ECLI:NL:RBMNE:2024:6728

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 23/3584 en UTR 23/3589

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 december 2024 op de beroepen in de zaak tussen

Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. gevestigd in Nijmegen, eiseres

(gemachtigde: mr. drs. H.M. Zwetsloot),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland, verweerder

(gemachtigde: mr. S.J. van Winzum).

Als derde-partij heeft aan dit geding deelgenomen: de gemeente Zeewolde

(gemachtigde: S.L. Strauss)

Partijen worden hierna MOB, gedeputeerde staten en de gemeente genoemd.

Geschil

1. Het gaat in deze zaak over de vraag of gedeputeerde staten het verzoek van MOB om vergoeding van haar bezwaarkosten terecht hebben afgewezen. Gedeputeerde staten hebben het besluit waartegen MOB bezwaar heeft gemaakt, ingetrokken. Volgens MOB is de intrekking het gevolg van een aan gedeputeerde staten te wijten onrechtmatigheid, zodat MOB recht heeft op vergoeding van haar bezwaarkosten. Gedeputeerde staten stellen zich op het standpunt dat zij het besluit hebben ingetrokken op verzoek van de gemeente, zodat MOB zelf voor haar bezwaarkosten moet instaan.

Verloop

2. Aanleiding voor deze zaak is de vergunning die de gemeente op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) bij gedeputeerde staten heeft aangevraagd voor het realiseren van bedrijventerrein ‘Trekkersveld IV’ in Zeewolde. Met het besluit van 15 april 2022 hebben gedeputeerde staten deze aanvraag geweigerd. Het betreft een zogenaamde ‘positieve weigering’. Het bedrijventerrein zou namelijk mede door toepassing van de partiële bouwvrijstelling uit artikel 2.9a van de Wnb, ten opzichte van de referentiedatum geen toename van stikstofdepositie veroorzaken op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden (intern salderen). Er geldt dan geen vergunningplicht op grond van de Wnb. MOB heeft bezwaar gemaakt tegen de positieve weigering en heeft daarbij onder meer aangevoerd dat de partiële bouwvrijstelling in strijd is met artikel 6, derde lid van de Habitatrichtlijn en daarom onverbindend is.

3. Daarna doet de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 2 november 2022 een relevante uitspraak.^[1]De Afdeling oordeelt dat de partiële bouwvrijstelling inderdaad in strijd is met artikel 6, derde lid van de Habitatrichtlijn. Kort gezegd is volgens de Afdeling niet aangetoond dat het pakket aan maatregelen waarmee de bouwvrijstelling is onderbouwd, zodanig robuust en effectief is en tot een dusdanige verbetering van stikstofgevoelige natuurwaarden zou leiden, dat de depositie die daartegenover door de bouwvrijstelling wordt veroorzaakt niet meer van betekenis zou zijn. Artikel 2.9a van de Wnb moet volgens de Afdeling daarom buiten toepassing worden verklaard.

4. Hierop heeft de gemeente zijn aanvraag ingetrokken. Gedeputeerde staten hebben MOB vervolgens verzocht om het bezwaar in te trekken. Omdat het besluit van gedeputeerde staten van 15 april 2022 (de positieve weigering) nog in stand is heeft MOB haar bezwaar gehandhaafd. Op 13 april 2023 heeft MOB gedeputeerde staten in gebreke gesteld vanwege het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar.

5. Bij besluit van 23 mei 2023 (hierna: het intrekkingsbesluit) hebben gedeputeerde staten het besluit van 15 april 2022 ingetrokken. Bij besluit van 7 juni 2023 hebben zij het verzoek van MOB om vergoeding van haar bezwaarkosten afgewezen. Bij besluit van 7 juli 2023 hebben gedeputeerde staten het bezwaar van MOB ongegrond verklaard en het verzoek van MOB om vergoeding van haar bezwaarkosten (nogmaals) afgewezen. MOB heeft beroep ingesteld tegen de besluiten van 7 juni en 7 juli 2023. Het beroep tegen het besluit van 7 juni 2023 is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer UTR 23/3584. Het beroep tegen het besluit van 7 juli 2023 is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer UTR 23/3589.

6. Gedeputeerde staten hebben een verweerschrift ingediend. De beroepen zijn op 17 september 2024 bij de rechtbank gelijktijdig op een zitting behandeld. MOB heeft zich op de zitting laten vertegenwoordigen door ir. A.K.M. van Hoof, een kantoorgenoot van haar gemachtigde. Gedeputeerde staten hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en mr. drs. [A] , jurist.

Overwegingen

Hoe moeten de besluiten juridisch worden gekwalificeerd?

7. Over de gefragmenteerde besluitvorming van gedeputeerde staten in deze zaak, oordeelt de rechtbank als volgt. Het besluit van 7 juni 2023 moet worden aangemerkt als een aanvullend besluit bij het intrekkingsbesluit van 23 mei 2023. Met het intrekkingsbesluit zijn gedeputeerde staten namelijk feitelijk aan de bezwaren van MOB tegemoetgekomen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de wet niet vereist dat een bezwaar ‘gegrond’ of ‘ongegrond’ wordt verklaard. De wet vereist wél dat er ook een beslissing over de gevraagde bezwaarkosten wordt genomen in het besluit.^[2]Dat is in het intrekkingsbesluit niet gebeurd, maar met het besluit van 7 juni 2023 is dit gebrek hersteld. Dit betekent dat het besluit van 7 juli 2023 geen rechtsgevolg heeft. Het is namelijk niet mogelijk om twee keer over hetzelfde onderwerp te beslissen. Nu het besluit van 7 juli 2023 geen rechtsgevolg heeft, kan MOB met haar beroep tegen dat besluit ook niet bereiken wat zij daarmee beoogt. Er ontbreekt procesbelang. De rechtbank zal daarom het beroep tegen dit besluit niet-ontvankelijk verklaren.

Is het besluit van 7 juni 2023 wel een besluit?

8. Volgens gedeputeerde staten moet het beroep van MOB tegen de brief van 7 juni 2023 niet-ontvankelijk worden verklaard, omdat dit geen besluit is waar bezwaar en beroep tegen openstaat. Er is slechts sprake van een informerende brief, waar niet voor niets geen rechtsmiddelenclausule in is opgenomen. Bovendien schrijft artikel 7:15, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor dat een beslissing over de bezwaarkosten in een besluit op bezwaar moet worden opgenomen, en dus niet in een apart besluit.

9. De rechtbank gaat hier niet in mee. Alleen tegen een besluit in de zin van de Awb staat bezwaar en beroep open. Onder ‘besluit’ wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.^[3]Dat betekent dat door het besluit een verandering moet optreden in bestaande rechten, verplichtingen of bevoegdheden, of dat daarmee het bestaan van rechten, verplichtingen of bevoegdheden wordt vastgesteld. Aan deze vereisten is naar het oordeel van de rechtbank voldaan. Het besluit van 7 juni 2023 is schriftelijk genomen; door de provinciesecretaris die daartoe namens gedeputeerde staten bevoegd was; en ziet op de vaststelling van een recht van MOB (op vergoeding van haar bezwaarkosten). Er is dus wel degelijk sprake van een besluit.

10. Het ontbreken van een rechtsmiddelenclausule maakt dat niet anders. De rechtbank verwijst hiervoor naar rechtspraak van de Afdeling.^[4]Dat geldt ook voor het feit dat een beslissing over de bezwaarkosten in het besluit op bezwaar moet worden genomen. Zoals de rechtbank hiervoor heeft geoordeeld is het besluit van 7 juni 2023 gelet daarop, een aanvullend besluit bij het intrekkingsbesluit van 23 mei 2023.

Heeft MOB procesbelang bij een beoordeling van haar beroep tegen het besluit van 7 juni 2023?

11. Voordat de rechtbank aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep van MOB tegen het besluit van 7 juni 2023 toekomt, staat zij voor de vraag of MOB daar (proces)belang bij heeft, ofwel of MOB daarmee kan bereiken wat zij beoogt.

12. In beginsel ontbreekt een procesbelang als het geschil alleen nog gaat over de bezwaarkosten. Hierop bestaat echter een uitzondering. Als het betrokken bestuursorgaan zijn besluit op bezwaar heeft herroepen, zonder daarbij een vergoeding van bezwaarkosten toe te kennen terwijl daar wel om was gevraagd, dan bestaat er tóch procesbelang bij een beoordeling van het beroep daartegen. De rechtbank verwijst hiervoor naar recente rechtspraak van de Afdeling.^[5]In dit geval hebben gedeputeerde staten de primaire beslissing van 15 april 2022, waarin de positieve weigering is verleend, in bezwaar ingetrokken met het besluit van 23 mei 2023 en hebben gedeputeerde staten met het besluit van 7 juni 2023 de door MOB gevraagde bezwaarkosten niet vergoed. Daarmee is de uitzonderingsituatie van toepassing, zodat sprake is van procesbelang.

Is de gevraagde bezwaarkostenvergoeding terecht afgewezen?

13. De volgende vraag die voorligt is of gedeputeerde staten de gevraagde bezwaarkostenvergoeding terecht hebben afgewezen. Daarbij geldt dat de proceskosten die een belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend worden vergoed op verzoek van de belanghebbende en voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Als het bestuursorgaan tijdens de bezwaarfase het primaire besluit intrekt en dat besluit vervangt, dan wordt dit met ‘herroepen’ op één lijn gesteld, mits de intrekking geschiedt als gevolg van het bezwaar en niet louter op een verzoek van de vergunninghouder.^[6]

14. Naar het oordeel van de rechtbank kan in dit geval het intrekkingsbesluit, gelet op de feitelijke gang van zaken die tot dat besluit hebben geleid, op één lijn worden gesteld met de situatie dat een besluit wordt herroepen wegens een aan gedeputeerde staten te wijten onrechtmatigheid. Niet in geschil is dat MOB om vergoeding van haar bezwaarkosten heeft verzocht. De rechtbank is niet gebleken dat de gemeente om intrekking van de positieve weigering heeft verzocht. Volgens gedeputeerde staten is dat wel het geval en zou dat volgen uit de begeleidende brief van 23 mei 2023 bij zijn intrekkingsbesluit, maar de rechtbank ziet daarin geen (bevestiging van een) dergelijk verzoek. In die brief staat: “
Bij brief van 3 maart 2023 met kenmerk 3080386 is uw verzoek tot intrekking van uw aanvraag voor Bedrijventerrein Trekkersveld IV bevestigd. Naar aanleiding van deze bevestiging wordt het besluit van 15 april 2022 met terugwerkende kracht ingetrokken.”Hieruit volgt enkel dat de gemeente zijn aanvraag heeft ingetrokken. Bovenal is de begeleidende brief afkomstig van gedeputeerde staten en niet van de gemeente zelf. In de brief van 10 februari 2023 waarin de gemeente zijn aanvraag intrekt en overigens ook in de overige dossierstukken, ziet de rechtbank evenmin een verzoek van de gemeente om het besluit van 15 april 2022 in te trekken.

15. Vaststaat verder dat de primaire beslissing van 15 april 2022, waarin de positieve weigering is verleend, een gebrek bevatte, omdat het deels gestoeld was op de (onverbindende) partiële bouwvrijstelling. Gedeputeerde staten hebben zich op het standpunt gesteld dat dit louter een motiveringsgebrek betreft, zodat geen sprake is van onrechtmatigheid. Ook zonder toepassing van de partiële bouwvrijstelling zou er intern gesaldeerd kunnen worden. Ter onderbouwing hebben gedeputeerde staten hiervoor verwezen naar een notitie van Arcadis van 13 november 2020. De rechtbank stelt echter vast dat deze notitie niet is beoordeeld en dat de aard van het gebrek dus niet is neergelegd in een nader besluit. Dat dit niet is gebeurd, maakt dat de gemaakte bezwaarkosten in de risicosfeer liggen van het college. De rechtbank vindt hiervoor steun in rechtspraak van de Afdeling.^[7]Het verzoek van MOB om vergoeding van haar bezwaarkosten is dus ten onrechte afgewezen.

Conclusie

16. Het beroep tegen het besluit van 7 juli 2023 is niet-ontvankelijk, wegens het ontbreken van procesbelang. De rechtbank ziet dat MOB voor haar beroep tegen dit besluit apart griffierecht heeft betaald. Dat is ten onrechte geweest. Naar het oordeel van de rechtbank is het besluit van 7 juli 2023 namelijk zodanig verweven met het besluit van 7 juni 2023 dat sprake is van samenhangende besluiten. Er is dan slechts eenmaal griffierecht verschuldigd.^[8]De rechtbank betaalt het door MOB voor haar beroep tegen het besluit van 7 juli 2023 betaalde griffierecht van € 365,-- daarom aan MOB terug.

17. Het beroep tegen het besluit van 7 juni 2023 is gegrond, omdat daarin de bezwaarkosten ten onrechte niet zijn vergoed. De rechtbank vernietigt dit besluit en voorziet zelf in de zaak door het verzoek om bezwaarkostenvergoeding alsnog toe te kennen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 7 juni 2023.

18. Omdat het beroep tegen het besluit van 7 juni 2023 gegrond is, veroordeelt de rechtbank gedeputeerde staten in de proceskosten die MOB inzake dat besluit heeft gemaakt. De kosten van MOB voor de beroepsmatige rechtsbijstand van haar gemachtigde stelt de rechtbank vast op een bedrag van in totaal € 2.374,-- (1 punt voor het indienen van het bezwaar, met een waarde per punt van € 624,--, 1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 875,--, onder een wegingsfactor 1).^[9]

19. Tot slot moeten gedeputeerde staten het door MOB voor haar beroep tegen het vernietigde besluit van 7 juni 2023 betaalde griffierecht van € 365,-- aan MOB vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep tegen het besluit van 7 juli 2023 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het besluit van 7 juni 2023 gegrond;
vernietigt het besluit van 7 juni 2023;
kent het verzoek om vergoeding van de bezwaarkosten toe en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 7 juni 2023;
veroordeelt gedeputeerde staten in de proceskosten van MOB tot een bedrag van in totaal € 2.374,--;
bepaalt dat gedeputeerde staten het door MOB voor haar beroep tegen het vernietigde besluit van 7 juni 2023 betaalde griffierecht van € 365,-- aan MOB vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es – de Vies, rechter, in aanwezigheid van mr. N.K. Boer – de Bruin, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 december 2024.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op: