Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/4879
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 april 2025 in de zaak tussen
Vereniging Meten=Weten te Dwingeloo, eiseres (hierna: Meten=Weten)
(gemachtigden: ing. G.W. Starre en H. Baptist),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Flevoland, verweerder (hierna: het college)
(gemachtigde: mr. R.A. de Lijster).
Inleiding
1. Bij brief van 8 oktober 2021 (hierna: het verzoek) heeft Meten=Weten het college verzocht om het gebruik van een veertiental stoffen in bestrijdingsmiddelen niet langer toe te staan in de provincie Flevoland, omdat dat in strijd is met artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn.
2. Omdat een reactie van het college uitbleef, heeft Meten=Weten beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het niet (tijdig) nemen van een besluit. Bij brief van 10 januari 2024 heeft het college het verzoek van Meten=Weten afgewezen. Hierna heeft Meten=Weten haar beroep tegen het niet (tijdig) nemen van een besluit ingetrokken, waarbij zij haar proceskosten, deels pas na verzet, vergoed heeft gekregen.
3. Meten=Weten heeft bezwaar gemaakt tegen de brief van het college van 10 januari 2024. Op 22 april 2022 heeft de bezwarencommissie Provincie Flevoland het college geadviseerd om het bezwaar van Meten=Weten niet-ontvankelijk te verklaren. Bij besluit van 29 mei 2024 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college dat gedaan.
4. Meten=Weten heeft vervolgens beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. De zaak is op 24 februari 2025 bij de rechtbank op een zitting behandeld. Meten=Weten heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en ing. [A] .
Standpunten van partijen
5. Artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn bepaalt dat er passende maatregelen genomen moeten worden om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van de soorten, niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de gebieden zijn aangewezen. In beroep heeft Meten=Weten aangevoerd dat de in het verzoek genoemde 14 bestrijdingsmiddelen zijn aangetroffen in Natura 2000-gebieden. De staat van instandhouding van diverse gebieden laat inmiddels te wensen over. Meten=Weten wijst erop dat de aanwezigheid van bestrijdingsmiddelen, gecombineerd met de sterke afname van de insectenstand en de wetenschap dat een geringe doses bestrijdingsmiddelen al invloed heeft op de voortplanting van insecten, het aannemelijk maakt dat er effecten zijn. Het in de Habitatrichtlijn opgenomen voorzorgsbeginsel eist dat wordt aangetoond dat de kans op effecten uitgesloten is. Het gebruik van bestrijdingsmiddelen kan worden gezien als een project in de zin van de Habitatrichtlijn, waarbij de kans op effecten moet worden uitgesloten. Het college is verantwoordelijk voor de naleving van artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn, en mag zijn verplichting niet omzeilen door de verantwoordelijkheid af te schuiven.
6. Het college heeft zich aanvankelijk op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van een overtreding, zodat hij niet bevoegd is om handhavend op te treden. In de bezwaarfase is het college daarvan teruggekomen en heeft hij besloten dat het bezwaar van Meten=Weten inhoudelijk niet is gericht tegen de afwijzing van het verzoek, maar tegen het niet nemen van een algemeen verbindend voorschrift door het college. Omdat tegen een algemeen verbindend voorschrift geen bezwaar en beroep openstaat is het bezwaar van Meten=Weten volgens het college niet-ontvankelijk.
Beoordeling door de rechtbank
7. Op 1 januari 2024 is de Wet natuurbescherming (Wnb) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum het verzoek is ingediend, is in deze zaak de Wnb nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 2.9, eerste lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.
8. De rechtbank stelt voorop dat de belanghebbendheid van Meten=Weten in deze zaak niet in geschil is, en ook de rechtbank geen aanleiding ziet om daaraan te twijfelen.
Is er sprake van een aanvraag en daarmee van een besluit?
9. De rechtbank ziet zich eerst voor de vraag gesteld of het verzoek van Meten=Weten in haar brief van 8 oktober 2021 voldoende concreet is om als aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) [1] te worden aangemerkt, zodat de reactie daarop van het college van 10 januari 2024 als een besluit in de zin in artikel 1:3, eerste lid van de Awb [2] kan worden aangemerkt. De rechtbank dient deze vraag ambtshalve te beantwoorden. [3]
10. Handhaving is een bevoegdheid en daarmee de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. Niet ieder verzoek aan het bevoegd gezag om op te treden of maatregelen te treffen, is een aanvraag om een handhavingsbesluit. Een verzoek daartoe hoeft over het algemeen niet het bewijs te bevatten dat tot handhaving móet worden overgegaan. Het ligt wel op de weg van de verzoeker om het bevoegd gezag enige aanknopingspunten te bieden voor onderzoek naar de vraag of er een overtreding wordt begaan. De rechtbank verwijst hiervoor naar rechtspraak van de hogerberoepsrechters en sluit daarbij aan. [4] Een te algemeen geformuleerd of onbepaald verzoek, kan niet worden opgevat als een verzoek om een besluit te nemen tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie. De reactie op dat verzoek, kan dan ook niet worden aangemerkt als een besluit. Het verzoek is dan enkel een verzoek om feitelijke handelingen te verrichten. [5]
11. De rechtbank oordeelt dat het algemene verzoek van Meten=Weten om het gebruik van 14 stoffen in bestrijdingsmiddelen niet langer toe te staan in de provincie Flevoland, omdat dat in strijd is met artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn, te onbepaald is om als aanvraag te worden aangemerkt. Het verzoek om op te treden tegen het gebruik van deze stoffen, laat onverlet dat Meten=Weten geen concrete activiteiten of overtredingen heeft genoemd. Het verzoek komt in feite neer op het verzoek om bij alle bedrijven in het gebied controles uit te voeren op naleving van natuurvergunningen. Naar het oordeel van de rechtbank biedt dat het college onvoldoende aanknopingspunten voor gericht onderzoek naar de vraag of er een overtreding wordt begaan.
12. Omdat het verzoek te onbepaald en dus geen aanvraag is, is de reactie van het college daarop van 10 januari 2024 dus ook geen besluit, en kon daartegen geen bezwaar worden gemaakt. Het college heeft het bezwaar van Meten=Weten met het bestreden besluit dus terecht niet-ontvankelijk verklaard, zij het met een onjuiste motivering.
Is er wel sprake van doeltreffende en effectieve rechtsbescherming?
13. Meten=Weten voert aan dat er geen sprake is van doeltreffende en effectieve rechtsbescherming, anders dan door het indienen van een (algemeen geformuleerd) handhavingsverzoek. Volgens Meten=Weten is dat voor haar de enige mogelijkheid om de inbreuk op artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn ter rechterlijke toetsing voor te leggen. Dit artikellid is dwingendrechtelijk van aard en moet strikt worden uitgelegd. In Nederland is het gebruik van de stoffen niet gereguleerd, terwijl uit diverse onderzoeken blijkt dat deze stoffen overal in Nederland voorkomen en een significant effect kunnen hebben op ecologische kenmerken van Natura 2000-gebieden. Door regulering na te laten maakt de lidstaat Nederland inbreuk op artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn. Meten=Weten wijst erop dat ook ‘nalaten’ een appellabele kwestie is volgens het Verdrag van Aarhus. Het college is op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) exclusief en uitputtend bevoegd om hiertegen handhavend op te treden.
14. De rechtbank volgt Meten=Weten hierin niet. De rechtbank ziet namelijk niet in dat Meten=Weten haar verzoek niet concreter had kunnen maken. Meten=Weten had de aard van de overtreding (los van de specifieke stof waar het in dat concrete geval om gaat) voldoende kunnen duiden en haar verzoek verder kunnen concretiseren naar locatie, tijd en overtreder. Dat dit tot gevolg zou hebben dat Meten=Weten meerdere handhavingsverzoeken moet indienen, is eigen aan de handhavingspraktijk zoals die in Nederland geldt. Een handhavingsverzoek dient het bestuursorgaan dat met handhaving is belast voldoende houvast en richting geven. Dat vereiste is naar het oordeel van de rechtbank niet onredelijk. De rechtbank is dus niet gebleken dat het indienen van een concreet handhavingsverzoek in dit geval onmogelijk of onnodig moeilijk zou zijn. De rechtbank vindt hiervoor steun in een uitspraak van de Afdeling van 2 april 2025, waar een concreet verzoek om handhavend op te treden tegen de lelieteelt op een concrete locatie inhoudelijk is beoordeeld. [6]
Conclusie
15. Omdat het college het bezwaar van Meten=Weten op onjuiste gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard, verklaart de rechtbank het beroep van Meten=Weten gegrond en vernietigt zij het bestreden besluit. De beroepsgronden van Meten=Weten slagen niet. De rechtbank laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit daarom in stand en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
16. Dit betekent dat het beroep van Meten=Weten weliswaar gegrond is, maar dat zij inhoudelijk geen gelijk krijgt in de zaak.
17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, veroordeelt zij het college in de proceskosten die Meten=Weten in beroep heeft gemaakt. De kosten voor de beroepsmatig verleende rechtsbijstand van de gemachtigde van Meten=Weten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.814,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,-- en een wegingsfactor 1).
18. De rechtbank bepaalt tot slot dat het college het door Meten=Weten betaalde griffierecht van € 371,-- aan hen vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
veroordeelt het college in de proceskosten van eisers in beroep tot een bedrag van € 1.814,--;
bepaalt dat het college het door eisers betaalde griffierecht van € 371,-- aan hen vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es – de Vries, rechter, in aanwezigheid van mr. N.K. Boer – de Bruin, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 april 2025.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.