimtebrief’.
6. De ‘decentralisatieconvenanten’ bevatten informatie over de financiële ruimte die het kabinet biedt voor arbeidskostenontwikkeling. Deze informatie wordt vertrouwelijk aan de werkgevers(organisaties) medegedeeld en wordt ook niet met de Tweede Kamer gedeeld. [1] Op grond van de decentralisatieconvenanten is het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) verplicht de jaarlijkse kabinetsbijdrage te verwerken in de bekostiging van de scholen (de lumpsumbekostiging).
Het Wob-verzoek
7. Eiseres is een beroepsorganisatie die de onderwijsbelangen van haar leden behartigt, onderhandelt over arbeidsvoorwaarden en onderzoekt of onderwijsgeld doelmatig wordt uitgegeven. Om meer inzicht te krijgen in de rol van de overheid bij het proces van de arbeidsvoorwaarden en de financiële randvoorwaarden, heeft eiseres onder meer verzocht om openbaarmaking van de volgende informatie:
de elf ruimtebrieven over de jaren 2011 t/m 2021;
i. voor de jaren 2011, 2016 en 2021 de documenten over:
a. de definitieve vaststelling van de kabinetsbijdrage in de arbeidskostenontwikkeling in de collectieve sector met daar waar relevant opsplitsing naar of afwijkingen inzake situaties waarin de overheidswerkgever eigenrisicodrager is;
b. het percentage waarmee de loongevoelige uitgaven op de rijksbegroting worden verhoogd;
ii. het objectieve deel van het referentiemodel en het direct daaraan onderliggende bronmateriaal, waaronder:
- Opsplitsing naar de vier componenten te weten: 1) contractloonontwikkeling in de markt, 2) incidentele loonontwikkeling in de markt. 3) kabinetsbijdrage pensioenontwikkeling marktsector 4) kabinetsbijdrage sociale lasten ontwikkeling in de markt;
- De gehanteerde formules/aannames/e.d. om het objectieve deel te berekenen;
iii. de beleidsmatige afweging in het referentiemodel, zoals die omstreeks de voorjaarsnota gemaakt wordt c.q. ontstaat;
iv. eerste evaluaties na de onderhandelingen en aandachtspunten voor de onderhandelingen in volgende jaren en voor het opstellen van volgende ruimtebrieven;
v. de overlegprotocollen en de bij de ruimtebrief horende documenten zoals uitvoeringsinstructies, als ook concepten van de ruimtebrieven;
vi. kopieën van alle onderliggende evaluaties, adviezen en onderzoeken intern dan wel extern gemaakt inzake dit onderwerp los van de vraag of ze uiteindelijk zijn meegewogen in de tekst van de ruimtebrief.
Eiseres heeft verzocht om zowel papieren als digitale documenten, waaronder databestanden en andere vormen van vastleggingen, waaronder e-mails. Voor zover de informatie niet (langer) onder de minister berust, verzoekt eiseres het verzoek door te geleiden naar andere bestuursorganen.
Het bestreden besluit
8. De minister heeft het verzoek gedeeltelijk gehonoreerd. Er zijn 23 documenten aangetroffen, die zijn opgenomen in een inventarislijst. De minister heeft de elf ruimtebrieven geheel geweigerd vanwege de economische of financiële belangen van de Staat (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b van de Woo). Ook openbaarmaking van de samenhangende documenten onder punt 1 tot en met 6 die inzicht geven in de omvang en opbouw van de geraamde of vastgestelde kabinetsbijdrage, heeft de minister op die grond geweigerd. De ruimtebrieven zijn bepalend voor de beschikbare loonruimte voor cao-onderhandelingen. Openbaarmaking daarvan kan volgens de minister leiden tot een verslechterde onderhandelingspositie van overheidswerkgevers, door (hogere) claims van cao-partijen. Dat staat op gespannen voet met de vrijheid van collectieve onderhandelingen. De informatie onder punt 8 zijn de begeleidende nota’s en adviezen bij de ruimtebrieven en bevat zes documenten. Openbaarmaking van de samenhangende documenten heeft de minister gedeeltelijk geweigerd vanwege de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 5.1, tweede lid, aanhef, en onder e), het goed functioneren van de Staat (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i), en vanwege persoonlijke beleidsopvattingen (artikel 5.2 van de Woo).
De beroepsgronden
9. Eiseres voert aan dat weigering van de gevraagde informatie ruis veroorzaakt bij de onderhandelingen tussen werkgevers- en werknemersorganisaties en in strijd is met het beginsel van “
fair play”en “
equal arms”. Doordat de overheid de informatie wel deelt met werkgevers, maar niet met de werknemers, ontstaat er een ongelijk speelveld tussen de onderhandelende partijen. Dit staat een goede werking van vrije collectieve onderhandelingen, zoals vastgelegd in de ILO-verdragen, in de weg. Ook is er geen helder onderscheid gemaakt tussen situaties waarin de overheid zelf werkgever is en die waarin er vrije werkgevers zijn, die wel de ruimtebrieven krijgen. Zo valt het overheidsbelang samen met het werkgeversbelang, terwijl dat niet hetzelfde is. Het is ook niet de bedoeling dat de financieel-economische situatie van de overheid alles overheersend is. [2] In deze tijd van oplopende inflatie en het lerarentekort wil eiseres een volledig beeld kunnen vormen over de financiële ruimte en de randvoorwaarden van de overheid. Eiseres wil kunnen bepalen hoe de arbeidsvoorwaardenruimte wordt vastgesteld en welke rol de werkgevers daarin vervullen en welke invloed zij uiteindelijk hebben. Volgens eiseres handelt de minister ook niet consequent, omdat er in de jaren 2005, 2010, 2011, 2012, 2013 en 2014 geen vergoeding is uitgekeerd voor contractloonontwikkeling in het onderwijs (nullijn) en de exacte loonruimte voor de vakbonden wel kenbaar was. Eiseres voert verder aan dat de weigeringsgronden over persoonlijke levenssfeer, persoonlijke beleidsopvattingen niet juist zijn toegepast en dat de zoekslag niet volledig is geweest.
fair play”en “
equal arms”. Doordat de overheid de informatie wel deelt met werkgevers, maar niet met de werknemers, ontstaat er een ongelijk speelveld tussen de onderhandelende partijen. Dit staat een goede werking van vrije collectieve onderhandelingen, zoals vastgelegd in de ILO-verdragen, in de weg. Ook is er geen helder onderscheid gemaakt tussen situaties waarin de overheid zelf werkgever is en die waarin er vrije werkgevers zijn, die wel de ruimtebrieven krijgen. Zo valt het overheidsbelang samen met het werkgeversbelang, terwijl dat niet hetzelfde is. Het is ook niet de bedoeling dat de financieel-economische situatie van de overheid alles overheersend is. [2] In deze tijd van oplopende inflatie en het lerarentekort wil eiseres een volledig beeld kunnen vormen over de financiële ruimte en de randvoorwaarden van de overheid. Eiseres wil kunnen bepalen hoe de arbeidsvoorwaardenruimte wordt vastgesteld en welke rol de werkgevers daarin vervullen en welke invloed zij uiteindelijk hebben. Volgens eiseres handelt de minister ook niet consequent, omdat er in de jaren 2005, 2010, 2011, 2012, 2013 en 2014 geen vergoeding is uitgekeerd voor contractloonontwikkeling in het onderwijs (nullijn) en de exacte loonruimte voor de vakbonden wel kenbaar was. Eiseres voert verder aan dat de weigeringsgronden over persoonlijke levenssfeer, persoonlijke beleidsopvattingen niet juist zijn toegepast en dat de zoekslag niet volledig is geweest.
Beoordeling door de rechtbank
10. De rechtbank heeft kennis genomen van de geheime stukken.
Persoonsgegevens
11. De rechtbank is van oordeel dat de minister openbaarmaking van de persoonsgegevens van ambtenaren in de documenten heeft mogen weigeren. Eiseres meent dat voor ambtenaren vanaf schaal 15 de namen, functies en afdelingen/dienst/orgaan wel openbaar gemaakt moeten worden, maar er is geen rechtsgrond die een onderscheid op basis van inschaling rechtvaardigt.
Persoonlijke beleidsopvattingen
12. Verder heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank de openbaarmaking van concepten van documenten of conceptteksten vanwege persoonlijke beleidsopvattingen mogen weigeren voor zover de definitieve informatie al openbaar is gemaakt. De verwijzing van eiseres naar het rapport Ongekend Onrecht van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag en naar de Kamerdebatten van 30 april 2021, waarin uitlatingen zijn gedaan over de toekomstige toepassing van artikel 11 van Pro de Wob, maakt dat niet anders. Zoals de rechtbank eerder heeft geoordeeld, [3] kan aan die uitlatingen geen gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat de minister de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, thans artikel 5.2 van de Woo, niet meer zal toepassen. Verder is niet gebleken dat er onder deze noemer tekstonderdelen zijn geweigerd die niet vallen onder de (nieuwe) definitie van persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld onder artikel 5.2, eerste lid, Woo.
Fair play en equality of arms
13. De minister stelt zich hierover op het standpunt dat de (decentrale) onderwijswerkgevers zelf verantwoordelijk zijn voor de cao-onderhandelingen en dat van schending van het beginsel van equality of arms geen sprake is. Het kabinet heeft de rol van financier, maar het is aan de onderwijswerkgevers zelf om te bepalen welke informatie zij (in vertrouwen) met de vakbonden willen delen. De minister kan dat niet voor de werkgevers bepalen. Zijn verantwoordelijkheid is beperkt tot het communiceren van de jaarlijks door het kabinet vastgestelde kabinetsbijdrage in de arbeidskostenontwikkeling. Vakbonden kunnen ook niet worden verplicht om informatie over de inhoud of financiële inzet van cao-onderhandelingen met werkgevers te delen.
14. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat de weigering van de minister om de ruimtebrieven openbaar te maken niet mag, omdat aan de onderhandelingstafel dan geen sprake zou zijn van fair play en/of equality of arms. Dat de minister in het kader van cao-onderhandelingen de ruimtebrieven communiceert met de (overheids)werkgevers in de onderwijssector, waardoor die over meer informatie kunnen beschikken dan eiseres, staat los van de beoordeling van de vraag of de minister openbaarmaking van informatie op grond van de Woo mag weigeren. De minister maakt voor de openbaarmaking voor eenieder van informatie op grond van de Woo namelijk een andere afweging dan wanneer hij overheidswerkgevers informeert over financiële ruimte voor de cao-onderhandelingen. Om dezelfde reden kan ook niet worden gezegd dat de vrijheid van collectief onderhandelen en vrijheid van vakvereniging als bedoeld in artikel 2 van Pro het ILO-Verdrag [4] dwingen tot openbaarmaking in de zin van de Woo. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Economische of financiële belangen van de Staat
15. Over de vraag of de minister de ruimtebrieven op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, Woo geheel mag weigeren, oordeelt de rechtbank als volgt.
16. Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, Woo wordt informatie niet openbaar gemaakt als het belang daarvan niet opweegt tegen de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen. Het gaat om de bescherming van op geld waardeerbare belangen van de overheid. Het kan blijkens de parlementaire geschiedenis gaan om informatie die de privaatrechtelijke verhouding van de overheid met een onderneming of burger negatief kan beïnvloeden, [5] bijvoorbeeld als het gaat om de onderhandelingspositie van een overheidsorgaan met privaatrechtelijke partijen. Een beroep op deze uitzonderingsgrond kan dan in ieder geval worden gedaan voor de duur van het onderhandelingsproces. Uit de rechtspraak blijkt dat onder omstandigheden ook de onderhandelingspositie van het bestuursorgaan in de toekomst reden kan zijn om deze uitzonderingsgrond toe te passen. [6]
17. Op grond van artikel 5.3 van de Woo geldt bij weigering van informatie die ouder is dan vijf jaar een verzwaarde motiveringsplicht. Het bestuursorgaan moet in dat geval uitdrukkelijk motiveren waarom het belang van de desbetreffende uitzondering, ondanks het tijdsverloop, zwaarder weegt dan het algemeen belang van openbaarheid. Met deze bepaling is niet bedoeld dat informatie ouder dan vijf jaar automatisch openbaar moet worden gemaakt als daartoe een verzoek wordt ingediend. Als de uitzonderingsgronden daartoe aanleiding geven, kan een verzoek om dergelijke informatie alsnog worden afgewezen. [7]
18. Uit de rechtspraak van de Afdeling over de Wob, die ook voor de Woo nog van belang is, volgt dat het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dient. Bij de te verrichten belangenafweging wordt het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie afgezet tegen de door de weigeringsgronden te beschermen belangen, maar niet het specifieke belang van de verzoeker. Het is aan de bestuursrechter om te bepalen of de beperking van de kennisneming van de niet openbaar gemaakte stukken gerechtvaardigd is. [8]
19. De minister heeft voor de geheimhouding van de ruimtebrieven als motivering gegeven dat de brieven inzicht geven in de ontvangen kabinetsbijdrage van de overheidswerkgevers en in de door hen gehanteerde onderhandelingsstrategie. Door het openbaar maken van de ruimtebrieven zouden derden inzicht krijgen in de onderhandelingsstrategie van overheidswerkgevers. De kabinetsbijdrage kan namelijk afgezet worden tegen de inzet van overheidswerkgevers en/of de inhoud van afgesloten cao’s. Dit kan leiden tot een verslechterde onderhandelingspositie voor overheidswerkgevers en tot (grotere) claims nu en in de toekomst aan de verschillende cao-tafels. Openbaarmaking brengt zo financieel nadelige effecten voor de Staat met zich mee en komt het ‘open en reëel’ overleg aan de verschillende cao-tafels niet ten goede. Als de ruimtebrieven openbaar worden gemaakt, kan daarmee ook de werking van het referentiemodel worden gereconstrueerd. Daaruit kan ook informatie over de financiële onderhandelingsruimte van overheidswerkgevers (gemakkelijker) worden afgeleid, aldus de motivering van de minister.
20. De rechtbank is van oordeel dat de minister met deze motivering onvoldoende aannemelijk maakt waarom de ruimtebrieven in zijn geheel geheim moeten blijven. Dat openbaarmaking van de percentages van de kabinetsbijdrage in de ruimtebrieven uit de jaren waarom is verzocht de druk op de cao-onderhandelingen kunnen verhogen, maakt nog niet duidelijk hoe (zwaar) dit raakt aan het economische en financiële belang van de Staat. Het gaat immers om jaren waarvoor de cao-onderhandelingen al zijn afgerond. Weliswaar kunnen percentages uit het verleden wellicht ingezet worden bij toekomstige onderhandelingen, maar zonder nadere motivering, die ontbreekt, ziet de rechtbank niet hoe die het financiële belang van de Staat rechtstreeks en doorslaggevend raken. De minister heeft bijvoorbeeld niet duidelijk kunnen maken wat het percentage in de ruimtebrief uit 2016 voor informatie geeft over de onderhandelingsdruk en -ruimte van overheidswerkgevers in 2024. Dat de druk op de onderhandelingen mogelijk toeneemt is onvoldoende om aannemelijk te achten dat het financieel belang van de Staat op het spel staat, mede gelet op de door de minister meermalen genoemde eigen verantwoordelijkheid van de werkgevers. Dat het waarschijnlijk is dat aan de cao-tafels nog steeds dezelfde cao-partijen en (dezelfde) onderhandelaars zitten en dat het aannemelijk is dat cao-partijen die ruimtebrieven alsnog als argument voor toekomstige onderhandelingen inbrengen, is daarvoor onvoldoende.
21. Ook de stelling van de minister dat de weigering ook te maken heeft met het inzicht in de systematiek en de werking van het referentiemodel, vindt de rechtbank niet overtuigend. De minister heeft niet onderbouwd waarom het referentiemodel met openbaarmaking van de ruimtebrieven niet meer bruikbaar zal zijn. Ook al zou een berekening voor een bepaald jaar uit het verleden zijn te herleiden
22. , , maakt dit nog niet dat de vrees gerechtvaardigd dat het model niet meer bruikbaar is omdat naast het objectief technische deel het beleidsmatig deel uiteindelijk (mede) de ruimte bepaalt.
23. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het financiële belang van de Staat om de ruimtebrieven voor alle jaren geheim te houden in dit geval zwaarder moet wegen dan het belang van openbaarheid dat de Woo beoogt te beschermen. Dat geldt voor alle jaren waarin de cao-onderhandelingen zijn afgerond. Bovendien moet de minister gelet op de zwaardere motiveringsplicht van artikel 5.3 van de Woo, extra motiveren waarom hij de gevraagde ruimtebrieven ook na vijf jaar niet openbaar maakt. Dat is ook nagelaten. De openbaarmaking van de ruimtebrieven en de daarmee samenhangende documenten is daarom ten onrechte op grond van artikel 5.1, tweede lid, en onder b van de Woo onvoldoende gemotiveerd geweigerd. Deze beroepsgrond slaagt.
Is de zoekslag volledig en zorgvuldig?
24. Eiseres voert aan dat de zoekslag naar de informatie onjuist en onvolledig is geweest. Volgens eiseres heeft de minister ten onrechte de documenten met de informatie genoemd onder punt 6 van het Wob-verzoek niet betrokken. Het is eiseres niet te doen om de informatie-uitwisseling tussen werkgevers onderling, maar om de informatie die naar aanleiding van de ruimtebrieven en de jaarlijkse onderhandelingen tussen de minister en de werkgevers wordt gewisseld en de vastlegging van besprekingen daarover tussen de minister en de werkgevers, zoals notulen, gespreksverslagen, mails, WhatsApp-berichten, telefoonnotities als ook om documenten daarover die zich onder de minister zelf bevinden. Daarnaast blijkt uit het bestreden besluit dat er een document bestaat waarin twintig jaar werken met ruimtebrieven is geëvalueerd en is op de hoorzitting gezegd dat er een jaarlijks gesprek is met de PO-raad voorafgaande aan de vaststelling van de kabinetsbijdrage. Ook hiervan moeten volgens eiseres documenten bestaan, zoals verslagen.
25. De rechtbank oordeelt als volgt. De minister heeft op de zitting toegelicht dat de zoekslag heeft plaatsgevonden in het managementinformatie- en archiefsysteem van het departement (digidoc) en dat de zoekslag is beperkt tot de e-mailboxen van drie thans betrokken ambtenaren. De e-mailboxen van ambtenaren die op de datum van het Wob-verzoek al uit dienst waren, heeft de minister niet doorzocht. Verder is op de zitting gebleken dat de minister bij zijn zoekslag niet heeft geverifieerd of ook alle bijlagen van e-mailberichten in digidoc zijn opgeslagen en zijn doorzocht. In zoverre is de zoekslag niet volledig geweest. De rechtbank overweegt verder dat uit het deels openbaargemaakte verslag over de werking van het referentiemodel 2016 (document 16) blijkt dat er op 8 oktober (2016) een overleg is geweest tussen de minister en de PO-raad. Op de zitting heeft de gemachtigde van de minister meegedeeld dat van dat overleg geen Woo-document bestaat en dat daarvan niets op papier is gezet. De rechtbank vindt deze mededeling niet zonder meer geloofwaardig. Te meer daar kennelijk alleen in de e-mailboxen van de huidige betrokken ambtenaren is gezocht, terwijl duidelijk is dat zij destijds nog niet werkzaam waren op deze posities.
26. Omdat aannemelijk is dat niet alle bijlagen uit e-mails in digidoc zijn te vinden en e-mailboxen van voormalig medewerkers niet bij het onderzoek zijn betrokken, is de rechtbank van oordeel dat het onderzoek van de minister onvoldoende zorgvuldig is geweest en dat er dus meer documenten onder hem kunnen berusten die onder de reikwijdte vallen van het verzoek. De minister heeft daarmee geen deugdelijke zoekslag verricht, waardoor de op de inventarislijst vermelde relevante documenten mogelijk niet volledig zijn. Deze beroepsgrond slaagt ook.
Doorzendplicht OCW
27. De minister heeft meegedeeld dat hij het Wob-verzoek van eiser heeft gedeeld met de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap met de vraag of bij hem documenten berusten die onder de reikwijdte van het verzoek vallen en dat die minister daarop heeft geantwoord dat dat niet het geval was. De rechtbank acht deze mededeling van de minister niet ongeloofwaardig. Eiser heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat er wel Wob-documenten bij deze minister zouden moeten berusten. De minister heeft naar het oordeel van de rechtbank hiermee voldaan aan artikel 4.2, eerste lid van de Woo.
Conclusie en gevolgen
28. De rechtbank komt tot de slotsom dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom openbaarmaking van de ruimtebrieven is geweigerd en dat de zoekslag ontoereikend is geweest. Gelet op wat is overwogen in 22 en 25 is het beroep gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 7:12 van Pro de Awb.
29. De rechtbank ziet geen reden om de minister de gelegenheid te geven om de gebreken binnen deze procedure te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat het onderzoek dat nodig is om de gebreken te herstellen ziet op een totale herbeoordeling van de documenten in kwestie en daarna een nadere motiveringsplicht daar waar van belang. De uitkomst daarvan is nog te onduidelijk om deze procedure daarvoor aan te houden.
30. De rechtbank bepaalt daarom dat de minister binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De minister moet alle documenten opnieuw beoordelen en beter motiveren waarom openbaarmaking geweigerd wordt. Ook moet de minister een nieuwe zoekslag doen in de emailboxen van betrokken oud-medewerkers en naar de bijlagen bij e-mails in het management- en archiefsysteem (digidoc).
31. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding van de proceskosten die zij heeft gemaakt. De minister moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor de aanwezigheid op de zitting, met een waarde per punt van € 875,-, bij een wegingsfactor 1).
32. Ook bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht moet vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de minister binnen acht weken een nieuw besluit neemt op het bezwaar van eiser met inachtneming van de uitspraak;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.750,-;
- bepaalt dat de minister het door eiser betaalde griffierecht van € 365,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter, mr. K. de Meulder en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.