Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/3570
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 augustus 2025 in de zaak tussen
Stichting Pharos Expertisecentrum Gezondheidsverschillen, uit Utrecht, eiseres
(gemachtigden: mr. A.I. Tsheichvili en mr. H.M. Kabir),
en
ZorgOnderzoek Nederland Medische Wetenschappen (ZonMw),
(gemachtigden: J.R. Gorter en mr. M. Welgraven).
Inleiding
1. Eiseres heeft op 3 februari 2023 aan ZonMw verzocht om te (her)beoordelen of zij kan worden aangemerkt als onderzoeksorganisatie in de zin van de Kaderregeling betreffende staatsteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie (de Kaderregeling).
1.1.
Op 9 mei 2023 heeft ZonMw aan eiseres medegedeeld dat zij niet als een dergelijke onderzoeksorganisatie kan worden gekwalificeerd, omdat zij niet aan alle voorwaarden van de Kaderregeling voldoet (de mededeling van 9 mei 2023). Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.
1.2.
Onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft ZonMw het bezwaar van eiseres op 26 februari 2024 niet-ontvankelijk verklaard. De mededeling van 9 mei 2023 is volgens ZonMw geen appellabel besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en kan daaraan ook niet worden gelijkgesteld. Eiseres is hiertegen in beroep gegaan.
1.3.
ZonMw heeft op 13 augustus 2024 op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft op 10 februari 2025 schriftelijk op dit verweer gereageerd.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 18 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van ZonMw deelgenomen. De rechtbank heeft het onderzoek niet gesloten, maar ZonMw in de gelegenheid gesteld nader te reageren op de stukken van eiseres van 10 februari 2025.
1.5.
ZonMw heeft op 17 maart 2025 een nadere reactie ingediend. Eiseres heeft hier op 7 april 2025 op gereageerd.
1.6.
De rechtbank heeft partijen vervolgens laten weten dat zij een nadere zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Omdat partijen niet om een zitting hebben gevraagd, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak eerst of eiseres nog voldoende belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep. Omdat dit het geval is, beoordeelt de rechtbank vervolgens of ZonMw het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Dit wordt beoordeeld aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. De rechtbank vindt dat ZonMw terecht heeft geconcludeerd dat er geen rechtsmiddelen open staan tegen de mededeling van 9 mei 2023 en dat het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Heeft eiseres procesbelang bij dit beroep?
4. ZonMw stelt zich op het standpunt dat eiseres geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep, omdat het criterium ‘onderzoeksorganisatie’ niet langer als doorslaggevend selectiecriterium wordt gebruikt voor de beoordeling of een aanvrager de penvoerder van een subsidieaanvraag kan zijn.
4.1.
Volgens eiseres is er wel sprake van procesbelang. Ten tijde van de mededeling gold het oude kader, waarin de kwalificatie als ‘onderzoeksorganisatie’ wel als selectiecriterium werd gehanteerd. Eiseres stelt bovendien dat zij ook in andere aanvragen nog nadelige gevolgen ondervindt van de mededeling van 9 mei 2023. Eiseres stelt daarom belang te hebben bij een oordeel over de appellabiliteit en de rechtmatigheid van de mededeling, eventueel in het kader van een vordering tot schadevergoeding.
4.2.
De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat voorheen het zijn van een onderzoeksorganisatie in de zin van de Kaderregeling door ZonMw in het kader van een ingediende subsidieaanvraag, als voorwaarde werd gesteld voor het zijn van hoofdaanvrager/penvoerder bij een dergelijke aanvraag. Gelet hierop kan niet worden uitgesloten dat - indien tegen de mededeling van 9 mei 2023 rechtsmiddelen zouden openstaan, deze mededeling onrechtmatig zou zijn gedaan én, zoals eiseres stelt, dit voor meerdere subsidieaanvragen gevolgen heeft gehad - eiseres mogelijk schade heeft geleden. De rechtbank vindt daarom dat eiseres voldoende procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep.
Is de mededeling van 9 mei 2023 een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb?
5. Eiseres voert, samengevat weergegeven, aan dat de mededeling van 9 mei 2023 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid van de Awb, nu het voldoet aan de daaraan gestelde voorwaarden. De mededeling is schriftelijk (per e-mail) gedaan, ZonMw is een bestuursorgaan en de mededeling houdt een publiekrechtelijke rechtshandeling in. Dit laatste is het geval omdat volgens eiseres de mededeling van 9 mei 2023 de rechtspositie van eiseres wijzigt: zij wordt namelijk vooraf uitgesloten van verschillende subsidieoproepen en zij kan niet meer als hoofdaanvrager gelden. Dit volgt ook uit het feit dat zij haar hoofdaanvragerschap voor de subsidieaanvraag van 22 mei 2023 (kortweg genaamd Palliantie II) heeft moeten afdragen. De Bezwaaradviescommissie, die had geconcludeerd dat geen sprake was van een appellabel besluit, was hiervan niet op de hoogte. Ook recentelijk in november 2024 is per emailbericht aan eiseres gecommuniceerd dat zij geen hoofdaanvrager kan zijn, omdat zij geen onderzoeksorganisatie is. Eiseres voegt daar aan toe dat de mededeling haar juridische status vaststelt in de zin van de Kaderregeling en dat het niet zijn van onderzoeksorganisatie in de zin van de Kaderregeling nadelen met zich brengt in het aannemelijk maken dat geen sprake is van ongeoorloofde staatssteun.
5.1
In artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder een besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Met een ‘rechtshandeling’ wordt een handeling gericht op rechtsgevolg bedoeld. Een beslissing heeft rechtsgevolg als zij erop is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor één of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, of om de juridische status van een persoon of zaak vast te stellen. [1]
5.2
De rechtbank is van oordeel dat de mededeling van 9 mei 2023 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid van de Awb. Er is geen sprake van een rechtshandeling, omdat de mededeling voor eiseres geen rechtsgevolg had. Het verzoek van eiseres aan ZonMw of zij als een onderzoeksorganisatie in de Kaderregeling kan worden aangemerkt en de reactie hierop op 9 mei 2023, staat los van een concreet ingediende subsidieaanvraag. Anders dan eiseres betoogt, is de rechtspositie van eiseres na deze mededeling niet gewijzigd. Of eiseres als een onderzoeksorganisatie in de zin van de Kaderregeling kan worden aangemerkt, vloeit, op basis van een feitelijke beoordeling van de organisatie van eiseres, uiteindelijk voort uit de Kaderregeling zelf en wordt niet bepaald door ZonMw. Verder is het de rechtbank niet gebleken dat als gevolg van deze mededeling eiseres in het geheel niet meer in staat was om subsidieaanvragen te doen, wat onder meer blijkt uit de subsidieaanvraag Palliantie II die eiseres kort na de mededeling op 22 mei 2023 bij ZonMw heeft gedaan. Dat ZonMw tijdens de behandeling van die aanvraag het standpunt heeft ingenomen dat eiseres geen onderzoeksorganisatie is in de zin van de Kaderregeling en zij daarom geen hoofdaanvrager mag zijn, heeft geen betrekking op de toegang tot de procedure en betekent dan ook niet dat aan de mededeling van 9 mei 2023 rechtsgevolg moet worden toegekend. Evenmin is anderszins aannemelijk gemaakt dat de rechtspositie van eiseres na de mededeling van 9 mei 2023 is veranderd. De beroepsgrond slaagt niet.
Is de mededeling van 9 mei 2023 een bestuurlijk rechtsoordeel en zo ja, staan er rechtsmiddelen tegen open?
6. Een bestuurlijk rechtsoordeel is een zelfstandig en als definitief bedoeld oordeel van een bestuursorgaan over de toepasselijkheid van een wettelijk voorschrift, waarvan de toepassing tot de bevoegdheid van dat bestuursorgaan behoort. Volgens vaste rechtspraak [2] is een bestuurlijk rechtsoordeel in de regel echter geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Slechts in uitzonderlijke situaties wordt een bestuurlijk rechtsoordeel, ondanks het ontbreken van rechtsgevolg, omwille van de rechtsbescherming met een besluit gelijkgesteld. Daarvoor is in ieder geval vereist dat het voor de betrokkenen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. In dat geval wordt rechtsbescherming verleend door de bestuursrechter en wordt de weg naar de burgerlijke rechter niet als redelijk alternatief beschouwd.
6.1
Eiseres voert, samengevat weergegeven, aan dat - mocht de rechtbank de mededeling van 9 mei 2023 niet kwalificeren als besluit maar als een bestuurlijk rechtsoordeel - de mededeling gelijk moet worden gesteld aan een appellabel besluit. Het is namelijk onevenredig bezwarend dat eiseres zoveel subsidies heeft moeten laten schieten en haar positie als hoofdaanvrager moet opgeven. Dit raakt haar financieel en tast ook haar reputatie aan, wat wordt toegelicht aan de hand van de gevolgen van het zijn van hoofdaanvrager in verschillende subsidieaanvragen. Verder stelt eiseres dat zij om verschillende redenen geen rechtsmiddelen heeft ingesteld tegen het besluit inzake de subsidieaanvraag Palliantie II, maar dat was ook niet nodig, nu de mededeling van 9 mei 2023 gevolgen had voor alle toekomstige aanvragen. Ook stelt zij in haar nadere reactie van 7 april 2025 dat het gelet op de aard van subsidieaanvragen veel te kort door de bocht is om te verwachten dat het punt aangaande de vraag of zij een onderzoeksorganisatie is, wordt aangevochten in elke concrete subsidieaanvraag. Zij wijst ook hierbij erop dat volgens haar de mededeling van 9 mei 2023 gevolgen had voor vele aanvragen. Daar komt bij dat sprake is van een lastige sector en het voor eiseres moeilijk is om financieel en qua reputatie het hoofd boven water te houden. Ten slotte zou het lang duren voordat er hierover door de rechter zou zijn geoordeeld, wat het ook onevenredig bezwarend maakt, aldus eiseres.
6.2
De rechtbank gaat niet mee in het betoog van eiseres. Ten eerste vindt de rechtbank dat de mededeling van 9 mei 2023 moet worden aangemerkt als een bestuurlijk rechtsoordeel als hiervoor bedoeld. De rechtbank ziet geen reden voor twijfel aan de toelichting van ZonMw dat dit traject bedoeld was om entiteiten de kans te geven om op voorhand en los van een eventuele subsidieaanvraag, in te schatten of ze als een onderzoeksorganisatie in de zin van de Kaderregeling zouden worden aangemerkt. Hiermee is sprake van een zelfstandig en definitief oordeel van ZonMw als bestuursorgaan over de uitleg van, in dit geval, een begrip uit de Kaderregeling, wat van belang kan zijn voor een in te dienen subsidieaanvraag.
6.3
Van een uitzonderlijke situatie als hiervoor onder 6.1 omschreven op grond waarvan dit bestuurlijk rechtsoordeel gelijk zou moeten worden gesteld met een besluit, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Eiseres heeft geen feiten en omstandigheden aannemelijk gemaakt die ertoe leiden dat het onevenredig bezwarend moet worden geacht om haar standpunt via een (bezwaar- en) beroepsprocedure tegen een daadwerkelijk besluit naar voren te brengen. Eiseres heeft immers kort na de mededeling een daadwerkelijke subsidieaanvraag gedaan (Palliantie II), waarin van belang was of zij als een onderzoeksorganisatie kon worden aangemerkt, en waarover een besluit is genomen. Niet is aannemelijk gemaakt dat het in die procedure volharden in het standpunt dat zij een dergelijke onderzoeksorganisatie is en zij daarom wel hoofdaanvrager kan zijn alsook het bezwaar en beroep in te stellen tegen een eventueel afwijzend besluit, onevenredig bezwarend moet worden geacht. De door eiseres naar voren gebrachte redenen waarom zij hiervoor niet heeft gekozen, zijn hiertoe onvoldoende. Hierbij is van belang dat naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende is geconcretiseerd waarom dit financieel of in verband met reputatieschade niet kan worden verwacht. De verwijzing naar de duur van een eventuele procedure acht de rechtbank eveneens onvoldoende. Ten slotte vormt de stelling dat de mededeling van 9 mei 2023 voor meerdere aanvragen gold, geen grond voor een ander oordeel, nu dit niet wegneemt dat eiseres dit punt in een procedure tegen een daadwerkelijk besluit aan de orde kan stellen. De stelling dat eiseres gedwongen zou zijn om in elke procedure opnieuw aan te moeten vechten dat zij geen onderzoeksorganisatie is, acht de rechtbank speculatief. Niet valt in te zien dat ZonMw, zou de bestuursrechter haar ter zake in een concrete subsidieaanvraag ongelijk geven, in volgende aanvragen van eiseres bij gelijkblijvende omstandigheden zou blijven volharden in haar standpunt. De beroepsgrond slaagt niet.
Moet de mededeling van 9 mei 2023 worden aangemerkt als een voorbereidingshandeling als bedoeld in artikel 6:3 van Pro de Awb en is deze daarom appellabel?
7. Eiseres heeft bij de behandeling ter zitting en in haar reactie van 7 april 2024 betoogd dat de mededeling een voorbereidingshandeling is als bedoeld in artikel 6:3 van Pro de Awb en ook daarom appellabel is. Hiertoe voert zij aan dat zij door de mededeling rechtstreeks in haar belang wordt getroffen. Ook verwijst zij naar rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. [3] Voor zover de rechtbank zou vinden dat geen sprake is van een klassieke artikel 6:3-situatie, wijst eiseres erop dat zij door ZonMw in een onevenredig belastende situatie is geplaatst.
7.1 De rechtbank is van oordeel dat de mededeling van 9 mei 2023 geen voorbereidingshandeling is als bedoeld in artikel 6:3 van Pro de Awb. Zoals hiervoor overwogen betreft de mededeling een bestuurlijk rechtsoordeel en staat deze los van een concrete subsidieaanvraag. De beroepsgrond slaagt niet.
7.1 De rechtbank is van oordeel dat de mededeling van 9 mei 2023 geen voorbereidingshandeling is als bedoeld in artikel 6:3 van Pro de Awb. Zoals hiervoor overwogen betreft de mededeling een bestuurlijk rechtsoordeel en staat deze los van een concrete subsidieaanvraag. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat ZonMw het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk heeft mogen verklaren. De gronden van eiseres die ertoe strekken dat zij een onderzoeksorganisatie is als bedoeld in de Kaderregeling, behoeven dan ook geen bespreking. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. den Dulk, rechter, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 4 augustus 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.