Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/5935
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 juli 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.Chr. Rube),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Ralović).
Inleiding
Eiser is eigenaar van het perceel aan de [adres] in [plaats] (het perceel). De achterzijde van het perceel grenst aan de rivier de Vecht. Op 1 februari 2021 heeft het college aan eiser een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een insteekhaven en een steiger op het perceel.
Een toezichthouder van de gemeente heeft op 7 februari 2023 een controle uitgevoerd op het perceel. Tijdens deze controle is geconstateerd dat op de achterzijde van het perceel een bootoverkapping is gebouwd ter hoogte van de steiger. Met de brief van 17 januari 2023 heeft het college aan eiser het voornemen kenbaar gemaakt om hiertegen handhavend op te treden. In reactie hierop heeft eiser een zienswijze ingediend.
Met het primaire besluit van 4 juli 2023 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. De last onder dwangsom houdt in dat eiser binnen acht weken na verzenddatum van dit besluit de bootoverkapping moet verwijderen en verwijderd moet houden. Als eiser niet binnen deze termijn aan de last voldoet, verbeurt hij een dwangsom van € 2.500,- per week tot een maximum van € 20.000,-.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Met het besluit van 25 juli 2023 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na het einde van de bezwaarprocedure.
Met het bestreden besluit van 14 november 2023 heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser is het niet eens met het bestreden besluit en heeft beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 24 april 2024 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het college heeft op de zitting aangegeven dat de begunstigingstermijn verder is verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank in deze zaak.
Het geschil
1. In deze zaak gaat het om de vraag of het college terecht aan eiser een last onder dwangsom heeft opgelegd. Het college vindt van wel, omdat de bootoverkapping zonder omgevingsvergunning is gebouwd en in stand wordt gelaten. Volgens het college is er nooit een vergunning verleend voor het bouwen van de bootoverkapping. Eiser betwist dit. Hij voert in het beroepschrift verschillende argumenten aan op grond waarvan de last onder dwangsom volgens hem ten onrechte is opgelegd.
Het beoordelingskader
2. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat de last onder dwangsom voor deze datum aan eiser is opgelegd, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet.
3. Artikel 2.1, eerste lid en onder a, van de Wabo verbiedt het bouwen van een bouwwerk zonder omgevingsvergunning. Ook is het op grond van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
4. In een geschil over handhavend optreden moet allereerst worden nagegaan of er sprake is van een overtreding. Als dat zo is, is het college bevoegd en in beginsel ook verplicht om handhavend op te treden. Alleen in geval van bijzondere omstandigheden kan het college van handhavend optreden afzien. Dit kan zich voordoen als de overtreding kan worden gelegaliseerd. Ook kan het zijn dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
5. De rechtbank bespreekt eerst de inhoud van de last en vervolgens de vraag of er sprake is van een overtreding. Daarna komt aan de orde of legalisatie mogelijk is of handhaving om een andere reden niet mogelijk is.
De beoordeling door de rechtbank
6. Tussen partijen bestaat allereerst discussie over de benaming van het bouwwerk. Volgens eiser gaat het in deze zaak om een hefbare lichtstraat en niet om een bootoverkapping zoals het college dat noemt. De benaming van het bouwwerk is echter in deze zaak niet relevant, omdat het feitelijk gerealiseerde bouwwerk bepalend is voor de vraag of er een overtreding is. Voor het leesgemak wordt hierna in deze uitspraak steeds over de overkapping gesproken.
Wat is de omvang van de last onder dwangsom?
7. Tussen partijen is niet in geschil dat op het perceel van eiser vier hydraulische palen (drukcilinders) zijn bevestigd die de daarop bevestigde overkapping omhoog en omlaag kunnen brengen. Op de zitting heeft eiser gesteld dat de overkapping met 2 pennen (deuvels) vast zit aan de hydraulische palen. De overkapping valt als het ware in de pennen.
8. Op de zitting heeft het college gesteld dat naast de overkapping de opgelegde last onder dwangsom ook ziet op de hydraulische palen. De rechtbank volgt het college hierin echter niet. Uit de formulering van de last in het primaire besluit van 4 juli 2023 volgt, strikt taalkundig gezien, dat die last enkel ziet op het verwijderen en verwijderd houden van de overkapping. In de omschrijving van de last wordt nergens vermeld dat eiser ook de hydraulische palen moet verwijderen en verwijderd moet houden. Anders dan het college stelt volgt dit ook niet uit het constateringsrapport van 7 februari 2023 en de daarin opgenomen foto’s. Gezien het rechtszekerheidsbeginsel moet eiser uit kunnen gaan van datgene wat in de last uitdrukkelijk staat vermeld en niet hoe de last op basis van eventuele andere stukken kan worden geïnterpreteerd. Nu uit de opgelegde last blijkt dat deze uitsluitend ziet op de overkapping, is de rechtbank van oordeel dat de hydraulische palen geen onderdeel uitmaken van de last.
Is er sprake van een overtreding?
9. Om deze vraag te kunnen beantwoorden, moet de rechtbank gezien de aangevoerde beroepsgronden eerst beoordelen of er sprake is van een bouwwerk en of er al een vergunning is verleend voor de overkapping.
Is er sprake van een bouwwerk?
10. Eiser stelt dat het college in het bestreden besluit ten onrechte heeft gesteld dat de overkapping onderdeel zou zijn van een bouwwerk. De overkapping met de hydraulische palen kunnen niet als samengesteld bouwwerk worden aangemerkt, omdat ze niet constructief met elkaar zijn verbonden. Daarbij stelt eiser dat de overkapping enkel rust op de hydraulische palen en verwijderbaar is. Hierdoor is volgens eiser geen sprake van een vast en solide object.
11. Het begrip bouwwerk is in de Wabo als zodanig niet omschreven. Volgens vaste rechtspraak kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk aansluiting worden gezocht bij de omschrijving van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze luidt: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren”. [1] Er moet dus sprake zijn van 1) een constructie, 2) van enige omvang en 3) plaatsgebondenheid. Als hieraan is voldaan, is er sprake van een bouwwerk.
12. De rechtbank is van oordeel dat de overkapping met de hydraulische palen aan deze drie criteria voldoet. Gelet op de stukken bestaat de overkapping uit een constructie van circa 7,7 meter lang en circa 3,5 meter breed. De overkapping wordt op de hydraulische palen geplaatst die verankerd zijn in de grond. Op die manier zijn de hydraulische palen bedoeld om de overkapping op zijn plaats te houden. Daarmee vormt dit samenstel naar het oordeel van de rechtbank een constructie van enige omvang die plaatsgebonden is, zodat sprake is van een bouwwerk. Dat de overkapping makkelijk van de hydraulische palen opgetild kan worden en in de tuin kan worden geplaatst, zoals eiser op de zitting heeft gesteld, is onvoldoende voor het oordeel dat alleen al daarom geen sprake is van een bouwwerk. Ook verplaatsbare (mobiele) constructies kunnen als plaatsgebonden worden beschouwd, zodra de bedoeling aanwezig is om de constructie permanent of gedurende een lange tijd op één plaats aanwezig te laten zijn. [2] De rechtbank is van oordeel dat de overkapping is geplaatst met als kennelijk doel om daar voor langere tijd op dezelfde plek te laten staan. Dit betekent dat voor de overkapping een omgevingsvergunning nodig is.
Is er al een vergunning verleend?
13. Eiser voert aan dat er al een vergunning is verleend voor de hydraulische palen met daarop de overkapping. Volgens eiser volgt uit de aanvraag, die heeft geleid tot de verleende vergunning van 1 februari 2021, dat er een vergunning is aangevraagd voor ‘het aanleggen van een insteekhaven en een steiger’ en dat voor het uiterlijk wordt verwezen naar de bij de aanvraag overgelegde tekening. Op grond van vaste jurisprudentie moet een aanvraag samen met de daarbij overgelegde stukken worden beoordeeld. Dit betekent dat ook de tekening bij de aanvraag geacht moet te zijn meegenomen bij de beoordeling. Op de tekening is melding gemaakt van de principedoorsnede met een ‘hefbare lichtstraat’. Over de uitvoering van de beschoeiing worden in de tekening de hydraulische drukcilinders (4 stuks) genoemd. Als eiser daadwerkelijk de hefbare lichtstraat had moeten intekenen in plaats van deze enkel te vermelden, dan had het college moeten vermelden dat de aanvraag incompleet was en hem de gelegenheid moeten geven meer of andere stukken aan te leveren. Dat is niet gebeurd, zodat eiser ervan mocht uitgaan dat de nadrukkelijke vermelding van ‘hefbare lichtstraat’ op de tekening voldoende was. Als het college van mening was dat de aanvraag niet voldoende duidelijk was, dan is het onbegrijpelijk en in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel dat het college eerst een vergunning verleend die voor meerdere interpretaties vatbaar is en daar vervolgens actief op gaat handhaven.
14. De rechtbank stelt voorop dat de aanvraag en tekening bepalend zijn voor het antwoord op de vraag wat is aangevraagd. [3] Het gaat hierbij om een feitelijke beoordeling van de situatie zoals die is aangevraagd en vergund. Op het bij het besluit van 1 februari 2021 behorende aanvraagformulier van 7 december 2020 blijkt dat een omgevingsvergunning is aangevraagd voor: "het aanleggen van een insteekhaven en een steiger aan het perceel." Op de bij de aanvraag behorende tekening van 14 januari 2021 staat onder de beschrijving van het project: "nieuwe insteekhaven, lichtstraat en steiger". Verder is op deze tekening bij principeaanzicht en principedoorsnede de tekst "hefbare lichtstraat" opgenomen. In het principe-aanzicht en de principedoorsnede zelf is de hefbare lichtstraat niet ingetekend. Op basis van deze stukken is de rechtbank van oordeel dat wat eiser heeft aangevoerd geen aanleiding geeft om te twijfelen aan het standpunt van het college dat er voor de overkapping geen vergunning is aangevraagd en dus ook niet is vergund. Daarbij betrekt de rechtbank dat de hefbare lichtstraat op de tekening enkel tekstueel wordt genoemd en dat iedere beschrijving of uitwerking daarvan, zoals bijvoorbeeld een schetsontwerp, de maatvoering en gebruikte materialen, ontbreekt. Uit het aanvraagformulier en de tekening valt dus niet op te maken dat het aangevraagde bouwwerk ook de overkapping zou omvatten.
15. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat eiser niet kan worden gevolgd in zijn standpunt dat sprake was van een onvolledige aanvraag en dat eiser dus in de gelegenheid had moeten worden gesteld om de aanvraag aan te vullen. Het door eiser ondertekende aanvraagformulier en bijbehorende tekening was op zichzelf immers voldoende voor het college om de aanvraag te beoordelen en daarop een besluit te nemen. Eiser heeft zelf nagelaten om de overkapping in de aanvraag voor de omgevingsvergunning te vermelden en op de tekening in te tekenen. Er was daarom voor het college geen aanleiding om eiser te wijzen op de onvolledige aanvraag op dit punt. De verleende omgevingsvergunning ziet daarom alleen op het aanleggen van een insteekhaven en een steiger aan het perceel en dus niet op de overkapping.
16. De overkapping is dus gebouwd zonder de benodigde omgevingsvergunning voor bouwen. Er is daarom sprake van een overtreding van het verbod om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen en in stand te laten. Het college is dan ook bevoegd om handhavend op te treden tegen het bouwen van het bouwwerk zonder een omgevingsvergunning.
Is er sprake van bijzondere omstandigheden?
17. Het college moet, zoals onder punt 4 overwogen, in beginsel gebruik maken van die bevoegdheid. Dat is alleen anders als er omstandigheden zijn die maken dat van handhaving moet worden afgezien. De rechtbank stelt vast dat eiser niet heeft bestreden dat er geen concreet zicht op legalisatie van de overtreding bestaat. Omdat de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat geen ambtshalve te toetsen aspect is, volstaat de rechtbank hier met deze constatering.
18. Verder heeft eiser geen overige bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het college had moeten afzien van handhaving. De rechtbank is verder niet gebleken dat het handhavend optreden en de hoogte van de dwangsom onevenredig zijn. Het college mocht daarom tot handhaving overgaan.
Conclusie en gevolgen
19. De rechtbank concludeert dat het college terecht aan eiser een last onder dwangsom heeft opgelegd. Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, rechter, in aanwezigheid van
mr. A. Azmi, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.