Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/557
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 oktober 2024 in de zaak tussen
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland, uit Haarlem, eiser
(gemachtigde: B. Smit),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Blaricum, het college
(gemachtigde: mr. C.N.J. Kortmann).
Partijen worden in deze uitspraak gedeputeerde staten en het college genoemd.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het tijdelijke gebruik van 59 stacaravans voor de opvang van Oekraïense vluchtelingen in een gebied dat valt binnen het Natuurnetwerk Nederland (NNN-gebied). De rechtbank moet in deze zaak beoordelen of voor dit gebruik de juiste omgevingsvergunningen zijn verleend en of met dit gebruik de regels die de provincie heeft gesteld voor NNN-gebied, niet worden overtreden. De rechtbank oordeelt onder andere dat het college de juiste omgevingsvergunning heeft verleend en dat het gebruik niet in strijd is met die regels van de provincie.
Inleiding
2. Het Gooische Goed B.V. is eigenaar van camping [camping] (de camping) aan de [straat] in [plaats] (kadastrale percelen sectie [sectie] , nummers [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 3] , [nummer 4] en [nummer 5] ) (de percelen). De percelen zijn onderdeel van NNN-gebied, deelgebied Gooi Noord. De percelen liggen ook in gebied dat is aangemerkt als Bijzonder Provinciaal Landschap (BPL). Op de percelen heeft de eigenaar van de camping 59 stacaravans gerealiseerd. Hiervoor heeft hij onder andere omgevingsvergunningen aangevraagd voor het verrichten van graafwerkzaamheden, het aanbrengen van verhardingen en paden en het kappen van bomen. Deze omgevingsvergunningen zijn inmiddels onherroepelijk en de werkzaamheden zijn uitgevoerd.
3. De gemeente Blaricum huurt de camping van de eigenaar voor een periode van twee jaar, met ingang van 1 april 2023. Zij huurt daarbij ook de 59 stacaravans om hierin vluchtelingen uit Oekraïne op te vangen. De gemeente Blaricum heeft daarvoor bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor het tijdelijk afwijken van de gebruiksregels van het bestemmingsplan. Daarnaast heeft zij een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een facilitair gebouw.
4. Met de besluiten van 14 maart 2023 (de primaire besluiten) heeft het college de gevraagde omgevingsvergunningen verleend. Vervolgens is de gemeente vanaf april 2023 gestart met het opvangen van vluchtelingen op de camping.
5. Gedeputeerde staten zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunningen en hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
6. Met de beslissing op bezwaar van 15 december 2023 (het bestreden besluit) heeft het college de verleende omgevingsvergunningen in stand gelaten en het bezwaar van gedeputeerde staten ongegrond verklaard. Gedeputeerde staten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
7. Het beroep van gedeputeerde staten is door de rechtbank behandeld op de zitting van 22 mei 2024. Gedeputeerde staten hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, bijgestaan door [A ] , [functie] bij gedeputeerde staten. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. P. van Lingen.
Omvang van het geschil
8. Tussen partijen is niet in geschil, en ook de rechtbank stelt vast dat op de percelen al 59 stacaravans zijn gerealiseerd ten behoeve waarvan de eigenaar van de camping in een eerder stadium kap- en aanleg activiteiten heeft verricht. De verleende omgevingsvergunningen voor deze activiteiten zijn inmiddels onherroepelijk. Tussen partijen is evenmin in geschil dat voor het realiseren van de stacaravans geen omgevingsvergunning is aangevraagd. [1] Het geschil tussen partijen richt zich in deze zaak op de vraag of het college terecht aan de gemeente een omgevingsvergunning heeft verleend voor afwijkend gebruik van de stacaravans ten behoeve van de opvang van vluchtelingen uit Oekraïne. Daarnaast is in geschil of het college aan de gemeente terecht een omgevingsvergunning heeft verleend voor het realiseren van een facilitair gebouw op het kampeerterrein.
Beoordeling door de rechtbank
Het toetsingskader
9. Op 1 januari 2024 is de Wabo ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
10. De percelen hebben op grond van het bestemmingsplan ‘Landelijke gebieden’ de enkelbestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’ en de functieaanduiding ‘kampeerterrein’. De opvang van vluchtelingen is dus niet in overeenstemming met het gebruik dat op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. Het college heeft daarom van zijn bevoegdheid gebruik gemaakt om een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken van de percelen in afwijking van het bestemmingsplan. Deze omgevingsvergunning is op basis van de kruimelgevallenregeling verleend voor de duur van twee jaar. [2]
11. Gedeputeerde staten zijn bevoegd om instructieregels te stellen voor bestemmingsplannen die vallen in NNN-gebied. Dit hebben gedeputeerde staten gedaan in de Omgevingsverordening NH2020 (de Omgevingsverordening). De regels uit de Omgevingsverordening gelden ook voor omgevingsvergunningen waarin op basis van de kruimelgevallenregeling wordt afgeweken van het bestemmingsplan. [3]
12. In artikel 6.43 van de Omgevingsverordening zijn regels vastgesteld die gelden voor bestemmingsplannen en ruimtelijke besluiten in NNN-gebied. Het uitgangspunt van dit artikel is dat ruimtelijke besluiten moeten strekken tot de bescherming, instandhouding en ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden van de NNN-gebieden. Verder volgt uit dit artikel dat een ruimtelijk besluit geen nieuwe activiteiten mogelijk maakt die leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerk en waarden, of tot een vermindering van de oppervlakte van NNN-gebied, of van de samenhang tussen die gebieden, tenzij sprake is van een groot openbaar belang, er geen reële alternatieven zijn en de negatieve effecten worden gecompenseerd.
13. In artikel 6.46 van de Omgevingsverordening zijn regels gesteld die gelden voor bestemmingsplannen en ruimtelijke ontwikkelingen in BPL-gebied. Het uitgangspunt daarbij is dat een ruimtelijk plan geen nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. Een andere ontwikkeling is mogelijk, mits de ontwikkeling de kernkwaliteiten van het gebied niet aantast. Hiervan kan, net als bij NNN-gebied, worden afgeweken als sprake is van een groot openbaar belang, er geen reële alternatieven zijn en de negatieve effecten worden gecompenseerd.
Procedurele gronden
14. Gedeputeerde staten voeren aan dat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Volgens gedeputeerde staten zijn de geplaatste stacaravans niet aan te merken als kampeermiddel, maar als bouwwerk. Gedeputeerde staten hebben daarom in bezwaar aangevoerd dat de aanvraag om een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan door het college ook opgevat had moeten worden als een aanvraag om een bouwvergunning. [4] Volgens gedeputeerde staten is het college in het bestreden besluit ongemotiveerd afgeweken van het advies van de bezwarencommissie waaruit eveneens volgt dat de stacaravans niet als kampeermiddel kunnen worden aangemerkt. Omdat het college zowel in het primaire besluit, als het bestreden besluit wel overweegt dat de stacaravans kwalificeren als kampeermiddel en niet als bouwwerk volgt daaruit volgens gedeputeerde staten een bestuurlijk rechtsoordeel dat gelijk gesteld moet worden met een besluit.
15. De rechtbank volgt gedeputeerde staten daarin niet. Uit het advies van de bezwarencommissie volgt weliswaar dat voor het realiseren van de stacaravans volgens de bezwarencommissie ook een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ nodig was. Desondanks hoefde het college volgens de bezwarencommissie de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan niet aan te merken als een aanvraag om een bouwvergunning. In het bestreden besluit wordt het advies van de bezwarencommissie, voor zover dat ziet op de omvang van de verleende omgevingsvergunning, door het college overgenomen. Gelet op de inhoud van het advies hoefde het college in zijn besluitvorming niet nader te motiveren waarom hij vindt dat geen bouwvergunning voor de stacaravans vereist is. Naar het oordeel van de rechtbank is het college daarom op dit punt niet ongemotiveerd afgeweken van het advies van de bezwarencommissie.
16. Voor zover gedeputeerde staten hebben aangevoerd dat het standpunt van het college dat geen bouwvergunning vereist is, moet worden opgevat als bestuurlijk rechtsoordeel overweegt de rechtbank het volgende. Het college heeft in zijn besluitvorming geen oordeel gegeven over de vraag of voor de activiteiten ook een bouwvergunning nodig is. Het college was ook niet gehouden om daarover te oordelen, omdat een bouwvergunning door de gemeente Blaricum niet is aangevraagd. Het college heeft in het bestreden besluit de overwegingen van de bezwarencommissie hierover uitsluitend als overwegingen ten overvloede overgenomen. De rechtbank ziet in die overwegingen geen bestuurlijk rechtsoordeel van het college over de vraag of ook een bouwvergunning nodig is. De beroepsgrond slaagt niet.
17. Gedeputeerde staten voeren verder aan dat in het bestreden besluit ten onrechte niet is gereageerd op de bezwaargrond dat de aanvraag voor afwijken van het bestemmingsplan ook getoetst moet worden aan de bouwregels van het bestemmingsplan.
18. De rechtbank overweegt dat de bezwaarschriftencommissie de bezwaargrond dat ook getoetst moet worden aan de bouwregels van het bestemmingsplan niet heeft besproken in haar advies. Het college heeft ook zelf niet op deze bezwaargrond gereageerd in het bestreden besluit. Het bestreden besluit is op dit onderdeel dan ook in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. De beroepsgrond slaagt in zoverre. In het verweerschrift heeft het college echter alsnog gereageerd op deze grond. Gedeputeerde staten hebben daar kennis van kunnen nemen en daarop kunnen reageren. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding om het motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren, omdat gedeputeerde staten daardoor niet in hun belangen zijn geschaad.
Had het college de aanvraag ook moeten toetsen aan de bouwregels van het bestemmingsplan?
19. Gedeputeerde staten hebben ook in beroep aangevoerd dat het college de aanvraag om de omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan ten onrechte alleen heeft getoetst aan de gebruiksregels en niet aan de bouwregels van het bestemmingsplan. Volgens gedeputeerde staten is dit van belang omdat de gerealiseerde stacaravans in strijd zijn met de bouwregels uit het bestemmingsplan.
20. De rechtbank stelt bij haar beoordeling voorop dat het college gehouden is om op een aanvraag te beslissen zoals deze door de aanvrager is ingediend. [5] Niet in geschil is dat in deze zaak alleen een omgevingsvergunning is aangevraagd voor gebruik in afwijking van het bestemmingsplan. Verder geldt dat omgevingsvergunningen voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘afwijken van het bestemmingsplan’ apart mogen worden aangevraagd. Artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo staat toe dat ook bij onlosmakelijke activiteiten een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’ kan worden aangevraagd voorafgaand aan een eventuele omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. De aanvraag is door het college daarom terecht niet (ook) aangemerkt als een aanvraag om een bouwvergunning. Het standpunt van gedeputeerde staten dat de aanvraag voor het afwijken van het bestemmingsplan in dit geval ook getoetst moet worden aan de bouwregels van het bestemmingsplan, volgt de rechtbank niet. De aangevraagde activiteit ziet namelijk niet op het (door de eigenaar [bedrijf] B.V.)
plaatsenvan de stacaravans in afwijking van het bestemmingsplan, maar op het in afwijking van het bestemmingsplan
gebruikenvan die stacaravans voor de opvang van vluchtelingen uit Oekraïne (door de gemeente Blaricum als huurder van die stacaravans). Dat is de aanvraag zoals die is ingediend en waar het college over diende te beslissen. Naar het oordeel van de rechtbank kon het college bij die beslissing volstaan met een toetsing van het aangevraagde gebruik aan de gebruiksregels van het bestemmingsplan. Als gedeputeerde staten zich op het standpunt stellen dat de stacaravans zijn geplaatst zonder bouwvergunning en in strijd met de bouwregels uit het bestemmingsplan, dan kunnen zij bij het college een verzoek om handhaving indienen. Het college is in het kader van een dergelijk handhavingsverzoek gehouden om te beoordelen of voor het realiseren van de stacaravans een bouwvergunning nodig was. Bij die beoordeling speelt vervolgens een rol of de stacaravans al dan niet in strijd zijn met de bouwregels uit het bestemmingsplan. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
plaatsenvan de stacaravans in afwijking van het bestemmingsplan, maar op het in afwijking van het bestemmingsplan
gebruikenvan die stacaravans voor de opvang van vluchtelingen uit Oekraïne (door de gemeente Blaricum als huurder van die stacaravans). Dat is de aanvraag zoals die is ingediend en waar het college over diende te beslissen. Naar het oordeel van de rechtbank kon het college bij die beslissing volstaan met een toetsing van het aangevraagde gebruik aan de gebruiksregels van het bestemmingsplan. Als gedeputeerde staten zich op het standpunt stellen dat de stacaravans zijn geplaatst zonder bouwvergunning en in strijd met de bouwregels uit het bestemmingsplan, dan kunnen zij bij het college een verzoek om handhaving indienen. Het college is in het kader van een dergelijk handhavingsverzoek gehouden om te beoordelen of voor het realiseren van de stacaravans een bouwvergunning nodig was. Bij die beoordeling speelt vervolgens een rol of de stacaravans al dan niet in strijd zijn met de bouwregels uit het bestemmingsplan. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Moet het effect van de aanlegfase bij de beoordeling worden betrokken?
21. Gedeputeerde staten voeren aan dat de eerder uitgevoerde kap- en aanlegwerkzaamheden in strijd zijn met het bepaalde in artikel 6.43 van de Omgevingsverordening. Volgens gedeputeerde staten worden de wezenlijke kenmerken en waarden van het NNN-gebied beschermd via het bestemmingsplan. Dat de verleende omgevingsvergunningen voor het uitvoeren van de kap- en aanlegwerkzaamheden inmiddels onherroepelijk zijn doet daar niet aan af. Het college moet volgens gedeputeerde staten bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan ook de effecten van de aanlegfase op de wezenlijke kenmerken en waarden van het gebied beoordelen. Ter onderbouwing wijzen gedeputeerde staten op een in de bezwaarfase overgelegde e-mail van 7 juni 2023 en een memo van 10 juli 2023 van de provinciaal ecoloog . Daaruit volgt, kort samengevat en voor zover hier van belang, dat het bouwen invloed heeft op het wortelstelsel van de bomen en op de ondergroei. De kwaliteit van de bosbodem is hierdoor aangetast en gereduceerd.
22. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht geen aanleiding gezien om te beoordelen in hoeverre de activiteiten in de aanlegfase een aantasting opleveren van de wezenlijke kenmerken en waarden van het gebied. Het college heeft in een eerder stadium omgevingsvergunningen verleend aan de eigenaar van de camping voor het uitvoeren van kap- en aanleg werkzaamheden. Deze omgevingsvergunningen zijn inmiddels onherroepelijk en gedeputeerde staten hebben daartegen geen rechtsmiddelen ingesteld. Bovendien zijn de verleende omgevingsvergunningen voor de kap- en aanleg werkzaamheden niet aan te merken als een ‘ruimtelijk plan’ zoals bedoeld in de Omgevingsverordening. [6] Dit brengt met zich dat in de omgevingsvergunningen voor de aanlegfase ook geen regels gesteld hoefde te worden over bescherming, instandhouding en ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden van het gebied. Dat de effecten van de aanlegfase door het college betrokken moeten worden bij de beoordeling van de omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan, volgt de rechtbank niet. Gedeputeerde staten hebben bij het vaststellen van bestemmingsplannen de mogelijkheid om instructieregels te stellen om aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden in een gebied zoveel mogelijk te voorkomen. De aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden wordt volgens de Omgevingsverordening en daarin opgenomen definitie van ‘ruimtelijk plan’ dan ook beoordeeld in het kader van de afwijking van het bestemmingsplan. Die beoordeling strekt niet zo ver dat activiteiten die niet onder de definitie van ‘ruimtelijk plan’ vallen ook bij de beoordeling van de afwijking van het bestemmingsplan moeten worden betrokken. Dit betekent dat het college het effect van de activiteiten in de aanlegfase terecht niet heeft betrokken bij de beoordeling van de effecten van de afwijking van het bestemmingsplan. De beroepsgrond slaagt niet.
Welke uitgangssituatie geldt bij de beoordeling?
23. Gedeputeerde staten voeren verder aan dat de verleende omgevingsvergunning in strijd is met het bepaalde in artikel 6.43 van de Omgevingsverordening. Gedeputeerde staten hebben er in dit kader op gewezen dat het effect van de afwijking van het bestemmingsplan moet worden afgezet tegen de bestaande, feitelijke situatie. Daarbij is van belang dat sprake is van een kampeerterrein dat slechts een gedeelte van het jaar gebruikt wordt. In de winterperiode is op het kampeerterrein nagenoeg geen menselijke activiteit.
24. Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van strijd met de Omgevingsverordening is allereerst van belang om vast te stellen hoe deze beoordeling moet worden uitgevoerd. Volgens gedeputeerde staten moet het effect van de omgevingsvergunning worden beoordeeld op basis van het verschil tussen de bestaande feitelijke situatie en de toekomstige gewenste situatie. Het college heeft daartegenover gesteld dat het effect van de tijdelijke omgevingsvergunning moet worden beoordeeld op basis van een vergelijking met de planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan voor deze locatie. Dit betekent volgens het college dat moet worden uitgegaan van een kampeerterrein met 119 plaatsen, waarvan jaarrond gebruik voor onbepaalde tijd is toegestaan.
25. Naar het oordeel van de rechtbank moet het effect van de tijdelijke omgevingsvergunning op het NNN-gebied worden beoordeeld op basis van een vergelijking met de maximale planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan. Het NNN-gebied kan via de Omgevingsverordening worden beschermd bij de totstandkoming van bestemmingsplannen en de daarbij behorende planregels. Daarbij is in dit geval kennelijk een planologisch gebruik als kampeerterrein toegestaan met 119 kampeermiddelen die jaarrond en voor onbepaalde tijd gebruikt mogen worden. Dat het feitelijke gebruik in de praktijk niet overeenkomt met het maximaal planologisch toegestane gebruik, brengt niet met zich dat voor de beoordeling van het effect van de omgevingsvergunning met de effecten van het feitelijk gebruik moet worden vergeleken. De rechtbank ziet in de Omgevingsverordening geen aanknopingspunten voor het hanteren van een ander uitgangspunt.
Is sprake van strijd met de Omgevingsverordening?
26. Gedeputeerde staten voeren aan dat door het college te beperkt wordt getoetst aan artikel 6.43 van de Omgevingsverordening. Bij de beoordeling is ten onrechte niet betrokken welk effect het afwijken van het bestemmingsplan heeft op de vermindering van oppervlakte van NNN-gebied of natuurverbindingen en op de samenhang tussen die gebieden. Gedeputeerde staten voeren verder aan dat de verleende omgevingsvergunning leidt tot aantasting van NNN-gebied in strijd met het bepaalde in artikel 6.43 van de Omgevingsverordening. De kern van dit betoog is dat bewoning door vluchtelingen een andere impact heeft op het NNN-gebied dan recreatie en dat door bewoning de druk op het gebied toeneemt. Ter onderbouwing hebben gedeputeerde staten notities van de provinciaal ecoloog van 9 juni 2023 en 10 juli 2023 en een notitie [B] van 12 maart 2024 overgelegd.
27. Uit de notities van de ecoloog en [B] volgt, onder andere, dat niet duidelijk is hoe diep de graafwerkzaamheden in de aanlegfase hebben plaatsgevonden. Naar verwachting hebben de graafwerkzaamheden de ongestoorde bodem en het (micro)reliëf aangetast. Voor de biodiversiteit van het NNN-gebied is de ondergroei ook van belang. De aanleg van bebouwing en voorzieningen reduceert het beschikbare areaal voor ondergroei. Verder hebben zowel de aanleg- als de gebruiksfase invloed op de ruimtelijke conditie ‘beslotenheid, rust, stilte en donkerte’ doordat mensen bij bewoning continu aanwezig zijn. In de notities wordt ook geconcludeerd dat op een aantal onderdelen onvoldoende onderzoek heeft plaatsgevonden. Zo is onvoldoende getoetst welk effect de toename van verstoring, heeft op andere kenmerkende soorten, naast vogels. Er is niet getoetst aan de ruimtelijke condities van beslotenheid en donkerte en een toetsing aan de aspecten voor aardkundige waarden, abiotische en ruimtelijke condities en kernkwaliteiten is noodzakelijk.
28. Het college stelt zich, kort samengevat, op het standpunt dat een volledige beoordeling heeft plaatsgevonden van het effect van afwijkend gebruik op NNN-gebied in vergelijking met het effect van de bestaande planologische situatie. Daarbij is niet alleen beoordeeld of de afwijking van het bestemmingsplan tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden leidt, maar ook of dit tot een vermindering van de oppervlakte of de natuurverbindingen van NNN-gebied of de samenhang tussen die gebieden leidt. De conclusie is volgens het college dat geen sprake is van strijd met de Omgevingsverordening. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft het college notities van [C] en [D] van 28 februari 2023, 30 augustus 2023, 2 oktober 2023 en 3 mei 2024 overgelegd.
29. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college bij de beantwoording van de vraag of de omgevingsvergunning in strijd is met de Omgevingsverordening alle relevante aspecten uit artikel 6.43 van de Omgevingsverordening betrokken. Het college heeft met behulp van de notitie van [C] en [D] van 30 augustus 2023 niet alleen beoordeeld of de omgevingsvergunning een aantasting oplevert van de wezenlijke kenmerken en waarden van het gebied, maar ook of dit eventueel leidt tot een vermindering van de oppervlakte van NNN-gebied of natuurverbindingen of van samenhang tussen gebieden. Uit de notitie van 30 augustus 2023 volgt dat het projectgebied op kleine afstand ligt van andere gebieden met beschermde natuurwaarden zoals ‘kruiden- en faunarijke graslanden’ en ‘vochtige heiden’, ‘droge heide’ en ‘zoete plan’ in NNN-gebied Groeve Oostermeent. Over deze gebieden wordt in de notitie geschreven dat de omgevingsvergunning daar geen extra verstoring veroorzaakt, met name omdat de afwijking van het bestemmingsplan kleiner is dan de omvang van het op basis van het planologisch regime toegestane aantal kampeermiddelen. Om deze reden heeft de afwijking van het bestemmingsplan ook geen invloed op de nabij gelegen ecologisch verbindingszone. Met de notitie van [C] en [D] van 30 augustus 2023 heeft het college voldoende inzichtelijk gemaakt dat hij bij de beoordeling van de omgevingsvergunning alle relevante onderdelen van artikel 6.43 van de Omgevingsverordening bij de beoordeling heeft betrokken. De beroepsgrond van gedeputeerde staten dat de beoordeling te beperkt is geweest, slaagt daarom niet.
30. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat de ontwikkeling niet leidt tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het NNN-gebied. De rechtbank overweegt daarover het volgende. Gedeputeerde staten hebben hun stelling dat sprake is van aantasting van NNN-gebied onderbouwd met de notities van hun ecoloog en de notitie [B] . Daarin worden voor het oordeel dat sprake is van aantasting van het gebied de werkzaamheden in de aanlegfase betrokken, zoals de graafwerkzaamheden en het realiseren van bebouwing en voorzieningen. Zoals de rechtbank heeft overwogen in overweging 22. van deze uitspraak kan de invloed van de activiteiten in de aanlegfase niet bij de beoordeling van deze omgevingsvergunning worden betrokken.
31. Uit de notities volgt verder dat het aannemelijk is dat zowel de aanleg- als de gebruiksfase invloed hebben op de ruimtelijke condities ‘beslotenheid, rust, stilte en donkerte’ door menselijke aanwezigheid zowel overdag als ’s nachts. De rechtbank ziet daarin echter geen aanleiding voor het oordeel dat de ontwikkeling leidt tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het NNN-gebied. In de notities van [C] en [D] is inzichtelijk gemaakt welke kenmerken en waarden er voor dit NNN-gebied gelden en dat het effect van de gebruiksfase op het gebied beperkt is. Daarbij heeft [C] en [D] terecht waarde gehecht aan het feit dat de omvang van de menselijke aanwezigheid afneemt ten opzichte van de maximaal toegestane planologische gebruik. Uit de notitie van 2 oktober 2023 volgt dat het bestemmingsplan voor het kampeerterrein geen onderscheid maakt tussen hoog- en laagseizoen. Het effect in de gebruiksfase ten opzichte van het toegestane gebruik is daarom beperkt. Bovendien is toegelicht dat tijdelijke bewoning geen grotere impact heeft op het gebied dan jaarrond recreatief gebruik. Daarbij is vooral van belang dat de afwijking van het bestemmingsplan ziet op de helft van het toegestane planologisch gebruik, zodat sprake is van een netto afname van het gebruik van het gebied. De afwijking van het bestemmingsplan leidt volgens [C] en [D] daarom per saldo niet tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich voor zijn oordeel, dat geen sprake is van een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het NNN-gebied, in redelijkheid kunnen baseren op de rapporten van [C] en [D] . De rapporten geven een duidelijke beschrijving van de wezenlijke kenmerken en waarden, hanteren de juiste uitgangspunten voor de beoordeling en zijn inzichtelijk gemotiveerd. In wat gedeputeerde staten daar tegenover hebben gesteld ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de rapporten van [C] en [D] die het college heeft ingediend. De beroepsgrond slaagt niet.
Is sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling of kleinschalige woningbouw?
32. Gedeputeerde staten voeren aan dat de ontwikkeling is aan te merken als een nieuwe stedelijke ontwikkeling zoals bedoeld in de Omgevingsverordening. Het realiseren van een nieuwe stedelijke ontwikkeling is in het kader van de bescherming van BPL-gebied niet toegestaan. Dit volgt uit artikel 6.46, derde lid, van de Omgevingsverordening. De achtergrond daarvan is dat verdere verdichting van open, onbebouwde delen in het gebied wordt voorkomen. Voor zover geen sprake zou zijn van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, is volgens gedeputeerde staten sprake van kleinschalige woningbouw. Kleinschalige woningbouw is volgens artikel 6.9, eerste lid, van de Omgevingsverordening niet toegestaan in landelijk gebied van de Metropoolregio Amsterdam (MRA landelijk gebied).
33. De rechtbank volgt gedeputeerde staten niet in hun stelling dat het plan is aan te merken als een nieuwe stedelijke ontwikkeling, zoals bedoeld in artikel 6.46, derde lid, van de Omgevingsverordening en artikel 1.1.1, eerste lid, onderdeel i van het Besluit ruimtelijke ordening. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State [7] (de Afdeling) volgt dat bij deze beoordeling moet worden betrokken welk planologisch beslag op de ruimte het plan mogelijk maakt in vergelijking met de bestaande mogelijkheden van het bestemmingsplan en in hoeverre er sprake is van een functiewijziging. Dat betekent voor deze zaak dat de opvang van vluchtelingen uit Oekraïne in 59 stacaravans vergeleken moet worden met 119 kampeerplaatsen die jaarrond beschikbaar zijn voor recreatief nachtverblijf. Daaruit volgt dat het ruimtelijk beslag van de ontwikkeling kleiner is dan volgens het bestemmingsplan is toegestaan en dat de omvang van het afwijkend gebruik relatief beperkt is. Deze vergelijking leidt daarom tot de conclusie dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.
34. De rechtbank volgt gedeputeerde staten evenmin in de stelling dat de ontwikkeling is aan te merken als kleinschalige woningbouw. In de Omgevingsverordening is kleinschalige woningbouw gedefinieerd als nieuwe bebouwing voor de functie wonen die gelet op de kleinschaligheid en beperkte ruimtelijke gevolgen geen nieuwe stedelijke ontwikkeling is. De ontwikkeling in deze zaak heeft echter tot doel om tijdelijk vluchtelingen op te vangen, waarbij de intentie is dat zij terugkeren naar hun eigen woonplaats in Oekraïne. Het tijdelijk gebruik van de stacaravans voor dit doel leidt daarom niet tot het gebruik van de stacaravans met het doel om daarin te wonen.
Is sprake van aantasting van de kernkwaliteiten van het BPL?
35. Gedeputeerde staten voeren verder aan dat de ruimtelijke ontwikkeling leidt tot aantasting van de kernkwaliteiten van het BPL. Een van de kernkwaliteiten van het gebied is het stuwwallenlandschap, waaronder het bestaan van engen. Dit zijn restanten van een historisch landbouwsysteem en hebben historische samenhang met de heidevelden, brinken en meenten. In dit geval is volgens gedeputeerde staten onvoldoende beoordeeld of overblijfselen van engen in het plangebied aanwezig zijn. Bovendien is ten onrechte geen rekening gehouden met het permanente karakter van de bouwwerken.
36. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de afwijking van het bestemmingsplan leidt tot een aantasting van de kernkwaliteiten van het BPL. In de rapporten van de [C] en [D] van 28 februari 2023 en 30 augustus 2023 is beoordeeld in hoeverre de ontwikkeling leidt tot een aantasting van de kernkwaliteiten van het BPL. In beide rapporten worden ook de kernkwaliteiten van het BPL, waaronder de engen genoemd. In het rapport van 30 augustus 2023 wordt beschreven dat de stacaravans zijn geplaatst in een gebied omringd door bos, zodat dit niet raakt aan de open ruimten zoals zanderijen en engen. Bovendien geldt ook hier dat het gebruik als gevolg van de verleende omgevingsvergunning in omvang beperkter wordt dan het gebruik dat op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. De conclusie in beide rapporten is daarom dat de ontwikkeling niet leidt tot een aantasting van de kernkwaliteiten van het BPL. Naar het oordeel van de rechtbank is deze conclusie in de genoemde rapporten voldoende inzichtelijk gemotiveerd en kon het college deze rapporten bij zijn beoordeling betrekken.
Is de omgevingsvergunning in strijd met de bestemming ‘Waarde – Archeologie’?
37. Gedeputeerde staten voeren aan dat de ontwikkeling in strijd is met het bepaalde in artikel 30.2, onder b, onder 3 van de planregels. De bouwwerken zijn op de locatie zonder graafwerkzaamheden in strijd met het bestemmingsplan geplaatst op dieper dan 30 centimeter.
38. Naar het oordeel van de rechtbank ziet deze beroepsgrond op de werkzaamheden die voor het realiseren van de stacaravans in de aanlegfase van het project hebben plaatsgevonden. Zoals de rechtbank heeft overwogen in overweging 22. van deze uitspraak ziet de beoordeling in deze uitspraak alleen op de omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan en kunnen de werkzaamheden in de aanlegfase niet bij deze beoordeling worden betrokken.
De omgevingsvergunning voor het realiseren van een facilitair gebouw
39. Tegen de separaat verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een facilitair gebouw hebben gedeputeerde staten nog aangevoerd dat deze aanvraag ten onrechte niet is beoordeeld als de aanvraag om een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan. Volgens gedeputeerde staten is het gebruik van het terrein ten behoeve van de opvang van vluchtelingen in strijd met het bestemmingsplan. Bovendien blijven de stacaravans na de tijdelijke opvangperiode staan waardoor ook voor de toekomst sprake is van een met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Omdat de strijdigheid met het bestemmingsplan voor deze omgevingsvergunning niet is beoordeeld, is ten onrechte ook niet getoetst aan de bepalingen uit de Omgevingsverordening voor NNN-gebied.
40. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat voor het realiseren van het facilitair gebouw alleen een bouwvergunning nodig is. Volgens het bestemmingsplan ‘Landelijk gebied’ mogen op de gronden met de bestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’ ter plaatse van de bestemming ‘kampeerterrein’ ook was- en toiletgebouwen en beheersgebouwen worden gebouwd. Volgens de verleende omgevingsvergunning dient het facilitair gebouw voor onderhoud van het terrein en is daarmee te kwalificeren als een beheersgebouw zoals bedoeld in de planregels. In wat gedeputeerde staten hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het facilitair gebouw in strijd is met het bestemmingsplan. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
41. De rechtbank oordeelt in deze uitspraak dat het college in redelijkheid een omgevingsvergunning heeft verleend voor afwijken van het bestemmingsplan. Het college hoefde de aanvraag niet te toetsen aan de bouwregels uit het bestemmingsplan. Het verlenen van de omgevingsvergunning leidt bovendien niet tot een aantasting van NNN-gebied of BPL-gebied, zodat geen sprake is van strijd met de Omgevingsverordening. Verder heeft het college terecht een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een facilitair gebouw op het kampeerterrein.
42. Het beroep van gedeputeerde staten is daarom ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W.A. Schimmel, rechter, in aanwezigheid van mr. C.H. Verweij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.