Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/5228
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 juli 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M. Wijnands),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen(het Uwv), verweerder
(gemachtigde: J.H. Swart).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[werkgeefster] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats] (werkgeefster)
(gemachtigde: L.D.N. Mordaunt).
[werkgeefster] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats] (werkgeefster)
(gemachtigde: L.D.N. Mordaunt).
Inleiding
1. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de minister) heeft in 2022 een nieuwe tijdelijke maatregel ingevoerd voor de 60-plussers die wachten op de beoordeling van hun aanvraag op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) (hierna: de 60-plusmaatregel). Deze maatregel houdt in dat 60-plussers binnen de periode tussen 1 oktober 2022 en 1 januari 2024 mogelijk in aanmerking kunnen komen voor een vereenvoudigde beoordeling, waarbij zij fictief in de arbeidsongeschiktheidsklasse 80-100% blijven ingedeeld.
2. Deze zaak gaat over de vraag of iemand die na het opleggen van een loonsanctie alsnog in deze periode valt, ook gebruik kan maken van deze regeling. De rechtbank komt in deze uitspraak tot de conclusie dat dat niet het geval is.
Achtergrond en procesverloop
3. Eiseres werkte als receptioniste/hostess voor 32,05 uur per week bij de werkgeefster en is in 2019 uitgevallen. Eiseres komt in aanmerking voor een WIA-uitkering. De eerste ziektedag was 16 oktober 2019. De wettelijke wachttijd van 104 weken om voor een WIA-uitkering in aanmerking te komen, verstreek voor eiseres op 16 oktober 2021. In die periode was haar werkgeefster verplicht om haar loon door te betalen. De verplichting van de werkgeefster om het loon door te betalen is vervolgens door het Uwv met een jaar verlengd, omdat de werkgeefster haar re-integratieverplichtingen niet voldoende was nagekomen. Door deze loonsanctie is de ingangsdatum van de WIA-uitkering verschoven naar 17 oktober 2022.
4. Met het besluit van 5 januari 2023 heeft het Uwv vervolgens de aanvraag van eiseres voor een WIA-uitkering toegekend met ingang van 17 oktober 2022. De mate van arbeidsongeschiktheid is vastgesteld op 39,41%. Met het besluit van 21 september 2023 (het bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en de mate van arbeidsongeschiktheid gewijzigd in 54,58%. Het verzoek om de 60-plusmaatregel toe te passen is afgewezen.
5. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
6. De rechtbank heeft het beroep op 11 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, haar gemachtigde en haar partner. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
Wat is het geschil tussen partijen?
7. Het Uwv stelt zich op het standpunt dat eiseres geen aanspraak kan maken op de 60-plusmaatregel en daarmee op een uitkering naar een mate van volledige arbeidsongeschiktheid, omdat zij het einde van de wachttijd vóór 1 oktober 2022 heeft bereikt. Eiseres meent dat het Uwv de regeling verkeerd uitlegt en dat zij als gevolg van de opgelegde loonsanctie wel onder de doelgroep valt. Verder stelt eiseres (subsidiair) dat de regeling onevenredig is en in met strijd met het gelijkheidsbeginsel.
8. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit aan de hand van de argumenten die eiseres naar voren brengt. Voordat de rechtbank ingaat op die argumenten, zal zij eerst naar de aard van de 60-plusmaatregel kijken en bepalen op welke manier zij de regeling kan toetsen.
Buitenwettelijke begunstigende regeling
9. De 60-plusmaatregel van de minister is beschreven in een brief aan de Tweede Kamer van 26 augustus 2022. [1] De maatregel is verder uitgewerkt in de Handreiking vereenvoudigde WIA-claimbeoordeling 60-plussers voor verzekeringsartsen en arbeidsdeskundigen (de Handreiking). [2] De maatregel houdt in dat niet een verzekeringsarts, maar een arbeidsdeskundige die WIA-claimbeoordeling verricht. Op de voorwaarde dat de werkgever en de werknemer daarmee akkoord zijn, bepaalt de arbeidsdeskundige op basis van de beschikbare informatie of een oordeel van de verzekeringsarts nodig is. In veel gevallen betekent dit dat mensen niet door een verzekeringsarts gezien hoeven te worden. Zij krijgen dan in beginsel een loongerelateerde (WGA-)uitkering op basis van volledige (80-100%) arbeidsongeschiktheid. De maatregel mag er niet toe leiden dat iemand benadeeld wordt en leidt niet tot een lagere uitkering dan wanneer er een volledige sociaal-medische beoordeling zou worden gedaan. De vereenvoudigde claimbeoordeling kan wel tot een hogere uitkering leiden.
10. Werknemers zoals eiseres ontlenen een aanspraak op een arbeidsongeschiktheidsuitkering aan de Wet WIA en de onderliggende regels. De 60-plusmaatregel van de minister is niet verwerkt in regelgeving.
11. Op de zitting heeft het Uwv toegelicht dat de 60-plusmaatregel een tijdelijke regeling is, waarbij de uitwerking in nauw overleg met het ministerie tot stand is gekomen. Het Uwv voert daarmee de 60-plusmaatregel uit zonder dat daarvoor een grondslag bestaat in een wettelijk voorschrift. De rechtbank merkt deze regeling daarom aan als buitenwettelijk begunstigend beleid.
Het toetsingskader
12. De huidige lijn in de rechtspraak is dat de bestuursrechter buitenwettelijk begunstigend beleid niet op rechtmatigheid mag toetsen. De bestuursrechter moet het bestaan en de inhoud van dergelijk beleid als een gegeven aanvaarden en moet zijn toetsing beperken tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast en of fundamentele rechten waarop iemand zich beroept niet zijn geschonden. Deze lijn wordt door de Centrale Raad van Beroep ook in sociale zekerheidszaken toegepast. Voor deze zaak zou dat betekenen dat de rechtbank alleen mag toetsen of het Uwv de 60-plusmaatregel consistent heeft toegepast.
13. Bij de hoogste bestuursrechters is zichtbaar dat wordt verkend of de toetsing van buitenwettelijk begunstigend beleid minder beperkt moet of kan worden getoetst. In een uitspraak over Joods moreel eerherstel heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in 2022 vastgesteld dat de betreffende regeling een regeling is zonder wettelijke grondslag, waaruit volgt dat deze regeling moet worden aangemerkt als een buitenwettelijke, zelfstandige en begunstigende beleidsregel. Daarna wordt overwogen dat een meer omvattende toetsing zou passen in de ontwikkeling waarin de bestuursrechter indringender is gaan toetsen, waarbij zou kunnen worden aangesloten bij de exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn. Er zou dan getoetst worden op rechtmatigheid, waaronder de verenigbaarheid met hogere regelgeving. Ook zouden de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer vormen. [3] In een uitspraak over de evacuatie van personen van Afghanistan naar Nederland uit 2023 heeft de Afdeling het voorliggende buitenwettelijke begunstigende beleid niet alleen op consistentie getoetst, maar ook geoordeeld dat het beleid niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. [4] Verder heeft de president van de Centrale Raad van Beroep een conclusie gevraagd over de toepassing van buitenwettelijk begunstigend beleid door het Uwv. In de conclusie van 10 november 2023 gaat raadsheer advocaat-generaal De Bock niet alleen in op het beleid van het Uwv, maar behandelt zij in een algemeen bestuursrechtelijk deel ook in bredere zin de vraag op welke manier de bestuursrechter buitenwettelijk begunstigend beleid zou moeten toetsen. [5] In de uitspraak die hierop gevolgd is, is de Centrale Raad van Beroep echter niet ingegaan op dit deel van de conclusie. [6]
14. De rechtbank heeft in deze conclusie van De Bock eerder aanleiding gezien af te wijken van de vaste rechtspraak op grond waarvan het buitenwettelijk begunstigend beleid slechts zeer beperkt mag worden getoetst, omdat dit beperkte toetsingskader tot een leemte in de rechtsbescherming leidt. In een uitspraak over een financiële tegemoetkoming voor politieambtenaren heeft de rechtbank toen aangesloten bij dat deel van de conclusie dat buitenwettelijk beleid op rechtmatigheid getoetst kan worden. [7] In lijn daarmee zal de rechtbank dat in deze zaak ook doen. De rechtbank verwijst hiervoor naar overweging 5.32 en verder van de conclusie van De Bock. De toetsing houdt in dat de 60-plusmaatregel getoetst kan worden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, voor zover daar een beroep op wordt gedaan.
15. De rechtbank overweegt dat de minister in het algemeen een grote mate van beleidsruimte heeft bij het maken van buitenwettelijk beleid waarvan hij de uitvoering aan het Uwv opdraagt, waarbij de inhoud van het buitenwettelijke beleid zal zijn ingegeven door bestuurlijk-politieke afwegingen. Dat is ook het geval bij de 60-plusmaatregel. De rechtbank beoordeelt niet zelf of zo’n regeling nodig is en hoe die zou moeten worden vormgegeven. De rechtbank beoordeelt met inachtneming van de beleidsruimte van de minister of het Uwv de regeling kon toepassen zoals hij in deze zaak heeft gedaan.
Valt eiseres onder de 60-plusmaatregel?
16. Volgens eiseres valt zij onder de 60-plusmaatregel, omdat haar recht op uitkering is ontstaan op 17 oktober 2022. Die datum valt binnen de periode van de regeling en op dat moment was zij ouder dan 60 jaar. Eiseres vindt dat gekeken moet worden naar de datum waarop het recht op uitkering ontstaat en niet naar de datum van het einde wachttijd van 104 weken. Zij baseert zich op de brief van 26 augustus 2022 van de minister.
17. Het Uwv is het niet eens met eiseres. Volgens het Uwv is de 60-plusmaatregel van toepassing op degenen die op of na 1 oktober 2022 104 weken arbeidsongeschikt zijn geweest en het einde van de wachttijd hebben bereikt. Het feit dat er een loonsanctie is opgelegd, waardoor het recht op uitkering op een later moment wordt beoordeeld, heeft niet tot gevolg dat daarmee alsnog de 60-plusmaatregel van toepassing wordt. De loonsanctie wijzigt niet de datum waarop de wachttijd is vervuld.
18. De rechtbank overweegt dat de Kamerbrief van 26 augustus 2022 geen duidelijkheid geeft over de afbakening van de groep 60-plussers die voor de vereenvoudigde beoordeling in aanmerking kunnen komen. De minister zegt hierover in een commissiedebat op 7 december 2022 het volgende:
“Het is een buitenwettelijke maatregel. Daarvoor gelden strikte kaders. De doelgroep is bewust duidelijk afgebakend, waarbij gekozen is voor objectieve criteria. Dat betekent dat alle 60-plussers die tussen 1 oktober 2022 en 31 december 2024 het eind van de wachttijd bereiken, gebruik kunnen maken van de vereenvoudigde claimbeoordeling. Degenen die al op de stapel lagen, om het maar zo te zeggen, nemen we niet mee, want dan zouden we een verschil krijgen tussen mensen die al op de stapel liggen bij een regiokantoor met een wat langere wachttijd en mensen die al behandeld zijn. Dat zou rechtsongelijkheid geven. Daarom is de afbakening van de doelgroep heel erg op datum en niet op de vraag of je al in die wachtrij zat.” [8]
19. Hieruit volgt dat de minister de keuze heeft gemaakt om de doelgroep die gebruik kan maken van de vereenvoudigde claimbeoordeling af te bakenen tot 60-plussers die tussen 1 oktober 2022 en 31 december 2023 het eind van de wachttijd bereiken. Met de Kamerbrief van 6 oktober 2023 is deze maatregel verlengd tot en met 31 december 2024. [9] Het Uwv heeft de gemaakte keuze in de Handreiking verwoord en in overeenstemming hiermee de 60-plusmaatregel bij eiseres niet toegepast. De rechtbank volgt eiseres daarom niet in haar standpunt dat het Uwv de 60-plusmaatregel verkeerd heeft toegepast. Hierna beoordeelt de rechtbank aan de hand van de argumenten van eiseres of de door de minister gemaakte keuze bij de afbakening van de regeling de rechtmatigheidstoets kan doorstaan.
Is de keuze om de doelgroep te beperken tot 60-plussers die vanaf 1 oktober 2022 het einde van de wachttijd bereiken in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
20. Eiseres wijst erop dat het doel van de maatregel is om de wachtlijsten die zijn ontstaan door een tekort aan verzekeringsartsen terug te dringen. Gelet op dit doel vindt eiseres het voor de hand liggen dat gekeken wordt naar de datum waarop aanspraak gemaakt kan worden op een uitkering, omdat de verzekeringsarts dan de medische beoordeling moet uitvoeren. Op de zitting heeft eiseres nog toegelicht dat het niet ingedeeld zijn in de klasse 80-100% financiële gevolgen voor haar kan hebben als de loongerelateerde periode is verstreken.
21. De rechtbank vult de rechtsgronden in die zin aan, dat zij de 60-plusmaatregel in het licht van wat eiseres aanvoert zal toetsen aan het (ongeschreven) evenredigheidbeginsel. Bij deze toetsing kunnen de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid een rol spelen. Uit de rechtspraak volgt dat de bestuursrechter van geval tot geval, in het verlengde van de tegen het besluit aangevoerde beroepsgronden, zal moeten bepalen of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van de maatregel (uitdrukkelijk) bij de toetsing moeten worden betrokken. [10]
22. Niet in geschil is dat de 60-plusmaatregel geschikt en noodzakelijk is om het beoogde doel van het terugdringen van de achterstanden op uit te voeren medische beoordelen door verzekeringsartsen te kunnen bereiken. De beoordeling zal daarom worden toegespitst op de vraag af de afbakening van de groep 60-plussers die gebruik kan maken van de vereenvoudigde claimbeoordeling evenwichtig is. De minister heeft gekozen voor 60-plussers die op of na 1 oktober 2022 het eind van de wachttijd hebben bereikt. Er is bewust voor gekozen om niet te kijken naar degene ‘die al op de stapel lagen’, omdat dat rechtsongelijkheid zou geven, maar om een objectief criterium vast te stellen.
23. De datum waarop aanspraak kan worden gemaakt op een WIA-uitkering, zoals eiseres bepleit, is een objectief criterium. Deze datum sluit doorgaans direct aan op het einde van de wachttijd, maar dat is niet in alle gevallen zo, zoals bij het opleggen van een loonsanctie. Dan kan pas 52 weken na het einde van de wachttijd recht op een uitkering ontstaan of eerder als een verzoek om bekorting van de loonsanctie is ingewilligd. In de Handreiking staat hierover dat het Uwv de WIA-aanvraag na goedkeuring van een bekortingsverzoek weer in behandeling neemt en dat de 60-plusmaatregel kan worden toegepast als het oorspronkelijke einde van de wachttijd binnen de looptijd van de maatregel valt én de cliënt op dat moment 60 jaar of ouder was. Hieruit volgt dat er ook als een loonsanctie is opgelegd bewust voor is gekozen om terug te vallen op de oorspronkelijke einde wachttijd om de maatregel te kunnen toepassen.
24. De rechtbank is van oordeel dat het gelet op het doel van de maatregel een rechtvaardige en evenwichtige keuze is gemaakt om de doelgroep af te bakenen tot verzekerden die binnen de looptijd van de maatregel het einde van de wachttijd bereiken én 60 jaar of ouder zijn. Met dit criterium wordt geen onderscheid gemaakt tussen de situatie waarin wel of geen loonsanctie aan een werkgever is opgelegd. Een loonsanctie kan worden opgelegd als een werkgever tekort is geschoten in de re-integratieverplichtingen. Dat ligt buiten de invloedsfeer van een arbeidsongeschikte werknemer. Als een loonsanctie is opgelegd, dan is het moment waarop aanspraak kan worden gemaakt op een uitkering ook afhankelijk van de inzet van de werkgever. Dat maakt dat het moment waarop aanspraak kan worden gemaakt op een uitkering kan verschillen per verzekerde, terwijl het einde van de wachttijd rechtstreeks uit de wet volgt. [11] Dat als gevolg van de gemaakte keuze bepaalde verzekerden buiten de boot vallen voor de vereenvoudigde beoordeling, maakt niet dat de afbakening van de doelgroep op zichzelf onevenwichtig is in verhouding tot het met de maatregel te dienen doel. Deze verzekerden worden geen rechten ontnomen, want de aanvraag voor een WIA-uitkering wordt beoordeeld op basis van de daarvoor geldende wettelijke kaders.
Is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel?
25. Eiseres stelt dat het Uwv, door eiseres niet onder de 60-plusmaatregel te brengen, niet alleen in strijd handelt met de door de minister beoogde regeling, maar ook een rechtsongelijk creëert ten opzichte van degenen die het Uwv op basis van een ingangsdatum voor het ontstaan van het recht op uitkering, dat ligt tussen 1 oktober 2022 en 31 december 2023, wel in aanmerking brengt voor de regeling en waarbij de mate van arbeidsongeschiktheid fictief wordt vastgesteld op 80-100%. De wijze van beoordelen maakt een verschil voor de hoogte van de uitkering voor degenen die onder de normale regeling niet volledig arbeidsongeschikt worden geacht. Voor deze groep geldt dat nadat de duur van de loongerelateerde periode is verstreken en de restcapaciteit niet volledig of voor minder dan 50% wordt er een enorme val is in de hoogte van de uitkering. Voor degenen die onder de regeling vallen verandert er niets, immers de uitkering blijft fictief 80-100%. Deze ongelijke behandeling kan niet de bedoeling zijn.
26. Volgens het Uwv is geen sprake van een ongelijke behandeling, omdat eiseres zich niet in dezelfde situatie bevindt als verzekerden waarbij de wachttijd tussen 1 oktober 2022 en 31 december 2024 eindigt.
27. De rechtbank stelt voorop dat eiseres zich niet richt tegen het gemaakte onderscheid tussen 60-plussers en 60-minners, omdat zij wél aan het leeftijdsvereiste voldoet. Het gaat haar erom dat bepaalde 60-plussers wel onder de maatregel vallen en anderen niet, maar dit leidt de rechtbank niet tot het oordeel dat de maatregel in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Van ongelijke behandeling in gelijke gevallen is geen sprake, omdat voor de toepasselijkheid van de maatregel niet alleen de leeftijd relevant is, maar ook het moment waarop het einde van de wachttijd is bereikt. De situatie van eiseres is vergelijkbaar met andere 60-plussers die de wachttijd vóór 1 oktober 2022 hebben bereikt. Ook zij vallen niet onder de 60-plusmaatregel.
Tussenconclusie
28. De rechtbank komt tot het oordeel dat de afbakening van de doelgroep voor de 60-plusmaatregel niet onrechtmatig is. Omdat eiseres het einde van de wachttijd bereikte vóór 1 oktober 2022, valt zij niet onder de 60-plusmaatregel.
Is het niet toepassen van de 60-plusmaatregel op de situatie van eiseres onevenredig?
29. Eiseres heeft op de zitting verteld dat zij momenteel gedeeltelijk werkt, waarmee zij een aanvulling heeft op haar WIA-uitkering en er geen inkomensverlies is. Zij vreest, dat als zij dat werk niet meer kan doen, zij na afloop van haar loongerelateerde uitkering in inkomen achteruitgaat.
30. Voor zover de grond van eiseres moet worden opgevat als een beroep om de 60-plusmaatregel, in afwijking van het beleid, op haar van toepassing te laten zijn, oordeelt de rechtbank als volgt. De hoofdregel is dat het Uwv overeenkomstig haar eigen beleid moet handelen. Uitzondering daarom is als dat voor een of meer personen gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de te dienen doelen De rechtbank ziet in de door eiseres geschetste situatie geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het Uwv ten gunste van eiseres had moeten afwijken van de 60-plusmaatregel en haar fictief had moeten indelen in de klasse 80-100%. De rechtbank oordeelt dat de uitkomst dat een reguliere einde wachttijdbeoordeling heeft plaatsgevonden niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De reguliere beoordeling heeft ertoe geleid dat eiseres in aanmerking is gekomen voor een WIA-uitkering met een mate van arbeidsongeschiktheid van 35-80%.
Conclusie en gevolgen
31. De conclusie is dat het Uwv bij de beoordeling van de aanvraag van eiseres voor een WIA-uitkering niet de 60-plusmaatregel hoefde toe te passen. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit standhoudt en eiseres een uitkering behoudt naar de mate van arbeidsongeschiktheid van 54,58%.
32. Eiseres krijgt geen vergoeding van het betaalde griffierecht en de gemaakte proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es-de Vries, rechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.