Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/2734
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 juni 2025 op het beroep in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [plaats] , eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht(het college), verweerder.
(gemachtigde: mr. E. Noordhoek en mr. J.J. Broeze).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde belanghebbende] B.V., vergunninghouder.
[derde belanghebbende] B.V., vergunninghouder.
(gemachtigde: mr. G.L.M. Teeuwen).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een omgevingsvergunning voor een (afhaal)restaurant op de begane grond van de [adres 1] in [plaats] (hierna: het perceel). Eiseres is gevestigd in het naastgelegen pand aan de [adres 2] , waar zij een apotheek exploiteert. Zij is het niet eens met de verleende omgevingsvergunning. Eiseres voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van de beroepsgronden van eiseres beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van het besluit.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3. Daarbij gaat de rechtbank onder meer in op de vraag onder welke horecacategorie het (afhaal)restaurant valt en of deze categorie op het perceel is toegestaan. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. [bedrijf 1] B.V. heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van de voorgevel van het bestaande winkelpand op het perceel, voor een afhaal- en bezorgvestiging van pizzaketen [bedrijf 2] met een consumptiedeel van 55 m2.
2.1.
Op 28 februari 2017 heeft het college de omgevingsvergunning verleend voor gevelreclame, bouwen en afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het afhaal- en bezorgrestaurant (horeca D2).
2.2.
Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. Met het besluit van 12 oktober 2017 op het bezwaar van eiseres is het college onder aanvulling van de motivering bij de verlening van de omgevingsvergunning gebleven. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld.
2.3.
Op 10 januari 2019 heeft deze rechtbank uitspraak gedaan en het besluit op bezwaar van 12 oktober 2017 vernietigd.
2.4.
De tenaamstelling van de omgevingsvergunning van 28 februari 2017 is ondertussen bij besluit van 8 september 2023 gewijzigd naar die van derde-partij.
2.5.
Pas op 23 februari 2024 heeft het college, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 10 januari 2019, een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres genomen (
bestreden besluit). Met het bestreden besluit is het bezwaar van eiseres opnieuw ongegrond verklaard en is de omgevingsvergunning onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
bestreden besluit). Met het bestreden besluit is het bezwaar van eiseres opnieuw ongegrond verklaard en is de omgevingsvergunning onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
2.6.
Eiseres heeft wederom beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.7.
De rechtbank heeft het beroep op 29 april 2025 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, verschenen bij [A] en [B] (apothekers), de gemachtigden van het college en de gemachtigde van derde-partij, vergezeld door [C] en [D] .
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht
3. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
Wet- en regelgeving en bestreden besluit
3.1.
Het toetsingskader voor het bouwplan houdt in dat de aanvraag alleen wordt getoetst aan het Bouwbesluit, de bouwverordening, het bestemmingsplan en de redelijke eisen van welstand. Niet ter discussie staat dat het bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit, de bouwverordening en de redelijke eisen van welstand.
3.2.
Het perceel (waarvoor de omgevingsvergunning is verleend) valt onder het bestemmingsplan ‘Rivierenwijk’ (bestemmingsplan). Het perceel heeft de bestemming ‘D+W’: detailhandel en wonen. Het bestemmingsplan bepaalt dat de voor ‘D+W’ aangewezen gronden zijn bestemd voor detailhandel uitsluitend op de eerste bouwlaag. [1] Het is verboden om de begane grond te gebruiken voor een doel strijdig met de daaraan gegeven bestemming. [2] Dit betekent dat een (afhaal)restaurant op de begane grond, wat geen detailhandel is, in strijd is met het bestemmingsplan. Het perceel heeft geen nadere aanduiding horeca categorie C (cafetaria, snackbar, fastfood-restaurant) of D (restaurant) als bedoeld in de Lijst van Horeca-inrichtingen (LvH) bij het bestemmingsplan. Op dit punt wijkt het beoogde gebruik dus af van wat het bestemmingsplan toestaat. De aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen is daarom mede aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan.
3.3.
Het college heeft een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan verleend met toepassing van de zo wel genoemde ‘kruimelgevallenregeling’. [3] Een omgevingsvergunning kan slechts met de kruimelgevallenregeling worden verleend indien het aangevraagde gebruik niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Beoordelingskader
3.4.
Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. [4]
Omvang van het geschil
3.5.
Het beroep van eiseres is uitsluitend gericht tegen de vestiging van een (afhaal)restaurant en dus niet tegen de wijziging van de voorgevel. Dit betekent dat de rechtbank alleen dit besluitonderdeel aan de hand van de beroepsgronden van eiseres beoordeelt.
Horecacategorie
3.6.
Eiseres voert aan dat het college het restaurant ten onrechte heeft ingedeeld in categorie D2 van het Ontwikkelingskader Horeca Utrecht 2018 (OHU 2018). Deze categorie kent een laag hinderprofiel. Eiseres voert echter aan dat zij juist veel overlast van de pizzeria ondervindt. Eiseres stelt dat zij hinder ondervindt van zwerfafval, geluids- en reukoverlast, wachtende bezorgers die op de stoep hangen, bezorgers die gevaarlijk over de stoep van de winkelstrip rijden en grote groepen scholieren van de naastgelegen Mbo-scholen. Dat de pizzeria overlast geeft, blijkt volgens eiseres ook uit dwangsombeschikkingen die het college aan de vorige exploitant heeft opgelegd. Een pizzeria met een afhaal- en bezorggedeelte valt volgens eiseres als gevolg van de hinder en overlast onder categorie C van het OHU 2018. Dat een pizzeria onder categorie C van het OHU 2018 valt, volgt volgens eiseres ook uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 7 februari 2018 [5] over een vestiging van [bedrijf 3] in Amsterdam, waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat [bedrijf 3] een fastfoodketen is en geen restaurant. Fastfoodketens vallen onder categorie C, aldus eiseres.
3.7.
De rechtbank stelt vast dat het OHU 2018 dient als beleid voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor horeca, in afwijking van het bestemmingsplan. De rechtbank ziet dat de horecafunctie in de aanvraag niet is gespecificeerd naar categorie, maar dat het college deze heeft aangemerkt als een horecafunctie die valt onder categorie D2. Categorie D2 heeft volgens het OHU 2018 betrekking op daghoreca waarbij de bedrijfsactiviteit is gericht op het al dan niet ter plaatse verstrekken van etenswaren en dranken, en dat is gebonden aan de openingstijden zoals die gelden voor detailhandel, conform de Winkeltijdenwet en de gemeentelijke regelgeving aangaande winkeltijden. Er wordt hierbij weinig hinder verwacht, omdat de horeca zich richt op het verstrekken van eten en drinken gedurende de dag en/of avond. In tegenstelling tot categorie D2 wordt bij categorie C wel hinder verwacht als gevolg van de hoge frequentie van komende en gaande gasten en klanten, inclusief verkeers- en parkeerbewegingen. Buiten het centrum neemt de overlast in de nacht af door lagere frequentie van bezoekers. Onder categorie C wordt in het OHU 2018 een horecabedrijf verstaan dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van (al dan niet voor consumptie ter plaatse) bereide kleine etenswaren, met als nevenactiviteit het verstrekken van alcoholvrije dranken. Er is geen actieve bediening aan tafel. Het eten kan snel bereid worden en de gast verblijft gemiddeld 30 minuten in de zaak. Volgens het OHU 2018 kennen alleen lichte horeca (D2) en snelle horeca (C) afhaalmogelijkheden.
3.8.
Het college heeft als voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden dat de horecafunctie uitsluitend overdag tijdens de winkeltijden geopend mag zijn, en dat dat ook geldt voor het afhaalgedeelte van het restaurant. Daarmee valt de aanvraag naar het oordeel van de rechtbank onder categorie D2, en niet onder categorie C waarbij de horecazaak ook na 22:00 geopend mag zijn. De rechtbank kan de verwijzing van eiseres naar de Afdelingsuitspraak, voor de onderbouwing dat de horecazaak onder categorie C zou vallen, niet volgen. Deze uitspraak gaat niet over het OHU 2018, maar over het in de uitspraak ter plaatse geldende bestemmingsplan, waarin een specifieke categorie-indeling voor horeca is gemaakt. Deze indeling geldt hier niet.
3.9.
Ook wanneer er alleen kleine etenswaren worden verkocht, wat bij categorie C uitsluitend het geval is, is de rechtbank van oordeel dat het vergunde restaurant met afhaal- en bezorgfunctie een horecazaak van categorie D2 is als gevolg van de openingstijden die zijn vastgelegd in een vergunningvoorschrift. Daar komt bij dat de rechtbank van oordeel is dat horeca, inclusief afhalen en bezorgen, op deze locatie ruimtelijk aanvaardbaar is, zoals volgt uit rechtsoverweging 3.15 van deze uitspraak. De beroepsgrond slaagt niet.
Ontwikkelingslocatie
3.10.
Eiseres voert aan dat de locatie van het restaurant niet is aangewezen als ontwikkelingslocatie in het Ontwikkelingskader Horeca Utrecht 2018 (OHU 2018), en dat het restaurant in beginsel niet is toegestaan. Dit is slechts anders als het college een belangenafweging maakt en georganiseerde omwonenden en ondernemers om advies vraagt. Omdat het bestreden besluit geen deugdelijke belangenafweging bevat en eiseres niet om advies is gevraagd, heeft het college volgens eiseres in strijd met het OHU 2018 gehandeld. Het bestreden besluit komt daarom volgens eiseres voor vernietiging in aanmerking.
3.11.
Het college erkent met eiseres dat de [straat] feitelijk niet als ontwikkelingslocatie is aangewezen. De aangrenzende straten, waaronder de [straat] , [straat] en [straat] , zijn wel als zodanig aangemerkt. Het kleine stukje [straat] waar het hier om gaat, vormt de verbinding tussen deze straten. Dit deel moet daarom worden gezien als ontwikkelingslocatie.
3.12.
Het OHU 2018 kent een indeling in geografisch gebied, ook wel een profiel genoemd. De locatie van de lunchroom valt onder profiel 7: gemengde doorgaande wegen. De ontwikkelingsvisie van dit profiel is ‘het uitklappen van de binnenstad’. In de radialen en andere doorgaande wegen met gemengde retailfuncties, die de levendige toegangsaders tot het hart van de stad vormen, wordt uitbreiding van horeca D1, D2 of D3 mogelijk gemaakt. Het OHU 2018 wijst radialen, doorgaande wegen en poortgebieden aan als ontwikkelingslocatie. Toevoeging van horeca D1, D2 of D3 is volgens het OHU 2018 op die plekken mogelijk, tenzij er zwaarwegende omstandigheden zijn om dat niet te doen. Als de radiaal, doorgaande weg of poort niet als ontwikkelingslocatie is aangewezen, is uitbreiding van horeca niet uitgesloten, maar geldt er een 'nee, tenzij' beleid. In dat geval moet een belangenafweging worden gemaakt en moeten georganiseerde omwonenden om advies worden gevraagd.
3.13.
De rechtbank overweegt dat de [straat] / [straat] expliciet als ontwikkelingslocatie is aangewezen, maar het kleine stukje van de [straat] waar het hier om gaat en waarmee deze straten in verbinding staan is niet in het OHU 2018 genoemd. De schuine streep tussen de [straat] en [straat] impliceert echter dat het stukje [straat] , dat de verbinding vormt tussen deze straten, wel onderdeel uitmaakt van deze ontwikkelingslocatie. De [straat] en [straat] lopen via het stukje [straat] in elkaar over en vormen samen een doorgaande route en levendige toegangsader tot het hart van de stad. De rechtbank is, gelet op het voorgaande, met het college van oordeel dat dit stukje [straat] dus deel uitmaakt van de ontwikkelingslocatie, zodat ook hier het ‘ja, tenzij’ principe geldt, waardoor horeca van categorie D2 in beginsel is toegestaan tenzij er zwaarwegende omstandigheden zijn die zich daartegen verzetten. Het college is hier dan ook terecht vanuit gegaan. De beroepsgrond slaagt niet.
Goede ruimtelijke ordening
3.14.
Eiseres voert aan dat het college in het bestreden besluit ten onrechte heeft gesteld dat de afhaalfunctie van het restaurant opgaat in de drukte van de stad, terwijl er bij afhalen volgens het OHU 2018 een gebleken kans is op hinder van afval en parkeerproblemen. Ook voert eiseres aan dat het OHU 2018 geen overwegingen bevat over bezorgdiensten, terwijl het college een bezorgdienst heeft vergund. Eisers kan dat niet volgen. Eiseres begrijpt ook niet hoe de pizzeria de winkelfunctie van het gebied volgens het college gaat versterken, terwijl op 50 meter afstand al een andere pizzeria is gevestigd. Eiseres is het dus niet eens met de (ruimtelijke) onderbouwing van het bestreden besluit.
3.15.
Het college heeft in het bestreden besluit onder verwijzing naar het OHU 2018 erkend dat de afhaalfunctie van het restaurant gepaard gaat met enige overlast, maar dat deze overlast, gelet op de locatie van het restaurant, niet onevenredig is. Het college heeft gemotiveerd dat het restaurant aan een brede en doorgaande weg ligt dat een veel gebruikte route door de stad is. De weg is dus al toegerust op flinke hoeveelheden auto- en fietsverkeer, waardoor de extra verkeersbewegingen van en naar het restaurant, als gevolg van afhalen en bezorgen, opgaan in de drukte van de stad. Voor het restaurant bevindt zich een brede stoep met plaatsen voor het parkeren van fietsen en scooters, zodat voetgangers daar geen hinder van ondervinden. De rechtbank is van oordeel dat het college zich hiermee, in aanvulling op het beleid in het OHU 2018, in redelijkheid op het standpunt heeft mogen stellen dat de locatie geschikt is voor een horecazaak met een afhaal- en bezorgfunctie.
3.16.
Dat op 50 meter afstand een andere pizzeria is gevestigd maakt het oordeel van de rechtbank over de planologische aanvaardbaarheid van een horecafunctie met categorie D2 op het perceel niet anders. Het college heeft een omgevingsvergunning voor daghoreca (D2) verleend en niet voor een pizzeria. Het college gaat namelijk niet over de precieze invulling van het restaurant. Daar gaat derde-partij zelf over, zolang de openingstijden van de horecazaak binnen de openingstijden van de Winkeltijdenwet blijven. De rechtbank is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat het college aan de motivering van het bestreden besluit in redelijkheid ten grondslag heeft kunnen leggen dat daghoreca de winkelfunctie van het gebied versterkt, omdat het winkelend publiek daar terecht kan voor een lunch. De beroepsgrond slaagt niet.
Leegstand
3.17.
Eiseres voert aan dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat omdat het college niets heeft overwogen over leegstand terwijl het oorspronkelijke bestreden besluit om deze reden is vernietigd. Eiseres voert ook aan dat er helemaal niet van het bestemmingsplan hoeft te worden afgeweken om een einde te maken aan de leegstand, omdat zij de begane grond op het perceel wil gebruiken voor de uitbreiding van haar apotheek met een zorgcentrum. Zij heeft al meerdere pogingen ondernomen om de begane grond te kopen.
3.18.
De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit niet is gebaseerd op leegstand van de begane grond maar op het OHU 2018 en een aanvullende ruimtelijke motivering. In het OHU 2018 speelt leegstand geen rol. Het college hoefde leegstand dan ook niet te betrekken in zijn besluitvorming. Het bestreden besluit bevat op dit punt naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen motiveringsgebrek.
3.19.
De rechtbank overweegt dat het college moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Indien het aangevraagde gebruik op zichzelf ruimtelijk aanvaardbaar is, kan het bestaan van een alternatief slechts dan tot het onthouden van medewerking leiden indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van het alternatief een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. [6] De uitbreiding van de apotheek van eiseres met een zorgcentrum is naar het oordeel van de rechtbank geen alternatief waarvan op voorhand duidelijk is dat dit tot minder bezwaren zal leiden. Een zorgcentrum is geen detailhandel, wat betekent dat voor dit gebruik eveneens van het bestemmingsplan zou moeten worden afgeweken. De rechtbank acht het op voorhand niet uitgesloten dat andere ondernemers dan eiseres hier bezwaren tegen hebben. Dat het college op 18 juli 2018 aan eiseres een omgevingsvergunning voor een zorgcentrum heeft verleend, zoals blijkt uit de overgelegde stukken door eiseres, maakt het oordeel van de rechtbank niet anders. Het alternatief van eiseres maakt naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet dat het college de gevraagde omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren.
3.20.
Voor zover eiseres heeft bedoeld dat de verkoop van de begane grond aan haar een evident privaatrechtelijke belemmering is die aan vergunningverlening in de weg staat, kan de rechtbank dat niet volgen. Uit de stukken is de rechtbank gebleken dat eiseres en de eigenaren van het perceel een geschil hadden of er al dan niet een koopovereenkomst met betrekking tot de begane grond tot stand was gekomen. Discussie is hierbij echter ontstaan over het al dan niet vervuld zijn van een opschortende voorwaarde die betrekking had op het verlenen van een splitsingsvergunning voor de begane grond. Dit geschil is voorgelegd aan de civiele rechter waarin met de uitspraak van de Hoge Raad inmiddels onherroepelijk is geoordeeld dat de opschortende voorwaarde niet is vervuld. De koopovereenkomst kreeg daardoor geen werking. [7] Dat betekent dat van een evidente privaatrechtelijke belemmering dus geen sprake is. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
4. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college de omgevingsvergunning voor een restaurant met afhaal- en bezorgfunctie in redelijkheid heeft kunnen verlenen en het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. ing. A. Rademaker, rechter, in aanwezigheid van
mr. S.N. van Ooijen, griffier. Deze uitspraak is in het openbaar uitgesproken op 5 juni 2025.
De rechter is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.