Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 24/2691, UTR 23/6523 en UTR 23/6510
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 juni 2025 in de zaken tussen
1. Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V., uit Rotterdam,
(gemachtigden: mr. R.J. Donkersloot en mr. J.E. van der Holst,
2.[eiseres sub 2] B.V., uit [vestigingsplaats] ,
2a. de heer [eiser sub 2a] ,uit [woonplaats]
2b. La Place Food Vastgoed B.V. uit Veghel, en
2c. Federatie van Wegverzorgende Horecabedrijvenuit Bruchem, (FWH)
hierna: [eiseres sub 2 c.s.] (gemachtigde: mr. J.A.N. Baas)
en
de minister van Infrastructuur en waterstaat, Rijkswaterstaat
(gemachtigden: mr. L.J. Hamstra en mr. I. Kabouti).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Fastned B.V.uit Amsterdam (gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. J. Siskina), (Fastned).
Fastned B.V.uit Amsterdam (gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. J. Siskina), (Fastned).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van Shell en [eiseres sub 2 c.s.] tegen de vergunningen verleend op grond van artikel 2 van de Wet beheer Rijkswaterstaatswerken (Wbr) aan Fastned voor het aanleggen, behouden en onderhouden van een wachtruimte/shop als aanvullende voorzieningen bij haar energielaadpunt op verzorgingsplaatsen De Kroon en de Knoest langs de rijksweg A27 in de gemeente Nieuwegein.
1.1.
Fastned heeft op 19 december 2022 een aanvraag gedaan voor de vergunningen. De minister heeft op 18 juli 2023 ontwerpvergunningen opgesteld, waarin de gevraagde vergunningen zijn toegewezen. Met de bestreden besluiten van 9 november 2023 is de minister bij deze toewijzingen gebleven.
1.2.
Shell is het niet eens met de verleende vergunning aan Fastned voor verzorgingsplaats De Kroon en heeft tegen het besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder nummer UTR 24/2691.
1.3.
[eiseres sub 2 c.s.] zijn het niet eens met de verleende vergunningen van Fastned voor de verzorgingsplaatsen De Kroon en De Knoest en hebben tegen beide besluiten beroep ingesteld. Deze beroepen zijn geregistreerd onder nummers UTR 23/6523 en UTR 23/6510.
1.4.
De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
[eiseres sub 2] heeft een nadere reactie gegeven.
1.6.
De rechtbank heeft beroep op 13 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens Shell: [A] , de gemachtigden van Shell, [eiser sub 2a] , de gemachtigde van [eiseres sub 2 c.s.] , de gemachtigden van Fastned en de gemachtigden van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een vergunning op grond van de Wbr is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een vergunning is ingediend voor 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wbr, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
3. Op deze zaak is ook de Crisis- en herstelwet van toepassing. De minister en de rechtbank hebben dat beide niet eerder onderkend. Om die reden is het niet gelukt om uitspraak te doen binnen zes maanden na afloop van de beroepstermijn, zoals de Crisis- en herstelwet voorschrijft.
4. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wbr kan de minister een vergunning slechts weigeren ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken.
5. Bij de invulling van de begrippen ‘bescherming van waterstaatswerken’ en ‘verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken’ heeft de minister beoordelingsruimte. Deze beoordelingsruimte heeft hij ingevuld met beleidsregels, die zijn neergelegd in de ‘Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen’ (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013, 2017, 2021, 2022 en 2024 gewijzigd. In de Kennisgeving wordt onderscheid gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen, waarbij – sinds de wijziging van de Kennisgeving uit 2022 – zeven criteria gelden om te beoordelen of iets als aanvullende voorziening kan worden aangemerkt. Aan de beleidsregels ligt ten grondslag dat voorzieningen op een verzorgingsplaats uit een oogpunt van verkeersveiligheid zoveel mogelijk moeten worden gegroepeerd en dat aanvullende voorzieningen geclusterd moeten worden gerealiseerd.
Verzorgingsplaatsen De Kroon en de Knoest
6. Fastned heeft op verzorgingsplaats De Kroon een laadstation als basisvoorziening met in totaal acht laadplekken. Op verzorgingsplaats De Knoest is aan Fastned een laadstation vergund met twaalf laadplekken. Fastned heeft als aanvullende voorzieningen bij haar laadstations vergunningen aangevraagd voor een wachtruimte/shop voor de ladende klanten die tijdens het wachten ook iets te eten of drinken kunnen nemen of naar het toilet kunnen gaan.
6.1.
Shell exploiteert sinds 13 september 2023 een benzinestation en een shop op verzorgingsplaats De Kroon. [eiseres sub 2] exploiteert wegrestaurant La Place op verzorgingsplaats De Kroon. Eigenaar van [eiseres sub 2] is de heer [eiser sub 2a] . Verzorgingsplaats De Knoest ligt aan de overkant van verzorgingsplaats De Kroon, waar [eiseres sub 2] , [eiser sub 2a] noch La Place voorzieningen exploiteren. De luchtbrug tussen de beide verzorgingsplaatsen is sinds april 2023 gesloten en zal worden gesloopt.
De beroepen van [eiseres sub 2 c.s.] met zaaknummers UTR 23/6523 en UTR 23/6510
Zijn de beroepen van [eiseres sub 2 c.s.] ontvankelijk?
7. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
7.1.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
Het beroep van [eiseres sub 2] en [eiser sub 2a]
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat [eiseres sub 2] en [eiser sub 2a] geen belanghebbenden zijn als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij de vergunning van Fastned op verzorgingsplaats de Kroon. Volgens de rechtspraak [1] is alleen sprake van een belanghebbende als die een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit. Dit betekent dat diegene rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat. [eiseres sub 2] en [eiser sub 2a] exploiteren op verzorgingsplaats De Kroon geen voorzieningen. Het hotel/restaurant van [eiseres sub 2] en [eiser sub 2a] ligt ver buiten de verzorgingsplaats De Kroon en is ook niet bereikbaar vanaf die verzorgingsplaats. Bovendien zijn deze exploitanten ook niet werkzaam in hetzelfde marktsegment en hetzelfde verzorgingsgebied als Fastned. Daarmee is niet aannemelijk dat de belangen van [eiseres sub 2] en [eiser sub 2a] door de vergunning van Fastned rechtstreeks worden geraakt. [eiseres sub 2] en [eiser sub 2a] hebben dat ook niet onderbouwd.
7.3.
Voor de verzorgingsplaats De Knoest geldt dat [eiseres sub 2] en [eiser sub 2a] daar ook geen voorzieningen exploiteren. Om dezelfde redenen als genoemd onder 7.2 oordeelt de rechtbank dat [eiseres sub 2] en [eiser sub 2a] daarom geen belanghebbenden zijn als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. De beroepen van [eiseres sub 2] en [eiser sub 2a] tegen de vergunningen van Fastned op de beide verzorgingsplaatsen zijn daarom niet-ontvankelijk.
Het beroep van FWH
8. De rechtbank is verder van oordeel dat FWH geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, derde lid. van de Awb bij de vergunningen van Fastned. Dat FWH stelt (onder meer) de belangen te willen behartigen en te bevorderen van horecabedrijven langs en nabij de Nederlandse rijkswegen, leidt niet tot een andere uitkomst. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld [2] , zijn de belangen die FHW in haar statuten ten doel stelt niet aan te merken als een belang in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb. Ook in dit geval is niet aannemelijk gemaakt dat het collectieve belang van de FWH als zodanig wordt geraakt door de ‘horeca-activiteiten’ in de wachtruimte/shop door Fastned op de verzorgingsplaatsen De Kroon en de Knoest. Het beroep van FWH tegen de vergunningen van Fastned op de beide verzorgingsplaatsen is daarom ook niet-ontvankelijk.
Het beroep van La Place
Verzorgingsplaats De Knoest
9. Voor verzorgingsplaats De Knoest geldt dat La Place daar geen voorziening exploiteert. Het restaurant van La Place ligt aan de overzijde op verzorgingsplaats De Kroon. Daarbij is de luchtbrug tussen de beide verzorgingsplaatsen sinds april 2023 dicht, zodat het restaurant van La Place vanaf verzorgingsplaats De Knoest niet meer bereikbaar is. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat La Place geen belanghebbende is bij de vergunning van Fastned op verzorgingsplaats De Knoest. Het beroep van La Place tegen deze vergunning van Fastned is daarom niet-ontvankelijk.
Verzorgingsplaats De Kroon
9.1.
Voor het beroep van La Place tegen de vergunning van Fastned op verzorgingsplaats De Kroon geldt dat La Place wel is aan te merken als belanghebbende, omdat dat zij daar een voorziening exploiteert. Niettemin is de rechtbank van oordeel dat het beroep van La Place niet-ontvankelijk is. Hiertoe overweegt de rechtbank het volgende.
9.2.
Ingevolge artikel 6:13 van de Awb kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
9.3.
Uit deze wetsbepaling volgt dat de weg naar de rechtbank alleen openstaat voor belanghebbenden als zij in de voorfase gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid om – in het geval van de hiervoor gevolgde uniforme openbare voorbereidingsprocedure – zienswijzen naar voren te brengen. Iemand die niet van deze mogelijkheid gebruik heeft gemaakt, wordt uitgesloten van de mogelijkheid om beroep in te stellen, tenzij het hem redelijkerwijs niet kan worden verweten geen zienswijze te hebben ingediend.
9.4.
De minister heeft de vergunning van Fastned voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4. van de Awb. De minister heeft op 18 juli 2023 een ontwerpvergunning opgesteld, die van 20 juli 2023 tot en met 31 augustus 2023 ter inzage heeft gelegen.
9.5.
Vaststaat dat La Place tegen de ontwerpvergunning van Fastned geen zienswijze als bedoeld in artikel 3:15 van de Awb heeft ingediend. De rechtbank is van oordeel is dat La Place hiervan een verwijt kan worden gemaakt. Van een situatie als bedoeld in de zogeheten ‘Varkens in nood’-rechtspraak [3] is geen sprake. La Place heeft niet gesteld of aannemelijk gemaakt dat het bestreden besluit aanzienlijke gevolgen heeft voor het milieu, waardoor de eis van artikel 6:13 Awb niet hier zou gelden. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding het ontbreken van de zienswijze te passeren. Nu La Place verwijtbaar geen zienswijze heeft ingediend tegen de ter inzage gelegde ontwerpbeschikking, is haar beroep niet-ontvankelijk op grond van artikel 6:13 van de Awb.
Tussenconclusie
10. De beroepen van [eiseres sub 2 c.s.] zijn niet-ontvankelijk. Dit betekent dat de rechtbank niet toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van wat [eiseres sub 2 c.s.] in beroep naar voren heeft gebracht tegen de bestreden besluiten.
Het beroep van Shell met zaaknummer UTR 24/2691
Is Shell ontvankelijk in haar beroep?
11. De ontwerpvergunning heeft van 20 juli 2023 tot en met 31 augustus 2023 ter inzage gelegen. Shell heeft tegen de ontwerpvergunning van Fastned geen zienswijze ingediend. De rechtbank is van oordeel dat Shell hiervan geen verwijt kan worden gemaakt. De rechtbank vindt hiervoor redengevend dat Shell tijdens de terinzagelegging van de ontwerpvergunning niet beschikte over het huurrecht voor het benzinestation op de verzorgingsplaats. Dit huurrecht is pas na de veiling op 13 september 2023 naar Shell overgegaan. Het betoog van Fastned dat Shell vanwege haar deelname aan de veiling wel een belang bij haar vergunning had en zij daarom gedurende de inzagetermijn van de ontwerpvergunning of na de veiling een zienswijze had kunnen of moeten indienen, volgt de rechtbank niet. Op dat moment was immers nog niet duidelijk dat Shell de veiling zou winnen. Gelet hierop kan artikel 6:13 van de Awb niet aan Shell worden tegengeworpen. Het beroep van Shell is dan ook ontvankelijk. De rechtbank zal hierna de inhoudelijke gronden van Shell tegen het bestreden besluit bespreken.
Is de wachtruimte/shop in strijd met de Kennisgeving?
12. Shell voert aan dat de aanvraag van Fastned niet voldoet aan drie van de zeven in de Kennisgeving opgenomen criteria voor een aanvullende voorziening, te weten de voorziening doet geen afbreuk aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats, de aanvullende voorziening doet geen functioneel afbreuk aan de basisvoorziening waarmee deze de in- en uitritten deelt en de aanvullende voorziening gaat ten koste van het groene karakter van de verzorgingsplaats. De minister en Fastned zijn van mening dat wel aan deze criteria is voldaan. Hierna bespreekt de rechtbank achtereenvolgens de drie criteria die Shell ter discussie stelt.
Doet wachtruimte/shop functioneel afbreuk aan de basisvoorziening laden?
13. Shell voert aan dat de wachtruimte/shop functioneel afbreuk doet aan de basisvoorziening laden waarmee het de in- en uitrit deelt. Gezien de grote omvang (7 meter hoog en 2 verdiepingen met elk een oppervlakte van 120 m2) en de capaciteit (5 extra parkeerplaatsen) kan de voorziening worden gebruikt zonder te laden en is die dus niet ondergeschikt aan de basisvoorziening laden. Voor de aanrijdende automobilist is het niet meer duidelijk dat laden de hoofdactiviteit is. Daarbij functioneert de shop/wachtruimte met tafels en stoelen in wezen als basisvoorziening wegrestaurant.
14. Volgens de Kennisgeving houdt dit criterium in dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van de aanvullende voorziening.
15. De minister heeft in het bestreden besluit terecht overwogen dat Fastned als basisvoorziening ‘energielaadpunt’ heeft, dat dit een kenbare hoofdactiviteit van Fastned is en dat dit niet wordt veranderd door de realisatie van de wachtruimte/shop. De wachtruimte/shop is erop gericht om gebruikers van de basisvoorziening energielaadpunt te faciliteren Aannemelijk is dat hoofdzakelijk gebruikers van de basisvoorziening energielaadpunt gebruik zullen maken van de aanvullende voorziening als hun voertuig aan het laden is. Hierdoor blijft de kenbare hoofdactiviteit gehandhaafd. Door de wachtruimte/shop verandert de hoofdactiviteit dus niet. Hierdoor is geen sprake van functioneel afbreuk en wordt voldaan aan dit criterium.
Wordt afbreuk gedaan aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaatsen?
16. Shell voert aan dat de shop/wachtruimte van Fastned afbreuk doet aan de uniforme en sobere opzet van de verzorgingsplaats. De shop is voorzien van een geel V-vormig dak waarmee het logo van Fastned is verwerkt. Daarmee wijkt het uiterlijk van de shop sterk af van dat van de platte daken van reguliere shops op verzorgingsplaatsen wat afbreuk doet aan de uniforme opzet. Het V-vormig dak is ook in strijd met de gangbare bouwpraktijk dat rekening wordt gehouden dat shops van exploitanten kunnen wisselen, waarna alleen de naam en de kleuren van de shop gewijzigd hoeven te worden.
17. Volgens de Kennisgeving houdt dit criterium in dat een aanvullende voorziening geclusterd moet worden gerealiseerd bij een basisvoorziening (cluster-eis). Dit zal in de meeste gevallen betekenen dat de aanvullende voorziening is gelegen op het perceel van de basisvoorziening, direct aangrenzend aan het perceel van de basisvoorziening of in de nabijheid van het perceel van de basisvoorziening.
18. Op de afbeeldingen met impressies die Fastned bij haar vergunningaanvraag heeft gevoegd, is te zien dat de wachtruimte/shop op het terrein van het energielaadstation komt en dat de aanvullende voorziening dezelfde in- en uitrit delen als de basisvoorziening laden. Op de luchtfoto’s is ook de locatie van de shop/wachtruimte ingetekend. De rechtbank is het met de minister eens dat door de situering van de wachtruimte/shop direct achter de basisvoorziening, deze aanvullende voorziening is geclusterd met de basisvoorziening, waardoor geen afbreuk wordt gedaan aan dit criterium. De minister heeft hiermee voldoende duidelijk gemaakt dat het energielaadpunt en de wachtruimte/shop van Fastned bij elkaar horen. De uniforme, herkenbare en daarmee voorspelbare opzet van de verzorgingsplaats komt daarmee niet in het geding. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat aan de cluster-eis is voldaan.
19. De minister heeft daarbij terecht opgemerkt dat in deze beoordeling aan de oppervlakte of inhoud van de voorziening geen zelfstandige betekenis toekomt. De Kennisgeving sluit niet uit dat een aanvullende voorziening meer dan een bouwlaag bevat. Het enkele feit dat de shop/wachtvoorziening uit twee bouwlagen zal bestaan, maakt dus niet dat niet aan dit criterium wordt voldaan. Dat geldt ook voor de afwijkende vorm en gele kleur van het dak. De beroepsgrond slaagt dus niet.
Gaat de wachtruimte/shop ten koste van groenvoorzieningen?
20. Shell voert aan dat de wachtruimte/shop ten koste gaat van groenvoorzieningen. Uit de feitelijk situatie blijkt niet dat het huidige grasveld niet gebruikt kan worden om te lopen of te ontspannen. Daarbij is niet duidelijk of de vierkante meters die worden opgeofferd ook worden gecompenseerd. Het groen op het schuine dak is niet gelijkwaardig aan een stuk gras. Volgens Shell meet de minister met twee maten nu haar aanvragen voor laadplekken als aanvullende voorziening op verzorgingsplaatsen de Oeijenbraak en Ellerbrug op basis van dit criterium zijn geweigerd.
21. De Kennisgeving bepaalt over dit criterium dat de aanvullende voorziening in beginsel niet ten koste mag gaan van bestaande groenvoorzieningen, waterberging, picknickplekken en/of speelplaatsen. Achtergrond daarvan is dat een goede groenvoorziening hoort bij een klimaatbestendige en prettige verblijfsfunctie. Bij het toevoegen van voorzieningen moet het behouden van zoveel mogelijk groen voldoende aandacht krijgen, zonder dat dit ten koste gaat van de verkeersveiligheid of sociale veiligheid. Onder omstandigheden kan het verdwijnen van groen worden toegestaan. Of en onder welke voorwaarden het opofferen van groenvoorzieningen toelaatbaar is, hangt af van de omstandigheden van het geval. Er zal steeds per aanvraag een afweging moeten worden gemaakt. Dit vergt maatwerk: op een al zeer groene verzorgingsplaats kan wellicht meer dan op een zeer "versteende" verzorgingsplaats. Hierbij speelt ook een rol wat het op te offeren groen bijdraagt aan de prettige verblijfsruimte.
22. De minister heeft in dit kader naar voren gebracht dat de wachtruimte/shop wordt gerealiseerd in een grasveld van 10.8 bij 11,1 meter, dat dit groen van beperkte kwaliteit is en niet is ingericht om te recreëren. Ook heeft de minister meegewogen dat grote delen van het dak en gevels van de wachtruimte/shop worden bekleed met een variëteit aan bloemen, planten, grassen en kruiden en dat opgevangen regenwater wordt hergebruikt, voor onder meer het doorspoelen van de toiletten. Hierdoor blijven het groene karakter en de waterbergende functie van de verzorgingsplaats behouden. Verder heeft de minister betrokken dat De Kroon een ruime verzorgingsplaats is met veel bomen, gras en struiken, zodat voldoende groen op de verzorgingsplaats overblijft en dat de wachtruimte/shop niet ten koste gaat van parkeerplekken, picknickplekken en/of speelplaatsen.
23. De rechtbank is van oordeel dat de minister met de gegeven motivering in redelijkheid kunnen overwegen dat het opofferen van het relatief klein stuk groen in verhouding tot de gehele verzorgingsplaats, niet maakt dat niet aan dit criterium van de Kennisgeving wordt voldaan. De minister heeft voldoende toegelicht dat het opofferen van het stuk gras geen invloed heeft op de verblijfskwaliteit op de verzorgingsplaats. Het groene dak komt daarvoor niet in de plaats, maar mocht de minister wel beschouwen als een compensatie voor het verlies van een stuk grasveld, waarvan aannemelijk is dat de ecologische waarde klein is. Van het meten met twee maten is geen sprake. Zoals de minister heeft toegelicht, ging het bij de geweigerde vergunningen voor laadpunten op de verzorgingsplaatsen Ellerbrug en Oeijenbraak niet om aanvullende voorzieningen, omdat er nieuwe infrastructuur moest worden aangelegd. Dat is op verzorgingsplaats De Kroon niet het geval. Daarmee is geen sprake van gelijke gevallen, die gelijk behandeld moeten worden.
24. Shell voert aan dat de wachtruimte/shop een weg-restauratieve functie vervult en daarom niet gekwalificeerd kan worden als een aanvullende voorziening, maar als een basisvoorziening. Volgens Shell is vergunning van Fastned daarmee in strijd met het Kader.
25. De minister stelt zich op het standpunt dat de wachtruimte/shop zich niet kwalificeert als wegrestaurant. De wachtruimte/shop is gericht op het kort onderbreken van de reis voor koffie en een broodje en de beperkte restauratieve diensten zijn vergelijkbaar met dat van de gemakswinkels bij benzinestations. De inrichting van de voorziening is ook anders dan bij een wegrestaurant.
26. De rechtbank is het met de minister eens dat men bij zowel de wachtruimte/shop van Fastned als bij een wegrestaurant kan eten en drinken, maar dat de aard en inrichting van de dienstverlening en ook de doelgroep van de wachtruimte/shop verschillen met die van een wegrestaurant. Bij de wachtruimte/shop gaat het om voorverpakte of eenvoudig te bereiden etenswaren, die in belangrijke mate geschikt zijn voor consumptie elders. Er is geen sprake van uitgebreide restauratieve diensten, zodat deze voorziening zich daarom niet kwalificeert als wegrestaurant. De verwijzing naar het Kader, leidt in dit geval niet tot een ander oordeel, omdat dit Kader alleen niet bepalend is voor het verschil tussen een basisvoorziening en een aanvullende voorziening. Hiervoor moet ook gekeken worden naar de Kennisgeving en aan de criteria daarvan is in dit geval voldaan. In de Kennisgeving is de aard van de restauratieve voorziening doorslaggevend voor de vraag of sprake is van een basisvoorziening of een aanvullende voorziening. Het is niet onredelijk dat alleen de aanwezigheid van tafels en stoelen niet bepalend is. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Is sprake van een privaatrechtelijke belemmering?
27. Shell voert aan dat er een evident privaatrechtelijke belemmering is voor het verlenen van de gevraagde vergunning aan Fastned. Voor het realiseren van de wachtruimte/shop heeft Fastned ook privaatrechtelijk toestemming nodig van het Rijksvastgoedbedrijf door middel van de huurovereenkomst en het is niet zeker dat Fastned die toestemming ook zal krijgen. Gelet op het gelijkheidsbeginsel en het Didam-arrest van de Hoge Raad [5] mag de verhuur van de grond niet zonder meer aan Fastned worden toegewezen. Daarvoor moet eerst een openbare selectieprocedure worden doorlopen met objectieve, toetsbare en redelijke criteria. De algemene toetsingscriteria die de minister in de brief van 25 oktober 2023 hiervoor heeft opgesteld (‘wie het eerst komt, het eerst maalt’), voldoen volgens Shell niet aan die vereisten. Bovendien zijn die criteria pas opgesteld na de aanvraag van Fastned.
28. De rechtbank volgt Shell niet in dit betoog. Het toetsingskader bij de aanvraag om een vergunning op grond van artikel 3 van de Wbr is beperkt tot de in dit artikel opgenomen weigeringsgronden. Zoals de minister terecht heeft gesteld is het verlenen van privaatrechtelijke toestemming, waaronder het sluiten van een huurovereenkomst voor een wachtruimte/shop langs rijkswegen, voorbehouden aan het Rijksvastgoedbedrijf. Er is geen aanleiding om aan te nemen dat het Rijksvastgoedbedrijf zich bij de gronduitgifte geen rekenschap zal geven van criteria uit het Didam-arrest. Het uitgangspunt van het Rijksvastgoedbedrijf is dat aan iedere ingebruikgeving van onroerende zaken een openbare procedure voorafgaat. [6] Er bestaat dan ook geen grond voor de conclusie dat op voorhand moet worden aangenomen dat het Didam-arrest aan het verlenen van de vergunning in de weg staan. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
29. Het beroep van Shell is ongegrond. Dat betekent dat Shell geen gelijk krijgt. Shell krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen van [eiseres sub 2] , de heer [eiser sub 2a] , La Place Food Vastgoed B.V. en FWH niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van Shell ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Helmich, voorzitter, en mr. P.J. Blok en mr. P.J.M. Mol, leden, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.