Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Lelystad
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/3367
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 augustus 2025 in de zaak tussen
Stichting Red de Veluwe, gevestigd in Apeldoorn, en
Stichting Laagvliegen NEE, gevestigd in Kampen,
eiseressen
(gemachtigde: mr. L. Mohammad),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lelystad, verweerder
(gemachtigde: J. van Kooten).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
N.V. Luchthaven Lelystad, gevestigd in Lelystad
N.V. Luchthaven Lelystad, gevestigd in Lelystad
(gemachtigden: mr. J.E. van Uden en mr. Y.M.C. Pluis).
Partijen worden hierna aangeduid als de stichtingen, het college en Luchthaven Lelystad
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over de revisievergunning van 19 maart 2024 die het college heeft verleend aan Luchthaven Lelystad voor de uitbreiding van Lelystad Airport. Lelystad Airport faciliteert het starten en landen van vliegtuigen. De revisievergunning ziet op de uitbreiding van de inrichting met een nieuwe passagiersterminal, een grond service equipment (GSE) terrein, een parkeerplaats voor (personen)auto’s en de aanpassing van de start- en landingsbaan en taxibaan voor het afhandelen van groot handelsverkeer met maximaal 10.000 vliegtuigbewegingen per jaar. Daarnaast omvat de revisievergunning de bestaande activiteiten van het faciliteren van maximaal 106.000 vliegtuigbewegingen per jaar voor klein vliegverkeer.
2. De stichtingen hebben beroep ingesteld tegen de revisievergunning. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Luchthaven Lelystad heeft ook schriftelijk gereageerd.
3. De rechtbank heeft het beroep op 9 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A] en [B] namens Stichting Red de Veluwe, [C] namens Stichting Laagvliegen NEE, de gemachtigde van de stichtingen, de gemachtigde van het college, [D] en [E] , beiden werkzaam bij Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek, de gemachtigden van Luchthaven Lelystad, en [F] .
Beoordeling door de rechtbank
Wat oordeelt de rechtbank?
4. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de revisievergunning in stand kan blijven. De rechtbank oordeelt dat bij de beoordeling van de revisievergunning terecht is uitgegaan van de milieueffecten van de grondgebonden activiteiten voor de afwikkeling van maximaal 10.000 vliegtuigbewegingen voor groot handelsverkeer. De effecten van de vliegbewegingen blijven buiten beschouwing, omdat dit wordt gereguleerd door het Luchthavenbesluit Lelystad en niet door de revisievergunning. De twijfels van de stichtingen of de natuurvergunning wel verleend kan worden, kunnen in deze procedure geen rol spelen. De natuurvergunning is op een eerder moment afzonderlijk aangevraagd en had geen deel hoeven uitmaken van de aanvraag voor de revisievergunning. De rechtbank oordeelt dat de wet geen ruimte biedt om de uitvoerbaarheid van de revisievergunning te beoordelen. Dit geldt ook voor de financiële uitvoerbaarheid. Verder heeft het college naar het oordeel van de rechtbank de gevolgen van geluidhinder van vliegtuigen tussen 23.00 – 6.00 uur niet hoeven te beoordelen, omdat dit eveneens door het Luchthavenbesluit Lelystad wordt gereguleerd. De rechtbank oordeelt verder dat een grondslag ontbreekt om het Luchthavenbesluit Lelystad exceptief te toetsen. De stichtingen krijgen dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wabo van toepassing
5. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vóór die datum de aanvraag om de revisievergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
Toetsingskader
6. De beroepsgronden richten zich tegen de verlening van de revisievergunning. Een revisievergunning is een omgevingsvergunning voor de milieuactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo. Het toetsingskader staat in artikel 2.14 van de Wabo. Het eerste lid, onder a, van dit artikel bevat aspecten die in ieder geval bij de beslissing moeten worden betrokken. Verder is van belang dat in het derde lid is bepaald dat de omgevingsvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het bevoegd gezag heeft beoordelingsruimte bij de vraag wat in het belang van de bescherming van het milieu nodig is.
Beoordelen milieueffecten voor afhandeling van 10.000 of 45.000 vliegtuigbewegingen?
7. De stichtingen betogen dat bij de beoordeling van de milieueffecten uitgegaan had moeten worden van 45.000 vliegtuigbewegingen, omdat Luchthaven Lelystad voornemens is naar dit aantal uit te breiden. Volgens hen is ten onrechte een knip gemaakt door in de revisievergunning rekening te houden met maar 10.000 vliegtuigbewegingen. Onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) voeren de stichtingen aan dat het opknippen van een project niet is toegestaan. [1]
8. Luchthaven Lelystad heeft in de schriftelijke uiteenzetting toegelicht de ambitie te hebben om op den duur 45.000 vliegtuigbewegingen voor groot handelsverkeer te kunnen afwikkelen. Omdat voor de opening van Lelystad Airport voor handelsverkeer een natuurvergunning nodig is en vanwege de beperkte stikstofruimte, is de aanvraag voor een natuurvergunning beperkt tot 10.000 vliegtuigbewegingen voor groot handelsverkeer. In lijn daarmee is ook een revisievergunning aangevraagd voor uitbreiding van de luchthaven om maximaal 10.000 vliegtuigbewegingen voor groot handelsverkeer te kunnen afwikkelen.
9. De rechtbank stelt voorop dat het uitgangspunt is dat het college dient te beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning, zoals die is ingediend. In de toelichting bij de aanvraag staat dat de aanvraag ziet op de uitbreiding voor de grondgebonden activiteiten voor het afhandelen van maximaal 10.000 vliegtuigbewegingen voor groot handelsverkeer. De grondgebonden activiteiten bestaan onder andere uit het opslaan van vliegtuigbrandstof op het luchthaventerrein, het transportverkeer binnen de inrichting en het proefdraaien van vliegtuigen na onderhoud of reparatie.
10. Voor Lelystad Airport geldt het op 12 maart 2015 vastgestelde Luchthavenbesluit Lelystad (hierna: het luchthavenbesluit). Het luchthavenbesluit reguleert het luchthavenluchtverkeer en de ruimtelijke indeling van het luchthavengebied. In het luchthavenbesluit zijn ook verschillende geluidscontouren en beperkingengebieden vastgelegd. Uit de nota van toelichting bij het luchthavenbesluit volgt dat voorzien is in een groei van deze luchthaven, waarin in de eindsituatie sprake is van circa 45.000 vliegtuigbewegingen per jaar met passagiersvliegtuigen van het type Boeing 737 en Airbus 320.
11. De rechtbank overweegt dat de door de stichtingen aangehaalde uitspraak van 5 november 2003 gaat over de vraag of twee verschillende met elkaar samenhangende fases van ontwikkeling van een vliegveld als één samenhangende activiteit gezien moeten worden in het kader van het Besluit milieueffectrapportage. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de onderhavige aanvraag geen m.e.r.-beoordelingsplicht geldt. Op de zitting hebben de stichtingen verzocht om de uitspraak van de Afdeling in dit geval overeenkomstig toe te passen. De rechtbank ziet daarvoor geen aanleiding, omdat er geen rechtsregel valt aan te wijzen die in de weg staat aan de gefaseerde groei van het aantal vliegtuigbewegingen, als die groei niet nu al redelijkerwijs te verwachten is.
12. Artikel 2.14, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wabo bepaalt dat het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen betrekt die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu. Luchthaven Lelystad heeft toegelicht dat de besluitvorming die een verdere uitbreiding naar 45.000 vliegtuigbewegingen mogelijk moet maken, zoals een natuurtoestemming en overige operationele toestemmingen, nog niet in voorbereiding is. De rechtbank is van oordeel dat de op termijn gewenste uitbreiding naar 45.000 vliegtuigbewegingen nog onvoldoende concreet is, zodat daar geen rekening mee hoefde te worden gehouden.
13. De stichtingen brengen ook naar voren dat uitgegaan had moeten worden van 45.000 vliegtuigbewegingen, omdat onvoldoende vaststaat dat een uitbreiding met 10.000 vliegtuigbewegingen rendabel is. Ter onderbouwing hiervan wijzen zij op een onderzoek van Follow the Money van 19 december 2024. Volgens hen had het college op voorhand in redelijkheid moeten inzien dat het project niet kan worden uitgevoerd.
14. De rechtbank oordeelt dat de financiële uitvoerbaarheid geen deel uitmaakt van het toetsingskader voor een omgevingsvergunning voor de milieuactiviteit uit artikel 2.14 van de Wabo. Het college heeft terecht gesteld dat bij de beoordeling van de aanvraag alleen de gevolgen voor het milieu beoordeeld mogen worden. De rechtspraak waar de stichtingen op wijzen ziet op de financieel-economische uitvoerbaarheid van bestemmingsplannen. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan of het verlenen van een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo moet de uitvoerbaarheid als onderdeel van de ruimtelijke onderbouwing worden beoordeeld. [2] Dit is om te voorkomen dat belanghebbenden worden geconfronteerd met nadelige ruimtelijke gevolgen van een nieuwe ontwikkeling die niet uitvoerbaar is. De stichtingen hebben ook nog de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2012 over het aanwijzingsbesluit op grond van de Luchtvaartwet en het ruimtelijke besluit van luchtvaartterrein Eelde genoemd. [3] De Afdeling oordeelde dat het “op voorhand redelijkerwijs-criterium” uit de rechtspraak bij de financieel-economische uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan, ook geldt bij de uitvoerbaarheid van een aanwijzingsbesluit en het ruimtelijke besluit, zoals dat in die zaak voorlag. De rechtbank ziet geen aanleiding om deze rechtspraak overeenkomstig toe te passen bij een omgevingsvergunning voor de milieuactiviteit. Zoals het college op de zitting heeft toegelicht, heeft het geen gevolgen voor het milieu als de revisievergunning niet uitvoerbaar blijkt te zijn. De rechtbank volgt de stichtingen ook niet in hun standpunt dat de financiële uitvoerbaarheid gelet op het zorgvuldigheidsbeginsel uit artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) [4] onderzocht had moeten worden. Het toetsingskader uit artikel 2.14 van de Wabo biedt daarvoor geen ruimte. Voor de motivering verwijst de rechtbank naar wat zij onder 19 overweegt.
15. De beroepsgrond dat bij de beoordeling van de milieueffecten uitgegaan had moeten worden van 45.000 vliegtuigbewegingen slaagt niet.
Onzekerheid over verlening natuurvergunning?
16. De stichtingen vinden dat de revisievergunning niet verleend had mogen worden, omdat niet vaststaat dat voor de uitbreiding van Lelystad Airport een natuurvergunning verleend kan worden.
17. Als een activiteit waarvoor een omgevingsvergunning nodig is onlosmakelijk verbonden is met een activiteit waarvoor een toestemming nodig is op grond van de Wet natuurbescherming en de toestemming op grond van de Wet natuurbescherming niet vooruitlopend op de aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend, geldt dat beide activiteiten omgevingsvergunningplichtig zijn en de aanvrager ervoor moet zorgen dat de aanvraag om omgevingsvergunning betrekking heeft op beide activiteiten. Dit volgt uit de artikelen 2.7, eerste lid, en 2.1, eerste lid, sub i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Vaststaat dat de natuurvergunning op 11 maart 2020, vooruitlopend op de aanvraag voor de omgevingsvergunning, is aangevraagd. Het college heeft daarom terecht gesteld dat de procedure voor de natuurvergunning losstaat van deze Wabo-procedure.
18. Op de zitting is duidelijk geworden dat het een belangrijk punt van de stichtingen is dat de nieuwbouw op het luchthaventerrein zonder natuurvergunning is gebouwd. Zij vrezen dat de nieuwbouw als gevolg van deze revisievergunning nu ook zonder natuurvergunning gebruikt gaat worden. De natuurvergunningprocedure loopt al lang en de stichtingen hebben grote twijfels of de natuurvergunning wel verleend kan worden. Zij betogen dat het college de uitvoerbaarheid op grond van het zorgvuldigheidsbeginsel uit artikel 3:2 van Pro de Awb had moeten beoordelen.
19. De rechtbank gaat hier niet in mee. Als de stichtingen menen dat de nieuwbouw zonder natuurvergunning is gebouwd en in gebruik zal worden genomen, dan is dat een kwestie van handhaving. Bij de beoordeling van de onderhavige vergunning kan dat geen rol spelen. Verder oordeelt de rechtbank, zoals hiervoor onder 14 is genoemd, dat de uitvoerbaarheid geen deel uitmaakt van de toetsingsgronden voor een omgevingsvergunning voor de milieuactiviteit. Naar het oordeel van de rechtbank is het niet mogelijk om deze toetsingsgronden met een bepaling uit de Awb uit te breiden. Het toetsingskader uit de Wabo heeft als bijzondere regeling voorrang boven de in de Awb neergelegde algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het zorgvuldigheidsvereiste kan niet met zich brengen dat het college had moeten beoordelen en motiveren of de natuurvergunning aan de uitvoerbaarheid van de revisievergunning in de weg staat. Hoezeer de rechtbank ook begrijpt dat dit voor de stichtingen van belang is, staat de wet dit niet toe.
Beoordelen geluidseffecten van (verruimde) openingstijden?
20. De stichtingen voeren aan dat de geluidgevolgen veroorzaakt door het vliegverkeer met de verruiming van de openingstijden niet zijn beoordeeld. Dat had wel gemoeten, omdat de vergunde openingstijden het opstijgen en landen van groot vliegverkeer tussen 22.00 – 00.00 uur en 6.00 – 7.00 uur mogelijk maakt. Het belang van het voorkomen van slaapverstoring en andere negatieve hinder van het vliegen in de avond en nacht had afgewogen moeten worden tegen het belang van groothandelsverkeer. Deze belangenafweging ontbreekt in de revisievergunning en dat is volgens de stichtingen in strijd met de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 van de Awb en artikel 8 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Ter onderbouwing van de negatieve gezondheidseffecten van slaapverstoring wijzen de stichtingen op verschillende onderzoeken.
21. Luchthaven Lelystad stelt dat het luchthavenbesluit de openingstijden van het luchthavenluchtverkeer regelt. Deze openingstijden zijn alleen ter kennisgeving in de aanvraag en revisievergunning opgenomen.
22. De rechtbank overweegt dat de revisievergunning niet gaat over de vliegtuigbewegingen, maar over de grondgebonden activiteiten om de afwikkeling van maximaal 10.000 vliegtuigbewegingen te kunnen faciliteren. Het geluid van het luchthavenluchtverkeer wordt gereguleerd door het luchthavenbesluit. De toegestane geluidbelasting van vliegtuigen is daarin door middel van geluidcontouren geregeld. De rechtbank is van oordeel dat het college het geluid als gevolg van het opstijgen en landen van vliegtuigen terecht niet heeft beoordeeld bij deze revisievergunning. Alleen de geluidgevolgen van de grondgebonden activiteiten van de uitbreiding zijn onderzocht en beoordeeld.
23. De rechtbank stelt vast dat de openingstijden van de luchthaven uit het luchthavenbesluit niet in een voorschrift in de revisievergunning zijn vastgelegd. Voor de geluidbelasting van de grondgebonden activiteiten gelden de voorschriften uit artikel 8, waaraan een onderzoek van Peutz ten grondslag ligt. In deze voorschriften zijn geluidsnormen neergelegd voor de dag (7.00 – 19.00 uur), de avond (19.00 – 23.00 uur) en de nacht (23.00 – 7.00 uur). Voor de grondgebonden activiteiten in de nachtelijke uren blijven de normen van toepassing uit deze voorschriften, ook al maakt het luchthavenbesluit vluchten mogelijk vanaf 6.00 uur en in een bepaalde situatie tot 0.00 uur. De vrees van de stichtingen dat als gevolg van de revisievergunning voor omwonenden sprake zal zijn van geluidhinder en slaapverstoring in de nacht deelt de rechtbank niet.
24. De stichtingen hebben verzocht om de gevolgen van geluidhinder van de vliegtuigen tussen 23.00 – 6.00 uur, zoals toegestaan op grond van het luchthavenbesluit, exceptief te toetsen. De rechtbank ziet geen juridische grondslag om in deze zaak een exceptieve toetsing van het luchthavenbesluit te verrichten. Exceptieve toetsing houdt in dat de bestuursrechter in het kader van een beroep tegen een besluit, de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift of beleidsregel waarop het besluit berust, toetst aan hoger recht of algemene rechtsbeginselen. De revisievergunning is niet gebaseerd op het luchthavenbesluit en is daaraan dan ook niet getoetst. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
25. De rechtbank komt tot de conclusie dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen reden is om de revisievergunning in het belang van de bescherming van het milieu te weigeren. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de stichtingen geen gelijk krijgen. De revisievergunning blijft in stand.
26. De stichtingen krijgen het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. ing. A. Rademaker, voorzitter, en mr. J.R. van Es-de Vries en mr. W. Altenaar, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.