ECLI:NL:RBMNE:2025:3207

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 23/4414 en 23/4526

uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juli 2025 in de zaak tussen

1.1) [eiseres 1] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats] ,

en [eiseres 2] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats] ,

(gemachtigde: mr. R. Ridder),

2) [eiser sub 2] , en 22 anderen(zie de bijbehorende bijlage) (omwonenden), allen wonend in [woonplaats]

(gemachtigde: mr. W. van Galen),

de burgemeester van de gemeente De Bilt

(gemachtigde: mr. M. de Jong).

[eiseres 1] B.V. en [eiseres 2] B.V. en de omwonenden nemen als derde-partijen deel in elkaars procedure.

Als derde-partij in de zaak van [eiseres 1] B.V. en [eiseres 2] B.V. neemt deel:
de Staat der Nederlanden(de staatssecretaris voor Rechtsbescherming).

Partijen worden hierna [eiseres 1] , [eiseres 2] , de omwonenden, de burgemeester en de Staat genoemd.

Inleiding

1. Deze uitspraak gaat over de vergunning die is verleend voor het exploiteren van horeca bij het golfcentrum in het recreatiegebied Noorderpark Ruigenhoek in Groenekan. [eiseres 2] is de exploitant van het golfcentrum. [eiseres 1] is de bestuurder van [eiseres 2] .

1.1.

[eiseres 2] en [eiseres 1] hebben bij de burgemeester een exploitatievergunning aangevraagd voor horeca-activiteiten van het golfcentrum. De burgemeester heeft met het besluit van 13 oktober 2022 (het primaire besluit) een exploitatievergunning verleend voor horeca (restaurant en terras) op de eerste verdieping van het hoofdgebouw en daaraan een aantal voorschriften verbonden. Hij heeft de vergunning geweigerd voor zover deze ziet op horeca (restaurant en terras) op de begane grond van het hoofdgebouw, omdat het bestemmingsplan Golfbaan Ruigenhoek (het bestemmingsplan) daar volgens hem geen horeca toestaat. Zowel [eiseres 2] en [eiseres 1] als de omwonenden hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.

1.2.

Met het besluit van 3 augustus 2023 op de bezwaren (het bestreden besluit) heeft de burgemeester het primaire besluit gedeeltelijk herroepen, in die zin dat de gevraagde exploitatievergunning volledig wordt vergund. De burgemeester heeft aan de vergunning een nieuw voorschrift (voorschrift 2) verbonden, dat inhoudt dat geen horeca is toegestaan op de begane grond van de inrichting, maar alleen op de eerste verdieping van het hoofdgebouw.

1.3.

[eiseres 2] , [eiseres 1] en de omwonenden hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het beroep van [eiseres 2] en [eiseres 1] is geregistreerd onder zaaknummer UTR 23/4414 en het beroep van de omwonenden is geregistreerd onder zaaknummer UTR 23/4526. De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend. [eiseres 2] en [eiseres 1] hebben op 27 maart 2025 gereageerd op het verweerschrift. De omwonenden hebben op 3 april 2025 nadere stukken ingediend.

1.4.

De rechtbank heeft de beroepen gelijktijdig op 17 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de omwonenden [omwonende] , [omwonende] , [omwonende] , [omwonende] , [omwonende] en [omwonende] , bijgestaan door hun gemachtigde, [gemachtigde] namens [eiseres 1] , bijgestaan door de gemachtigde van [eiseres 1] en [eiseres 2] en mr. S. Beaufort en de gemachtigde van de burgemeester, bijgestaan door

mr. E. Wentink-Quelle.

1.5.

Na de behandeling op de zitting heeft de rechtbank de twee zaken gevoegd.^[1]

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt of de burgemeester terecht de exploitatievergunning heeft verleend. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van [eiseres 1] en [eiseres 2] en de omwonenden.

De ontvankelijkheid van de omwonenden

3. De rechtbank stelt vast dat het beroep met zaaknummer UTR 23/4526 is ingesteld namens een grote groep omwonenden. Op de zitting is aan de orde gesteld dat de rechtbank ambtshalve moet beoordelen of de omwonenden als belanghebbenden bij de exploitatievergunning kunnen worden aangemerkt.

4. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.^[2]Volgens vaste rechtspraak is het uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium “gevolgen van enige betekenis” is in de rechtspraak aangenomen als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene zo gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt.^[3]

5. De burgemeester is in het verweerschrift teruggekomen van zijn standpunt in het bestreden besluit dat alle omwonenden belanghebbend zijn. Hij stelt zich nu op het standpunt dat de omwonenden, met uitzondering van [omwonende] , niet belanghebbend zijn, omdat zij vanaf hun woningen geen zicht hebben op de horeca-inrichting, vanwege de afstand van hun woningen tot de horeca-inrichting en/of omdat de gevolgen van geluid en licht vooral een gevolg van de beoefening van de sport zijn en de gevolgen van geluid en licht vanuit de horeca-inrichting dermate gering zijn dat ze niet kunnen worden aangemerkt als feitelijke gevolgen van enige betekenis. Omwonende [omwonende] ervaart volgens de burgemeester wel feitelijke gevolgen van enige betekenis, omdat zij het dichtst bij de horeca-inrichting woont, op een afstand van circa 280 meter.

6. [eiseres 2] en [eiseres 1] stellen dat geen van de omwonenden belanghebbende is. Zij hebben erop gewezen dat uit het door hen overgelegde geluidsrapport van [deskundige 1] van 24 maart 2025 en ook uit de geluidsrapporten van de Omgevingsdienst regio Utrecht van 21 december 2023 en 28 oktober 2024 blijkt dat ter plaatse van de woningen wordt voldaan aan de geluidsnormen en dat de geluidniveaus van de horeca-inrichting ondergeschikt zijn aan de reeds aanwezige geluidniveaus vanwege de ligging van de woningen nabij het spoor, de snelweg en een bedrijventerrein in Groenekan.

7. Naar het oordeel van de rechtbank is het voldoen aan de geluidsnormen geen relevant criterium voor de beoordeling van de belanghebbendheid. Uit de hiervoor genoemde geluidsrapporten en het door de omwonenden overgelegde geluidsrapport van [deskundige 2] van 2 april 2025 blijkt dat de deskundigen van mening verschillen over de vraag of en de mate waarin de omwonenden geluidsoverlast (kunnen) ondervinden van de horeca-inrichting. Uit de rapporten kan naar het oordeel van de rechtbank echter worden afgeleid dat er bij de woningen van de omwonenden geluid wordt waargenomen en zij dus feitelijke gevolgen (zullen) ondervinden van de horeca-inrichting. Ook heeft omwonende [omwonende] , die woont aan de [straat] , op de zitting verklaard (met name) last te hebben van piekgeluid (door geschreeuw) en stemgeluid en dat het geluid ver draagt, omdat sprake is van een open landschap en water tussen de horeca-inrichting en de [straat] . In deze rapporten zijn piekgeluiden niet onderzocht, zodat niet kan worden uitgesloten dat omwonenden daar inderdaad overlast van (zullen) ondervinden. Uit vaste rechtspraak^[4]volgt dat bij twijfel over de vraag of de gevolgen van een vergunde activiteit voor de betrokkene van enige betekenis zijn, de betrokkene het voordeel van de twijfel moet krijgen. Naar het oordeel van de rechtbank doet die situatie zich hier voor. Om die reden zijn de omwonenden belanghebbend. Het beroep van de omwonenden is ontvankelijk.

8. Gelet op wat hiervoor is overwogen zal de rechtbank niet ingaan op het op de zitting door de omwonenden ingenomen standpunt dat het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ in dit geval buiten toepassing moet blijven.

Beoordelingskader

9. In artikel 2:28 van de APV van de gemeente De Bilt (APV) is geregeld in welke situatie de burgemeester een exploitatievergunning moet of kan weigeren. Op grond van het tweede lid van deze bepaling moet de burgemeester een vergunning weigeren als de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan. Op grond van het derde lid van deze bepaling kan – voor zover hier relevant – in afwijking van artikel 1:8 van de APV de burgemeester de vergunning slechts geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Deze gedeeltelijke weigering ziet dus niet op de situatie dat er strijd bestaat met het bestemmingsplan. Immers, dan moet er worden geweigerd.

10. Verder is in artikel 1:4, eerste lid, van de APV geregeld dat aan een vergunning voorschriften en beperkingen kunnen worden verbonden en dat deze voorschriften en beperkingen slechts strekken tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning is vereist.

Is de aanvraag in strijd met het bestemmingsplan?

11. De omwonenden voeren aan dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan en dat de burgemeester daarom de vergunning had moeten weigeren. [eiseres 2] en [eiseres 1] stellen dat de aangevraagde horeca binnen het bestemmingsplan past en dat ook vergunning moet worden verleend voor horeca op de begane grond.

12. In het primaire besluit heeft de burgemeester de exploitatievergunning voor zover deze ziet op horeca op de begane grond geweigerd op grond van strijdigheid met het bestemmingsplan (nu onderdeel van het Omgevingsplan Gemeente De Bilt).
In het bestreden besluit heeft de burgemeester overwogen dat weigering van de gehele horeca onredelijk is en dat met 484 m² horeca (restaurant en terras) wordt voldaan aan de bestemming horeca ‘ten behoeve van sport.’ Hij heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan. Hij heeft de exploitatievergunning daarom volledig verleend, maar voorschriften aan de vergunning verbonden tot bescherming van de belangen in verband waarmee de vergunning is vereist. Het toegevoegde voorschrift 2 houdt, kort gezegd, in dat het niet is toegestaan om horeca-activiteiten uit te oefenen op de begane grond en dat het uitoefenen van het horecabedrijf (restaurant en terras met een oppervlakte van 484 m²) alleen is toegestaan op de eerste verdieping.
In het verweerschrift heeft de burgemeester uitgelegd dat in het bestreden besluit het standpunt is ingenomen dat de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan, mits en voor zover de omvang van de horeca tot een zodanige omvang wordt beperkt dat deze niet als zelfstandige horecafunctie kan worden aangemerkt. Op de zitting heeft de burgemeester gesteld dat de aanvraag past binnen de bestemming vanwege de samenhang met de bestemming sport, maar dat niet verder gemotiveerd. Het bestreden besluit komt volgens de burgemeester praktisch gezien wel neer op een gedeeltelijke weigering, niet vanwege strijd met het bestemmingsplan maar vanwege de voorschriften die in verband met een ontoelaatbare nadelige beïnvloeding van de woon- of leefsituatie in de omgeving op grond van artikel 2.28, derde lid, van de APV aan de vergunning zijn verbonden.

13. De rechtbank stelt vast dat de exploitatievergunning is aangevraagd voor zowel de begane grond (voor een gezamenlijke oppervlakte van 592 m²) als de eerste verdieping van het hoofdgebouw (voor een gezamenlijke oppervlakte van 484 m²). Vaste rechtspraak is dat het bestuursorgaan als regel moet beslissen op een aanvraag zoals deze is ingediend.^[5]Dat heeft de burgemeester met het bestreden besluit niet gedaan, omdat de aangevraagde horeca voor de begane grond niet is vergund noch (expliciet) is geweigerd. In plaats daarvan heeft de burgemeester een voorschrift opgenomen waardoor de horeca beperkt wordt tot 484 m² op de eerste verdieping, terwijl de aanvraag betrekking had op een totale oppervlakte van 1.076 m² op twee verdiepingen.

14. Zoals hiervoor aangegeven, regelt artikel 2:28 van de APV wanneer een exploitatievergunning kan of moet worden geweigerd. Als er sprake is van strijd met het bestemmingsplan, moet de burgemeester op grond van artikel 2:28, tweede lid, van de APV de vergunning in zijn geheel weigeren. Artikel 2:28 van de APV geeft de burgemeester niet de bevoegdheid om de vergunning bij strijd met het bestemmingsplan gedeeltelijk te weigeren of om voorschriften aan de vergunning te verbinden ter voorkoming van strijd met het bestemmingsplan. De bevoegdheid om voorschriften aan een vergunning te verbinden is immers neergelegd in artikel 1:4, eerste lid, van de APV en hierover is in artikel 2:28 van de APV niets anders geregeld.

15. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de toelichting op de besluitvorming in het bestreden besluit, het verweerschrift en het op de zitting ingenomen standpunt dat de burgemeester voorschriften aan de vergunning heeft verbonden om te voorkomen dat er strijd is met het bestemmingsplan. Daarmee zegt de burgemeester in feite dat de vergunning gedeeltelijk is geweigerd vanwege strijd met het bestemmingsplan. De burgemeester had in dat geval op grond van artikel 2:28, tweede lid, van de APV de vergunning in zijn geheel moeten weigeren, want dit is een imperatieve weigeringsgrond.

16. Als de burgemeester van mening is dat een weigering van de vergunning op grond van artikel 2:28, tweede lid, van de APV niet aan de orde is, kan hij de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren op grond van artikel 2:28, derde lid, van de APV. Hij moet dan wel goed motiveren waarom naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Hij heeft daarbij ook de bevoegdheid om op grond van artikel 1:4, eerste lid, van de APV voorschriften aan de vergunning te verbinden indien en voorzover geen sprake is van een weigering als bedoeld in 2:28, derde lid, van de APV. Die moeten dan op grond van dat artikel strekken tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de exploitatievergunning is vereist.

Conclusie

17. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de besluitvorming niet inzichtelijk is en dat het bestreden besluit in strijd met het motiveringsbeginsel is genomen. De beroepen zijn gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd.

18. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank vindt het ook niet opportuun om de burgemeester met een tussenuitspraak in de gelegenheid te stellen om het gebrek te herstellen. Er moet namelijk een volledige heroverweging van het bestreden besluit plaatsvinden, waarbij de burgemeester een duidelijk standpunt moet innemen over verlening dan wel gehele of gedeeltelijke weigering van de vergunning, voorzien van een goede motivering. Bij gebruikmaking van de in artikel 2:28, derde lid, van de APV neergelegde bevoegdheid heeft de burgemeester bovendien beleids- en beoordelingsvrijheid. De rechtbank zal de burgemeester dus opdragen een nieuw besluit op de bezwaren te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt de termijn voor het nemen van een nieuw besluit op bezwaar op zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.

De overige beroepsgronden

19. De rechtbank komt gezien voorgaande conclusie niet toe aan een bespreking van de inhoudelijke beroepsgronden van [eiseres 1] , [eiseres 2] en de omwonenden met betrekking tot het vertrouwensbeginsel, de impliciete vrijstelling, het verbod van détournement de pouvoir en een aantal aan de vergunning verbonden voorschriften. Op de zitting hebben de omwonenden de beroepsgrond dat de vergunning aan de verkeerde BV is verleend ingetrokken. [eiseres 1] en [eiseres 2] hebben op de zitting aangegeven dat de beroepsgrond over de proceskostenvergoeding in bezwaar geen bespreking behoeft.

Overschrijding redelijke termijn

20. [eiseres 1] en [eiseres 2] hebben de rechtbank tot slot verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

21. Gelet op dit schadeverzoek heeft de rechtbank de Staat na sluiting van het onderzoek aangemerkt als derde-belanghebbende. Vanwege de Beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014 heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om het onderzoek hiervoor te heropenen.^[6]

22. Omdat de termijn op 21 november 2022 is aangevangen (de datum waarop de burgemeester het bezwaarschrift van [eiseres 1] en [eiseres 2] heeft ontvangen) en de rechtbank uitspraak doet op 10 juli 2025, is de termijn van de procedure in eerste aanleg twee jaar en bijna acht maanden. Van bijzondere omstandigheden die een langere termijn dan twee jaar rechtvaardigen is de rechtbank niet gebleken. De redelijke termijn is daarom overschreden met bijna acht maanden. Dat betekent dat [eiseres 1] en [eiseres 2] gelet op het forfaitaire tarief van € 500,-- per half jaar (waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond), recht hebben op een schadevergoeding van € 1.000,-.

23. De bezwaarfase heeft (gerekend van de ontvangst van het bezwaarschrift op 21 november 2022 tot het besluit op bezwaar van 3 augustus 2023) bijna negen maanden geduurd. Dat is bijna drie maanden te lang. De beroepsfase heeft, gerekend vanaf het moment van ontvangst van het beroepschrift op 12 september 2023, tot de uitspraakdatum 10 juli 2025 bijna 22 maanden geduurd en daarmee bijna vier maanden te lang. De ‘overgebleven’ maand is aan niemand toe te rekenen, aangezien dat de periode is tussen de beslissing op bezwaar en de ontvangst van het beroepschrift. Nu de termijnoverschrijding zowel door de burgemeester als de rechtbank is veroorzaakt, moet de burgemeester een (3/7e) deel van de schadevergoeding betalen, wat een bedrag is van € 428,57. De Staat moet een (4/7e) deel van de schadevergoeding betalen, wat een bedrag is van € 571,43.

Proceskosten en griffierecht

24. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet de burgemeester aan [eiseres 1] en [eiseres 2] en de omwonenden het door hen betaalde griffierecht vergoeden.

25. Ook krijgen [eiseres 1] en [eiseres 2] en de omwonenden een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. De burgemeester moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,-, bij een wegingsfactor 1). Zowel aan [eiseres 2] en [eiseres 1] als aan de omwonenden wordt € 1.814,- toegekend.

Beslissing

De rechtbank

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 3 augustus 2023;
draagt de burgemeester op binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeelt de burgemeester tot het betalen van een bedrag van € 428,57 aan schadevergoeding aan [eiseres 1] en [eiseres 2] ;
veroordeelt de Staat tot het betalen van een bedrag van € 571,43 aan schadevergoeding aan [eiseres 1] en [eiseres 2] ;
draagt de burgemeester op aan [eiseres 1] en [eiseres 2] het betaalde griffierecht van € 365,- en aan de omwonenden het betaalde griffierecht van € 184,- te vergoeden;
veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan zowel [eiseres 1] en [eiseres 2] als de omwonenden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. Y.N.M. Rijlaarsdam, voorzitter, en mr. M.W.A. Schimmel en mr. A.R. Klijn, leden, in aanwezigheid van mr. G.M.T.M. Sips, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.