Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/4063
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 februari 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
en
Autoriteit Persoonsgegevens, de AP
(gemachtigden: mr. E. Nijhof en mr. A. Karimi).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn verzoek om handhaving. Eiser heeft de AP verzocht handhavend op te treden, omdat zijn buurman aan de gevel van zijn huis camera’s heeft opgehangen. Volgens eiser overtreedt de buurman daarmee de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG).
Bij besluit van 17 maart 2022 heeft de AP het verzoek van eiser afgewezen. Bij beslissing op bezwaar van 11 juli 2022 heeft de AP het bezwaar van eiser kennelijk ongegrond verklaard en is de AP bij deze afwijzing gebleven. Volgens de AP volgt uit globaal bureauonderzoek naar aanleiding van het verzoek van eiser dat nader onderzoek nodig is om te kunnen vaststellen of daadwerkelijk sprake is van een overtreding van de AVG. Uit het door de AP gehanteerde prioriteringsbeleid volgt in zo’n geval dat getoetst moet worden aan de daarin opgenomen prioriteringscriteria om te bepalen of dat nader onderzoek zal plaatsvinden. Volgens de AP is de bredere maatschappelijke betekenis van nader onderzoek beperkt en is de inzet van de beperkte capaciteit en middelen ten behoeve van dit onderzoek in dit geval niet doeltreffend en doelmatig. Om die reden is volgens de AP onvoldoende voldaan aan de prioriteringscriteria en daarom is besloten geen nader onderzoek te doen.
De AP heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Bij mails van 10 januari 2023, 8 februari 2023 en 3 maart 2023 heeft de buurman op het beroep gereageerd.
Bij beslissing van 23 februari 2023 heeft de rechtbank het verzoek van de buurman om anoniem te kunnen deelnemen aan de procedure afgewezen. In reactie daarop heeft de buurman de rechtbank gemeld dat hij niet als derde-partij wil deelnemen aan de procedure.
Bij beslissing van 19 mei 2023 heeft de rechtbank het verzoek van AP om beperkte kennisneming van een aantal stukken, in de zin van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), afgewezen.
De rechtbank heeft het beroep op 21 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn partner [A] en de gemachtigden van de AP.
Beoordeling door de rechtbank
8. De rechtbank beoordeelt of de AP het verzoek van eiser om handhavend op te treden heeft mogen afwijzen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
9. Het beroep is gegrond. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de AP eiser in de bezwaarfase niet volledig geïnformeerd en hem ten onrechte geen gelegenheid geboden om te worden gehoord. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de AP het verzoek om handhaving wel op goede gronden afgewezen. De rechtbank zal daarom de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand laten. Dat betekent dat de afwijzing van het verzoek in stand blijft. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Is het door de AP gehanteerde prioriteringsbeleid onrechtmatig?
10. Volgens eiser is het door de AP gehanteerde prioriteringsbeleid onrechtmatig. Daarbij wijst eiser er op dat de AP een beginselplicht tot handhaving heeft en dat het prioriteringsbeleid van de AP er toe leidt dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden. Daarbij voert hij aan dat de AP kennelijk in fase 1 meer informatie nodig had om een overtreding te kunnen constateren, terwijl nou juist de inzet van handhavingsbevoegdheden er toe kan leiden dat die informatie verkregen kan worden. Dat nader onderzoek wordt vervolgens niet verricht omdat cameratoezicht geen prioriteit is voor de AP en omdat de AP meent dat tegen dergelijk cameratoezicht niet doelmatig kan worden opgetreden. Volgens eiser is dit ten onrechte omdat de AP bijvoorbeeld zou kunnen voorschrijven dat de camera twee meter lager wordt opgehangen. Eiser is van mening dat de AP feitelijk het cameratoezicht van het handhavingsbeleid uitsluit. Daarmee is het prioriteringsbeleid in strijd met de beginselplicht tot handhaving.
10. De AP voert aan dat het beleid niet strijdig is met de beginselplicht tot handhaving. Indien in de eerste fase, namelijk het globaal bureau-onderzoek, blijkt dat sprake is van een overtreding, wordt daadwerkelijk handhavend opgetreden. Aan een toets aan de prioriteringscriteria komt de AP dan niet toe. Met betrekking tot de doelmatigheid merkt de AP op dat ook van belang is dat bij een last onder dwangsom of ander handhavingsbesluit alleen de opdracht kan worden gegeven om de overtreding te beëindigen. De wijze waarop dit beëindigd wordt, kan niet worden voorgeschreven. Bovendien is van belang in hoeverre handhaving het verschil kan maken. Dit wordt per situatie bekeken. In dit geval wijst de AP er op dat er sprake is van een verstoorde relatie tussen eiser en zijn buurman en er op meerdere gebieden verschillen van mening zijn.
10. De rechtbank overweegt als volgt.
10. De beginselplicht tot handhaving volgt uit vaste rechtspraak. Deze beginselplicht betekent dat in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Ook volgt uit de rechtspraak dat beleid dat inhoudt dat tegen overtredingen die in het handhavingsbeleid een lage prioriteit hebben in het geheel niet handhavend zal worden opgetreden, rechtens niet aanvaardbaar is, omdat daarmee het te handhaven wettelijk voorschrift wordt ondergraven. [1] De rechtbank begrijpt dat eiser beoogt te betogen dat het door de AP gehanteerde beleid rechtens niet aanvaardbaar is in deze zin.
14. De rechtbank stelt vast dat de AP beoordelingsruimte heeft om een klacht al dan te onderzoeken. De AP heeft deze ruimte op grond van artikel 57, eerste lid, onder f, van de AVG, waarin is bepaald dat de inhoud van de klacht wordt onderzocht in de mate waarin dat gepast is.
14. De AP heeft bij de afwijzing van het verzoek de Beleidsregels Prioritering klachtenonderzoek betrokken. [2] Dit beleid houdt in dat eerst aan de hand van globaal bureauonderzoek wordt beoordeeld of aannemelijk is dat zich een mogelijke overtreding heeft voortgedaan. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat het niet onredelijk is dat AP in fase I toetst of het verzoek aan de formele eisen uit de Awb voldoet en aan de hand van het zogenoemde globaal bureauonderzoek beoordeelt of zich een mogelijke overtreding heeft voorgedaan. De AP mag volstaan met globaal onderzoek als niet aannemelijk is dat zich een mogelijke overtreding heeft voorgedaan. [3]
16. De rechtbank overweegt dat de beginselplicht tot handhaving niet zo ver reikt dat de AP gehouden is bij alle binnengekomen klachten te onderzoeken of sprake is van een overtreding. AP heeft beleidsvrijheid om al dan niet nader onderzoek te verrichten. Die beleidsvrijheid heeft de AP ingevuld met de prioritringscriteria. Als op basis van het onderzoek in deze fase 1 geconcludeerd wordt dat er mogelijk sprake is van een overtreding, maar dit niet zeker is, gaat de zaak naar fase 2. In die fase zijn de prioriteringscriteria van belang om te bepalen of de AP capaciteit in gaat zetten voor nader onderzoek om te bepalen of daadwerkelijk sprake is van een overtreding. Aldus zijn de door de AP gehanteerde prioriteringscriteria alleen van belang indien niet op voorhand duidelijk is of er sprake is van een overtreding. Als direct een overtreding kan worden vastgesteld, spelen de prioriteringscriteria geen rol en zal de AP ook daadwerkelijk handhavend optreden.
16. Bovendien volgt uit de toelichting bij het beleid dat de criteria niet cumulatief zijn en als bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven, ook een nader onderzoek gestart kan worden wanneer een klacht bijvoorbeeld op alle drie de criteria laag scoort. Ook in die situatie kan een lage prioritering toch tot nader onderzoek en mogelijk vaststelling van een overtreding leiden. Ook in dat geval zal handhavend worden opgetreden.
18. De rechtbank concludeert dan ook dat het beleid niet met zich brengt dat tegen overtredingen met een lage prioriteit in het geheel niet wordt opgetreden. Het beleid brengt evenmin met zich dat nader onderzoek naar de vraag of sprake is van een overtreding in het geheel niet plaatsvindt als het verzoek een kwestie met een lage prioriteit betreft. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat het te handhaven wettelijk kader, de AVG, met het beleid wordt ondergraven en als gevolg daarvan het beleid rechtens niet aanvaardbaar is.
19. De stelling van eiser dat het beleid van de AP er toe leidt dat in de praktijk in het geheel niet wordt opgetreden naar aanleiding van klachten over cameratoezicht, is naar het oordeel van de rechtbank ook niet aannemelijk geworden. Daarbij vindt de rechtbank het van belang dat de AP op de zitting de AP naar voren heeft gebracht dat het voorkomt dat al in fase 1 ook bij dat soort klachten wordt geconstateerd dat sprake is van een overtreding en tot handhaving wordt overgegaan. Dat handhaving niet altijd in de vorm van een last onder dwangsom plaatsvindt, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat geen sprake is van handhaving. De AP heeft de vrijheid in de keuze voor het handhavingsinstrument, mits het gekozen instrument voldoende effectief is. [4] Ten aanzien van die effectiviteit is verder van belang dat de AP bij een last onder dwangsom de AP de overtreder de keuze laat ten aanzien van de middelen die hij wenst toe te passen om aan de overtreding een einde te maken. Dat betekent dat de AP bijvoorbeeld niet kan voorschrijven dat de camera twee meter lager moet worden opgehangen.
20. De rechtbank overweegt verder dat uit het beleid volgt dat bij de toets aan het criterium doelmatigheid en doeltreffendheid voor de AP niet alleen van belang is of effectief optreden mogelijk is, maar ook wat daarvoor nodig is. Daarbij kan de AP naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid betrekken of de AP verregaande toezichtsbevoegdheden en capaciteit moet inzetten om een overtreding vast te kunnen stellen, daartegen op te kunnen treden en voortduring daarvan kan voorkomen. Uit het beleid maakt de rechtbank op dat dit ook per kwestie wordt bekeken.
21. Hoewel als gevolg van dit beleid misschien minder wordt opgetreden tegen bij buren opgehangen beveiligingscamera’s dan eiser wenselijk vindt, maakt dit het beleid of de toepassing daarvan naar het oordeel van de rechtbank nog niet onrechtmatig. De beroepsgrond slaagt niet.
De toepassing van het beleid: heeft de AP in fase 1 voldoende zorgvuldig geoordeeld dat niet kan worden vastgesteld dat sprake is van een overtreding?
22. Eiser is van mening dat het globale bureauonderzoek onvoldoende zorgvuldig is uitgevoerd. Volgens eiser was er op basis van de informatie die hij en zijn buurman hebben verstrekt voldoende bewijs dat de buurman met de beveiligingscamera’s de AVG heeft overtreden.
22. De AP stelt zich op het standpunt dat de beschikbare informatie onvoldoende is om met zekerheid vast te stellen dat daadwerkelijk persoonsgegevens worden verwerkt en dat daarvoor geen gerechtvaardigd belang bestond.
22. De rechtbank overweegt als volgt.
22. Artikel 6 van Pro de AVG bepaalt onder welke voorwaarden verwerking van persoonsgegevens rechtmatig is. Om een overtreding van deze bepaling vast te stellen, is als eerste van belang of persoonsgegevens daadwerkelijk worden verwerkt. Vervolgens moet bekeken worden of die verwerking gelet op de voorwaarden van artikel 6 van Pro de AVG kan worden gerechtvaardigd. Pas als geconstateerd wordt dat dat niet het geval is, is sprake van een overtreding van de AVG.
22. Bij zijn verzoek heeft eiser foto’s gevoegd van zijn huis en voor- en achtertuin. Op deze foto’s is ook te zien dat aan de gevel van de woning van zijn buurman een beveiligingscamera is bevestigd. Naar aanleiding van het verzoek van eiser heeft de AP een brief aan de buurman gestuurd en hem een aantal vragen gesteld over onder andere de instellingen van de camera en wat gefilmd wordt. De buurman heeft schriftelijk gereageerd, maar niet alle vragen beantwoord. De buurman heeft wel onder meer opgemerkt dat de camera sinds 2007 werkt, is uitgerust met privacy-screens en dat met de camera hooguit anderhalve vierkante meter van de voortuin van eiser zichtbaar is.
22. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de AP zich op basis van de beschikbare informatie op het standpunt kunnen stellen dat niet op voorhand kan worden vastgesteld dat de AVG door de buurman wordt overtreden. Op de zitting heeft de AP toegelicht dat kennis over de instellingen van de camera van belang is om te bepalen wat precies wordt opgenomen en wordt verwerkt. Camera’s kunnen worden ingezoomd en uitgezoomd en naar beneden worden gericht. Ook kan een camera zo zijn ingesteld dat een stukje van de beelden niet zichtbaar is. Nu niet zeker is welke persoonsgegevens in welke mate worden verwerkt, kan ook niet worden beoordeeld in hoeverre voor die verwerking een gerechtvaardigd belang bestaat.
22. Ook heeft de AP naar het oordeel van de rechtbank voldoende zorgvuldig onderzoek gedaan of een overtreding kan worden vastgesteld. Zoals in overweging 8 is vermeld, is het niet onredelijk dat de AP aan de hand van zogenoemd globaal bureauonderzoek beoordeelt of zich een mogelijke overtreding heeft voorgedaan. In dit geval heeft de AP in het kader van dat onderzoek informatie aan de buurman gevraagd. Toen daar geen reactie op kwam heeft de AP nogmaals een brief gestuurd en daarin vermeld dat de benodigde inlichtingen worden gevorderd. De daarop ontvangen reactie leidde niet tot de benodigde informatie om met zekerheid vast te stellen dat sprake is van een overtreding van de AVG.
22. Voor zover eiser meent dat de AP onzorgvuldig heeft gehandeld door geen opvolging te geven aan de vordering om inlichtingen, overweegt de rechtbank het volgende. Op de zitting heeft de AP naar voren gebracht dat de tweede brief aan de buurman per ongeluk in de vorm van een vordering tot inlichtingen is gegoten. Omdat het onderzoek zich nog in fase 1 bevond, was er nog geen aanleiding voor het inzetten van handhavingsbevoegdheden. Gelet op het beleid van de AP zou dat pas aan de orde zijn als op basis van de toets aan de prioriteringscriteria tot het doen van nader onderzoek zou zijn besloten. Om die reden heeft de AP ook geen opvolging aan die vordering gegeven. De rechtbank kan zich wel voorstellen dat deze gang van zaken bij eiser tot de verwachting heeft geleid dat de AP nader onderzoek zal doen. Maar naar het oordeel van de rechtbank is duidelijk geworden dat sprake was van een vergissing en dat de AP met de brief aan de buurman niet heeft beoogd om een handhavingsinstrument in te zetten. Dat een vergissing is gemaakt, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om vervolgens van de AP te verlangen om in afwijking van haar beleid toch tot nader onderzoek over te gaan. Bij dat beleid wordt immers ook betrokken dat de AP beperkte capaciteit heeft voor het doen van nader onderzoek en over de inzet daarvan keuzes maakt.
22. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft de AP onzorgvuldig gehandeld in de bezwaarfase?
31. Eiser stelt dat het bestreden besluit moet worden vernietigd vanwege de handelswijze van de AP in de bezwaarfase. Volgens eiser heeft de AP zijn procedurele belangen op verschillende manieren geschaad. Daarbij voert hij ten eerste aan dat hij in bezwaar niet het volledige dossier heeft ontvangen, omdat de zienswijze van de buurman niet aan hem is verstrekt. Hij heeft in de bezwaarprocedure alleen een samenvatting van die zienswijze ontvangen. Pas bij de beslissing op bezwaar ontving hij deze zienswijze en dan ook nog met deels onleesbare passages. Ten tweede voert hij aan dat hij ten onrechte niet is gehoord in bezwaar. Daardoor heeft hij geen duidelijkheid kunnen geven over de situatie ter plaatse, niet kunnen ingaan op de zienswijze van de buurman en heeft hij geen kans gehad om duidelijk te maken dat wel degelijk sprake is van overtreding van de AVG. Ten derde voert eiser aan dat de AP niet onbevooroordeeld heeft gehandeld. Daarbij wijst eiser op de zienswijze van de buurman waarin hij schrijft dat hij de AP zakelijk kent en dat hij vermenging tussen zakelijk en privé wil voorkomen. De buurman heeft in zijn zienswijze geschreven: “Zakelijk ken ik de AP (ook [B] die eerder een aantal presentaties heeft verzorgd voor ons) redelijk goed (recentelijk een evaluatieonderzoek uitgevoerd bij [ministerie] over een ontstaan Datalek met rapportages aan de AP en de TK) en ik wil absoluut geen verstrengeling tussen zakelijk en privé krijgen!”.
31. De AP erkent dat zij de zienswijze van de buurman in bezwaar ten onrechte niet heeft verstrekt aan eiser. De buurman had verzocht om de zienswijze geheim te houden, maar volgens de AP was er bij nader inzien geen grond om de zienswijze niet gelijk te verstrekken. Maar volgens de AP had een reactie van eiser op de zienswijze niet tot een ander besluit geleid. Er is een algemeen onderzoek nodig om te kunnen vaststellen of sprake is van een overtreding. Eiser kan de daarvoor benodigde informatie niet verstrekken. Om die reden is ook afgezien van horen.
31. De rechtbank stelt voorop dat niet aannemelijk is geworden dat de AP bevooroordeeld heeft gehandeld in de bezwaarfase. De enkele omstandigheid dat de buurman gelet op zijn functie de AP zakelijk kent, is daarvoor onvoldoende.
31. Naar het oordeel van de rechtbank slaagt deze beroepsgrond voor het overige wel, omdat de AP in de bezwaarfase onzorgvuldig heeft gehandeld en eiser ten onrechte niet heeft gehoord.
31. Tussen partijen is niet in geschil dat de AP ten onrechte de zienswijze van de buurman niet voorafgaand aan de beslissing op bezwaar aan eiser heeft verstrekt. De AP heeft wel een samenvatting van die zienswijze aan eiser gestuurd, maar deze bevat niet alle door de buurman genoemde feiten en omstandigheden. Dit betekent dat de AP in strijd met artikel 7:4, tweede lid, van de Awb eiser geen volledige inzage heeft gegeven in alle op de zaak betrekking hebbende stukken. Dit heeft de AP tijdens de bezwaarfase ook onderkend. De AP heeft hier immers aandacht aan besteed in de beslissing op bezwaar en eiser daarna alsnog een zienswijze toegestuurd. Naar het oordeel van de rechtbank had deze gang van zaken voor de AP aanleiding moeten zijn om eiser te horen in bezwaar. In de hoorzitting had eiser kunnen reageren op de zienswijze en op de feiten en omstandigheden die daarin door de buurman zijn genoemd. Deze had eiser kunnen betwisten, aanvullen of in een bepaalde context kunnen plaatsen. Ook had eiser dan gelegenheid gehad om zijn persoonlijke belangen naar voren te brengen. Daarbij vindt de rechtbank van belang dat de zienswijze van de buurman ook aan eiser en zijn familie persoonlijk gerichte uitlatingen bevat. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de AP zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het bezwaar van eiser kennelijk ongegrond is en dat het horen van eiser op grond van artikel 7:3 van Pro de Awb achterwege kon worden gelaten.
36. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de AP in de bezwaarfase onzorgvuldig heeft gehandeld. De rechtbank zal het bestreden besluit dan ook vernietigen omdat in strijd met artikel 7:3 van Pro de Awb eiser niet is gehoord en hij in strijd met artikel 7:4, tweede lid, van de Awb niet volledige inzage in de voor de zaak relevante stukken heeft gekregen. De rechtbank ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Eiser heeft op de zitting naar voren gebracht dat hij graag alsnog in de bezwaarfase gehoord wil worden. Maar in dit geval ziet de rechtbank niet dat dit tot een andere uitkomst zou kunnen leiden. Daarbij overweegt de rechtbank dat eiser in de beroepsfase kennis heeft kunnen nemen van de volledige zienswijze van de buurman en daar op heeft kunnen reageren. Op de zitting is gebleken dat de informatie die eiser in reactie op de zienswijze van de buurman naar voren heeft gebracht geen informatie is die de AP nodig heeft om tot een andersluidend oordeel te komen. Dat andersluidend oordeel zou in dit geval er op neer komen dat de AP alsnog tot de conclusie komt dat een overtreding is vast te stellen of dat de toets aan de prioriteringscriteria toch tot nader onderzoek had moeten leiden. Zoals in overweging 27 is overwogen, heeft de AP zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat meer informatie nodig is om een overtreding vast te kunnen stellen. Het gaat dan om informatie die de buurman kan geven of om informatie die de AP zelf ter plaatse moet vergaren. Het gaat dus niet om informatie die eiser zelf kan geven.
Conclusie en gevolgen
37. De conclusie is dat het beroep van eiser gegrond is, maar dat de rechtsgevolgen in stand blijven. Dat betekent dat de afwijzing van het verzoek om handhaving in stand blijft.
38. Omdat het beroep gegrond is moet de AP het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van haar proceskosten. De AP moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 16,16 voor de door eiser gemaakte reiskosten.
BeslissingDe rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 11 juli 2022;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat de AP het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt de AP tot betaling van € 16,16 aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J. Blok, rechter, in aanwezigheid van L. Beijerinck, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2024.
De griffier is buiten staat
de uitspraak mede te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.