Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 22/5198
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 juli 2025 in de zaak tussen
1.
[eiseres sub 1],
[eiseres sub 1],
2.
[eiser sub 2],
3.
[eiser sub 3],
allen uit [plaats] , eisers
[eiser sub 2],
3.
[eiser sub 3],
allen uit [plaats] , eisers
(gemachtigde: mr. drs. G.C.M. Schipper),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht(het college), verweerder
(gemachtigde: mr. S. Ralović).
Inleiding
1.1.
Op 26 maart 2013 heeft het college aan eiser [eiser sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het gewijzigd uitvoeren van een paardenstal op het adres [adres] in [plaats] in de gemeente Stichtse Vecht (de omgevingsvergunning). Voor de bouw van de paardenstal zijn vier bestaande schuren op het perceel gesloopt. Nadat de bouw van de paardenstal gereed was, heeft het college op 23 september 2014 een onderzoek ingesteld. Uit dit onderzoek bleek dat de paardenstal in afwijking van de omgevingsvergunning was gebouwd en dat een deel daarvan op een andere wijze dan vergund in gebruik was genomen. Daarop heeft het college de omgevingsvergunning met het besluit van 22 mei 2015 ingetrokken.
1.2.
In 2016 is het college vervolgens een handhavingsprocedure gestart. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de aan eiser [eiser sub 2] in dat kader opgelegde last onder dwangsom. Met het besluit van 18 november 2016 (de last onder dwangsom) heeft het college eiser [eiser sub 2] gelast de paardenstal geheel te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden op straffe van een dwangsom van
€ 25.000,- per week dat de overtreding voortduurt tot een maximum van € 200.000,-.
€ 25.000,- per week dat de overtreding voortduurt tot een maximum van € 200.000,-.
1.3.
Eisers [eiser sub 2] en [eiser sub 3] waren het niet eens met de last onder dwangsom en hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Met het besluit op bezwaar van 14 oktober 2022 (het bestreden besluit) is het college bij de last onder dwangsom gebleven, met een aanvulling van de motivering. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
1.4.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
Ondertussen heeft eiser [eiser sub 2] bij het college een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning ter legalisatie van de reeds gebouwde paardenstal met inpandige paardenbak. Het college heeft met een besluit van 5 april 2022 geweigerd deze omgevingsvergunning te verlenen. Met een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 27 november 2024 [1] is deze weigering onherroepelijk geworden. Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling over de geweigerde omgevingsvergunning heeft de rechtbank eisers in de gelegenheid gesteld hun beroepsgronden in deze procedure over de last onder dwangsom aan te vullen/te wijzigen. Eisers hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Het college heeft hierop schriftelijk gereageerd.
1.6.
Omdat niet tijdig aan de last was voldaan, zijn van rechtswege dwangsommen verbeurd. Met de beschikking van 14 december 2022 heeft het college beslist de dwangsommen in te vorderen (de invorderingsbeschikking). Vervolgens heeft het college aan de eisers [eiser sub 2] en [eiser sub 3] een factuur van € 200.000,- verzonden. Het beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op de invorderingsbeschikking. [2]
1.7.
De rechtbank heeft het beroep op 13 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college, die werd vergezeld door [A] , toezichthouder, en [B] , werkzaam voor het college als planoloog.
Beoordeling door de rechtbank
2. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de last onder dwangsom is opgelegd, is in deze zaak over zowel de last onder dwangsom, als de invordering daarvan de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. [3]
Ontvankelijkheid van het beroep
3. Voordat een belanghebbende bij een bestuursrechter beroep instelt tegen een besluit, moet hij eerst bezwaar maken bij het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen. [4]
4. De rechtbank stelt vast dat eiseres [eiseres sub 1] voordat zij beroep heeft ingesteld niet eerst bezwaar heeft gemaakt tegen het bestreden besluit. De last onder dwangsom is ook niet opgelegd aan de B.V., maar aan eiser [eiser sub 2] persoonlijk. Daarom zal de rechtbank het beroep van eiseres [eiseres sub 1] niet-ontvankelijk verklaren.
5. Omdat de rechtbank het beroep van de andere twee eisers wel ontvankelijk acht, zal de rechtbank hierna de beroepsgronden van eisers die zij met hun brief van 28 februari 2025 hebben gehandhaafd en aangevuld wel inhoudelijk beoordelen. In het vervolg van deze uitspraak worden met eisers de eisers [eiser sub 2] en [eiser sub 3] bedoeld.
Is sprake van een overtreding?
6. Het college is alleen bevoegd om handhavend op te treden als sprake is van een overtreding. Daarom zal de rechtbank eerst beoordelen of sprake is van een overtreding.
7. Het is verboden om:
a. zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk; [5]
zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan; [6]
een bouwwerk of een deel daarvan dat is gebouwd zonder een omgevingsvergunning in stand te laten. [7]
8. Tussen partijen is niet in geschil dat de omgevingsvergunning is ingetrokken. Maar eisers voeren aan dat een eerder aan hen verleende omgevingsvergunning van 19 juni 2012 voor het oprichten van een paardenstal op hetzelfde adres nog deels van kracht is. Volgens hen is die vergunning alleen ingetrokken voor zover deze zag op de activiteit bouwen en niet voor zover deze zag op de activiteit planologisch strijdig gebruik. Daarom zou het gebruik van de paardenstal in strijd met het bestemmingsplan volgens eisers (deels) niet zonder omgevingsvergunning worden uitgevoerd, maar op basis van de omgevingsvergunning van 19 juni 2012. Op dit punt is volgens eisers geen sprake van een overtreding.
9. De rechtbank is het daar niet mee eens. In de omgevingsvergunning 26 maart 2013 staat vermeld dat met de omgevingsvergunning de op 19 juni 2012 onder nummer 120138 verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van de paardenstal is komen te vervallen. Het college gebruikt hier dezelfde tekst als die in de omgevingsvergunning van 19 juni 2012 staat. De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat uit het woord ‘oprichten’ zou blijken dat de intrekking alleen op de activiteit bouwen ziet. De omgevingsvergunning uit 2012 ziet in zijn geheel op het oprichten van een paardenstal, waaronder vervolgens de deelactiviteiten bouwen, slopen en handelingen in strijd met de regels ruimtelijke ordening worden beschreven. Naar het oordeel van de rechtbank is de omgevingsvergunning van 19 juni 2012 in zijn geheel vervallen.
10. Naar het oordeel van de rechtbank wordt de gehele paardenstal in stand gelaten zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning voor zowel de activiteit bouwen als de activiteit planologisch strijdig gebruik. En dus is sprake van een overtreding en is het college bevoegd hiertegen handhavend op te treden.
11. Op de zitting hebben eisers de beroepsgronden dat de last onder dwangsom onbevoegd zou zijn genomen en dat het aanwijzingsbesluit van de toezichthouder die het constateringsrapport van 26 september 2016 heeft opgesteld niet is gepubliceerd ingetrokken. Daarom zal de rechtbank hierover geen oordeel geven.
12. In het constateringsrapport van 26 september 2016 heeft de toezichthouder geconstateerd dat een project in de vorm van een paardenstal op de locatie [adres] in [plaats] heeft plaatsgevonden. Partijen zijn het erover eens, en de rechtbank stelt ook vast, dat de toezichthouder die het constateringsrapport heeft opgesteld, door het college is aangewezen als toezichthouder. Eisers betwisten echter dat hij ook is aangewezen als toezichthouder op de naleving van het bij of krachtens het bepaalde in de Wabo.
13. Wat hier verder ook van zij, dit is naar het oordeel van de rechtbank voor haar oordeel over de rechtmatigheid van de last onder dwangsom niet relevant. Om te constateren of de paardenstal er nog steeds staat en dus nog steeds sprake is van een overtreding, is geen specialistische Wabo-kennis vereist. Bovendien wordt door eisers ook niet ontkend dat de paardenstal er nog steeds staat en in gebruik is.
Toetsingskader
14. Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Bij de vraag of het college van handhavend optreden mocht afzien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. In dat kader toetst de rechtbank of het besluit dat het college heeft genomen geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Is sprake van een bijzonder geval waarin het college had moeten afzien van handhavend optreden?
15. Eisers voeren aan dat de last onder dwangsom was bedoeld als prikkel om een ontvankelijke aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen en niet direct als prikkel om de stal daadwerkelijk te verwijderen. Eisers vinden daarom de last om de paardenstal geheel te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden disproportioneel en onevenredig. Dit vinden zij des te meer, omdat ongeveer tweederde van de paardenstal binnen het in het bestemmingsplan opgenomen bouwvlak ligt en dus vergunbaar is.
16. De rechtbank overweegt dat de last is opgelegd vanwege het ontbreken van de benodigde omgevingsvergunning. De paardenstal is in zijn geheel gebouwd en wordt gebruikt en in stand gelaten zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning. Dat een deel van de stal mogelijk binnen het bouwvlak dat is opgenomen in het bestemmingsplan ligt, maakt dat niet anders. Ook dan is voor het daadwerkelijk bouwen van de stal een omgevingsvergunning vereist. En die omgevingsvergunning ontbreekt. Naar het oordeel van de rechtbank gaat de prikkel van het bestreden besluit uit van de dwangsom. Deze is aan de last verbonden om eisers er toe te bewegen om de illegale paardenstal te verwijderen. Dat het college daarnaast met eisers in overleg is over de mogelijkheid van het indienen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het oprichten van een paardenstal op het adres, betekent niet dat de last onder dwangsom voor het verwijderen van deze illegaal gebouwde, in stand gelaten en gebruikte paardenstal onevenredig zou zijn.
17. Eisers voeren verder aan dat sprake is van zicht op legalisatie en het college daarom van handhavend optreden had moeten afzien.
18. Van zicht op legalisatie van de paardenstal was ten tijde van het bestreden besluit en ook nu naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De aanvraag voor de omgevingsvergunning voor de legalisatie van de paardenstal zoals deze er nu staat was ten tijde van het bestreden besluit al geweigerd en met de uitspraak van de Afdeling van 27 november 2024 is deze weigering ook onherroepelijk geworden. De aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een kleinere stal die eisers op 24 oktober 2022 bij het college hebben ingediend is van na het bestreden besluit en ziet ook op een ander bouwplan. Deze geeft dus geen zicht op legalisatie voor de nu bestaande paardenstal. Hetzelfde geldt voor het conceptverzoek dat eisers op 10 september 2024 via het Omgevingsloket bij het college hebben ingediend met een plan om te komen tot een nieuwe integraal vergunde situatie voor de bedrijfsactiviteiten op het adres. Hierover vindt nog overleg plaats tussen partijen, voordat het conceptverzoek door eisers kan worden omgezet in een formele aanvraag.
19. Om hun beroepsgrond over zicht op legalisatie nader te onderbouwen hebben eisers op de zitting nog verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2025. [8] Naar het oordeel van de rechtbank gaat de vergelijking die eisers met deze zaak maken niet op. Die uitspraak gaat over een situatie waarbij sprake was van een zogenaamde gebonden beschikking. De paardenstal van eisers is juist wel (gedeeltelijk) in strijd met het bestemmingsplan en dus is hier van een gebonden beschikking geen sprake. Alleen daarom al zijn de zaken niet vergelijkbaar.
20. Verder voeren eisers aan dat handhaving in dit geval onevenredig is vanwege het tijdsverloop van inmiddels acht jaar en een aantal maanden. Volgens eisers geldt een termijn van één jaar na een overtreding voor het verloop van de bevoegdheid van het college tot de oplegging van een last onder dwangsom. Eisers verwijzen hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020 [9] en de conclusie van Staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 11 maart 2020. [10]
21. Uit de door eisers genoemde uitspraak en conclusie volgt dat tijdsverloop een rol kan spelen bij een niet voortdurende overtreding, waarbij een herstelsanctie dient ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding. Hier is zolang de paardenstal niet is verwijderd juist sprake van een voortdurende overtreding. Dit hebben eisers op de zitting ook onderkend. In dat geval blijft het college bevoegd hiertegen handhavend op te treden totdat de overtreding ongedaan is gemaakt.
22. Ook voeren eisers aan dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft, omdat het college in het besluit heeft volstaan met de standaardoverweging dat er geen zwaarwegende belangen bekend zijn die handhavend optreden in dit geval onevenredig maken en het college niet op hun bezwaargrond heeft gereageerd. Ze verwijzen hierbij naar de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 7 maart 2022. [11] Volgens eisers had het college hun belangen bij het kunnen behouden van het gebruik van de paardenstal aanzienlijk zwaarder moeten laten wegen dan het algemeen belang bij handhandhaving. Zonder deze paardenstal zullen eisers hun bedrijf volledig moeten staken.
23. In tegenstelling tot de situatie die in de door eisers genoemde uitspraak aan de orde was, heeft het college met een verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften wel op de bezwaargrond van eisers over de evenredigheid van het handhavend optreden gereageerd. Zo schrijft de commissie dat eisers de nodige tijd hebben gekregen om de overtreding op een andere wijze ongedaan te (laten) maken, maar zijn zij daarin niet geslaagd. Naar het oordeel van de rechtbank had het op het de weg van eisers gelegen om met stukken te onderbouwen waarom het voortbestaan van hun bedrijf door het moeten verwijderen van de illegale paardenstal wordt bedreigd. Dit hebben zij in het geheel niet gedaan. Het handhavend optreden van het college is niet onevenredig.
24. Eisers doen een beroep op het vertrouwensbeginsel. Zij stellen dat het college steeds het vertrouwen heeft gewekt dat de bouw van de stal alsnog vergund kon worden en daarmee gelegaliseerd. Zij verwijzen daarbij naar een verklaring van hun gemachtigde van 18 september 2020 en de tekst van de besluitenlijst van de raadsvergadering van 6 maart 2018.
25. Naar het oordeel van de rechtbank slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet. Noch uit de verklaring van de gemachtigde, noch uit de tekst van de besluitenlijst van de raad blijkt dat het college de toezegging heeft gedaan dat de door eisers gebouwde stal vergund zou worden en/of daartegen niet handhavend zou worden opgetreden. Het enige wat daarin staat is dat een door eisers ingediende aanvraag voor een omgevingsvergunning in behandeling zal worden genomen. Dit is iets anders dan dat de omgevingsvergunning ook daadwerkelijk zal worden verleend en niet handhavend zal worden opgetreden tegen de gebouwde paardenstal.
26. De conclusie van het voorgaande is dat hier geen sprake is van een bijzonder geval waarin het college had moeten afzien van handhavend optreden. Er doen zich geen omstandigheden voor waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat is gediend met handhaving daarvoor moet wijken.
Is de bevoegdheid om de verbeurde dwangsommen in te vorderen verjaard?
27. Over het invorderingsbesluit voeren eisers aan dat de bevoegdheid tot invordering van de verbeurde dwangsommen was verjaard, voordat het college het invorderingsbesluit heeft genomen. Volgens eisers heeft het college de begunstigingstermijn niet tijdig verlengd en is de bevoegdheid tot invordering daardoor op 18 maart 2018 verjaard. Het college heeft pas op van 14 december 2022 de invorderingsbeschikking genomen.
28. Partijen zijn het erover eens, en de rechtbank stelt ook vast, dat de oorspronkelijke begunstigingstermijn uit de last onder dwangsom op 19 januari 2017 was verstreken. Het college heeft niet voor het einde van deze termijn de begunstigingstermijn verlengd. Partijen zijn het er ook over eens, en de rechtbank stelt ook vast, dat na het verstrijken van een begunstigingstermijn deze niet alsnog kan worden verlengd. Het college is wel bevoegd om na het verstrijken van de begunstigingstermijn een nieuwe begunstigingstermijn aan de last onder dwangsom te verbinden als nog niet alle dwangsommen zijn verbeurd. [12]
29. De rechtbank stelt vast dat het college met een brief verzonden op 27 januari 2017 de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom heeft opgeschort. De rechtbank is van oordeel dat het college hiermee tijdig een nieuwe begunstigingstermijn aan de last onder dwangsom heeft verbonden. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de communicatie over de begunstigingstermijn plaatsvond tussen twee professionele partijen. De gemachtigde van eisers had zelf ook namens eisers gevraagd de begunstigingstermijn te verlengen. Hij heeft kunnen begrijpen dat het college met het woord ‘opschorten’ niet ‘het verlengen van de begunstigingstermijn’ heeft bedoeld, maar ‘het stellen van een nieuwe begunstigingstermijn’. Op de zitting is gebleken dat partijen het erover eens zijn, en de rechtbank stelt ook vast, dat het college daarna steeds voor het aflopen van de begunstigingstermijn de termijn heeft verlengd. Uiteindelijk tot zes weken na 5 april 2022, de datum waarop het college een beslissing heeft genomen op de aanvraag van eisers voor een omgevingsvergunning ter legalisatie van de paardenstal. Toen is de verjaringstermijn van een jaar gaan lopen. Het college heeft de invorderingsbeschikking binnen het jaar genomen, namelijk op 14 december 2022.
30. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de dwangsommen van rechtswege zijn verbeurd en het college deze heeft mogen invorderen.
Conclusie en gevolgen
31. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft, de dwangsommen zijn verbeurd en door het college ingevorderd konden worden.
32. Eisers hebben op de zitting verzocht om aanhouding van de behandeling van de zaak. Het aanhoudingsverzoek is gedaan onder de voorwaarde dat de rechtbank eisers geen gelijk zal geven. Nu de rechtbank eisers geen gelijk geeft, zal zij beslissen op het aanhoudingsverzoek. De rechtbank wijst het verzoek af. Het plan waarvoor eisers voornemens zijn een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen en waarvoor zij een ruimtelijke onderbouwing hebben laten opstellen, staat los van de last onder dwangsom. Daarom is dit voornemen en het overleg dat hierover tussen partijen plaatsvindt voor de rechtbank geen aanleiding om de zaak nog verder aan te houden.
33. Omdat het beroep ongegrond is krijgen eisers het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, rechter, in aanwezigheid van mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.