Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/4905
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 februari 2025 in de zaak tussen
1. [eiser sub 1] en
2. [eiser sub 2]beiden uit [plaats 1] , eisers
(gemachtigde: mr. S.M. Groen),
en
de minister van Sociale zaken en Werkgelegenheid
(gemachtigden: mr. S.J. Eradus en mr. J. Boogaard).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het opleggen van een bestuurlijke boete van € 32.000,- wegens overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav).
1.1.
Met het bestreden besluit van 9 juni 2023 op het bezwaar van eisers is de minister bij die boeteoplegging gebleven.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 19 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van de minister.
1.4.
Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht dat zes weken later uitspraak te doen.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de of de minister terecht een boete heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Aanleiding voor de boetebeschikking
4. Op 2 september 2021 hebben inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie (de arbeidsinspectie) een controle uitgevoerd in drie panden van eisers aan de [adres] in [plaats 2] (de panden) gericht op de naleving van de Wav. Tijdens deze controle hebben de inspecteurs vastgesteld dat acht vreemdelingen, vijf met de Oezbeekse nationaliteit en drie met de Georgische nationaliteit, in de panden verbouwingswerkzaamheden hebben verricht, zonder dat zij beschikten over een tewerkstellingsvergunning. Uit onderzoek is gebleken dat eisers aan [aannemer] (de aannemer) opdracht hebben gegeven hun panden te verbouwen en dat de aannemer [bedrijf 1] B.V. als onderaannemer heeft ingeschakeld. De vreemdelingen werkten voor de aannemer en voor de onderaannemer. Van de bevindingen tijdens de controle heeft de arbeidsinspectie op 20 januari 2022 een boeterapport en op 16 juni 2022 een aanvullend boeterapport opgemaakt.
5. Naar aanleiding van het boeterapport heeft de minister bij de boetebeschikking van 4 oktober 2022 een bestuurlijke boete van € 32.000,- opgelegd wegens overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav.
Is de boete aan de juiste overtreder opgelegd?
6. Eisers voeren aan dat de boete niet is opgelegd aan de overtreder. De boetebeschikking is geadresseerd en opgelegd aan eisers als eigenenaren van de panden, terwijl de overtreding van de Wav volgens de minister is begaan door het doelvermogen. Volgens eisers is daarmee niet voldaan aan de eisen van artikel 5:52 van Pro de Awb en kan de boete daarom geen stand houden.
6.1.
De rechtbank volgt eisers hierin niet. Uit de boetebeschikking blijkt dat de minister eisers niet als natuurlijke personen, maar als rechtspersoon heeft beboet, omdat zij volgens de minister zijn aan te merken als doelvermogen. In de boeteschikking is uitgelegd dat een doelvermogen op grond van artikel 5:1, derde lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht wordt gelijkgesteld met een rechtspersoon. Verder staat in de boetebeschikking dat eisers samen een doelvermogen hebben bestaande uit het pand, waarvan zij elk voor de helft eigenaar zijn en dat zij daardoor elk hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de totale boete. Uit deze bewoordingen blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat de minister boete heeft opgelegd aan het doelvermogen als de overtreder en dat de minister het aan eisers als eigenaren heeft overgelaten om te bepalen hoe zij de boete onderling verrekenen. Hiermee moet het voor eisers duidelijk zijn dat zij met hun doelvermogen de Wav hebben overtreden en dat zij daarom beiden, als eigenaren van het pand, hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de opgelegde boete. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er dus geen misverstand wie de overtreder is en wie de boete moet betalen. Van strijd met artikel 5:52 van Pro de Awb is daarom geen sprake. Dat de boetebeschikking is geadresseerd aan eisers als eigenaren van het pand, betekent niet dat de boete aan eisers in persoon is opgelegd. Zoals de minister tijdens de zitting heeft toegelicht, wordt de boetebeschikking om praktische redenen geadresseerd aan een persoon, zoals dat bijvoorbeeld ook wordt gedaan aan de vennoten van een vennootschap. De minister heeft toegelicht dat in het geval van een vennootschap er vaak een naam is, maar dat in dit geval het doelvermogen een pand is dat geen eigen naam heeft. Daarom is de boete geadresseerd aan de eigenaren van het pand. De rechtbank kan dat volgen.
6.2.
Eisers hebben, ter onderbouwing van hun betoog dat de boete niet is opgelegd aan de overtreder, verwezen naar een besluit op bezwaar van 4 juli 2014 in een andere boetezaak, waarin de boete eerst was opgelegd aan het doelvermogen als overtreder, maar wat volgens de minister in de beslissing op bezwaar in die zaak onjuist was en waarop de minister de boete in die zaak aan de natuurlijke personen heeft opgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank kan die verwijzing eisers niet baten. Zoals de minister in het verweerschrift heeft toegelicht gaat het in die zaak om een, achteraf gezien, onjuist besluit en is de minister niet gehouden om fouten uit het verleden te herhalen. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om aan de juistheid van dit standpunt van de minister te twijfelen.
Is boeteoplegging aan doelvermogen in strijd met het lex certa beginsel?
7. Eisers voeren aan dat het doelvermogen niet duidelijk is gedefinieerd en de boeteoplegging daarom in strijd met het lex certa beginsel als bedoeld in artikel 7 van Pro de het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het begrip doelvermogen bestaat volgens eisers enkel en alleen om buitenlandse doelvermogens onder de Nederlandse belastingwet te laten vallen en zo strafvervolging mogelijk te maken. Eisers menen dat zij daarom niet hebben kunnen weten dat hun handelen of nalaten bestraffing van een doelvermogen tot gevolg zou hebben.
7.1.
De rechtbank is van oordeel uit de wetsbepaling en uit de rechtspraak blijkt wat onder doelvermogen wordt verstaan. De minister heeft in dit verband terecht verwezen naar de arresten van het Hof van Justitie van 12 november 1987 [1] en van de Hoge Raad van 27 september 1989 [2] . Uit beide arresten kan worden afgeleid dat een doelvermogen een samenwerking van personen, zonder rechtspersoonlijkheid is, waarvan de leden kapitaal inbrengen in een afgescheiden vermogen met het oog op het behalen van winst. Naar het oordeel van de rechtbank is de minister, gelet op deze rechtspraak, uitgegaan van een juiste definitie van het begrip doelvermogen. Van strijd met het lex certa-beginsel is dan ook geen sprake. De stelling van eisers dat het begrip alleen in het leven is geroepen om buitenlandse doelvermogens onder de Nederlandse belastingwetgeving te laten vallen, volgt de rechtbank niet. Uit de Memorie van Toelichting bij artikel 51, derde lid van het WvSr [3] blijkt niet dat het begrip doelvermogen alleen zou gelden voor het belastingrecht of alleen voor buitenlandse doelvermogens die in Nederland actief zijn. Als de wetgever dat wel zou hebben beoogd, dan had de wetgever dat kunnen regelen of daaraan aandacht kunnen besteden in de Memorie van Toelichting en dat is niet gebeurd.
Is er feitelijk sprake van een doelvermogen?
7.2.
Tijdens de zitting hebben eisers hebben aangevoerd dat de minister niet met bewijsstukken heeft aangetoond dat er ook feitelijk sprake is van een doelvermogen.
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat dit betoog niet kan slagen. Hiervoor acht de rechtbank van belang dat uit de verklaring van eiser sub 2, die bij het boeterapport is gevoegd, blijkt dat de panden uit belastingtechnisch oogpunt particulier zijn aangekocht en dat eisers een gezamenlijke bankrekening hebben voor hun projecten, waarmee alle facturen en bankkosten worden betaald. Verder blijkt uit deze verklaring dat eisers samen meerdere panden hebben als investering, die worden beheerd door [bedrijf 2] en dat de opbrengst naar rato wordt gedeeld. Uit deze verklaring blijkt dus dat eisers vermogen bijeen hebben gebracht om de panden aan te kopen met het oog op het maken van winst. Daarbij is de verklaring aan eiser sub 2 voorgehouden en door hem ondertekend en vastgelegd in het boeterapport dat op ambtseed-belofte is opgemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister daarom van de juistheid van deze verklaring mogen uitgaan en, anders dan de gemachtigde van eisers tijdens de zitting heeft betoogd, hoefde de minister geen nader onderzoek te doen naar de bankrekeningen. De enkele stelling van hun gemachtigde tijdens de zitting dat van een doelvermogen geen sprake is, is dan ook onvoldoende voor een ander oordeel. Als volgens eisers de feitelijke situatie van hun bankrekening, investeringen of vermogen anders zit dan waarvan de minister is uitgegaan op grond van de informatie in de boeterapporten, had het op hun weg gelegen om hierover nader bewijs over te leggen, te meer omdat dit in hun invloedsfeer ligt. Zij zijn immers degenen die beschikken over nadere informatie over bijvoorbeeld hun bankrekening. Eisers hebben dit echter niet gedaan en zij zijn ook niet op zitting verschenen om hun situatie toe te lichten.
Is er sprake van een overtreding?
8. Eisers voeren aan dat er onvoldoende bewijs is dat de overtredingen zijn begaan. Vreemdeling 2 is niet gehoord met een tolk, maar met Google translate, zodat zijn verklaring buiten beschouwing moet worden gelaten. Ook aan de gehoren van de vreemdelingen 3 tot en met 6 kleven volgens eisers gebreken en zijn de verklaringen van de vreemdelingen ook inhoudelijk onvoldoende om een boete te kunnen opleggen. Daarbij hebben de arbeidsinspecteurs niet zelf gezien dat de vreemdelingen in het pand aan het werk waren en tonen ook de foto’s van de vreemdelingen dat niet aan. Daarmee staat volgens eisers niet onomstotelijk vast dat de vreemdelingen in het pand hebben gewerkt.
8.1.
De rechtbank overweegt dat de bewijslast van een overtreding rust op het bestuursorgaan, wat inhoudt dat het bestuursorgaan moet aantonen dat de overtreding is begaan. De rechtbank is van oordeel dat de minister aan deze bewijsplicht heeft voldaan. Ook als de verklaring van vreemdeling 2 als bewijs buiten toepassing moet worden gelaten, is er voldoende ander ondersteunend bewijs voorhanden dat alle acht vreemdelingen in het pand aan het werk waren. De overige zeven vreemdelingen hebben in hun eigen verklaringen, afgelegd ten overstaan van de arbeidsinspecteur en bij de politie, ieder voor zich verklaard dat zij ter plaatse aan het werk waren. Ook uit de verklaringen van zowel de aannemer als van de onderaannemer blijkt dat de acht vreemdelingen daar werkten. Daarnaast zijn de vreemdelingen door de arbeidsinspecteur gefotografeerd op de bouwplaats, droegen zij werkkleding en hadden zij bouwstof op hun kleding en handen. Dat de inspecteurs niet zelf direct hebben waargenomen dat de vreemdelingen arbeid hebben verrichtten, is niet van doorslaggevend belang, omdat ook op basis van andere feiten en omstandigheden kan worden vastgesteld dat de vreemdelingen arbeid hebben verricht.
8.2.
De minister heeft zich ook terecht op het standpunt gesteld dat de vreemdelingen door de arbeidsinspecteur mochten worden gehoord, omdat er tijdens de inspectie geen tolk Farsi beschikbaar was en de vreemdelingen en de betreffende arbeidsinspecteur Farsi sprak en begreep. Daarbij heeft de minister mogen meewegen dat de vreemdelingen bij aanvang van hun gehoor hebben verklaard dat zij de inspecteur goed hebben begrepen in het Farsi en dat de verslagen van de gehoren aan hen zijn voorgelezen, waarna zij bij hun verklaringen zijn gebleven. De verklaringen van de vreemdelingen geven geen aanleiding om te vermoeden dat zij de inspecteur niet goed hebben begrepen of dat hij hen niet goed heeft begrepen. Ook anderszins zijn daarvoor geen aanknopingspunten te vinden in het dossier. De minister heeft daarom geen reden hoeven zien om aan de betrouwbaarheid van de verklaringen van de vreemdelingen te twijfelen of deze als bewijs buiten beschouwing te laten.
8.3.
De door de minister genoemde feiten en verklaringen kunnen naar het oordeel van de rechtbank de conclusie dragen dat buiten redelijke twijfel is komen vast te staan dat de acht vreemdelingen daadwerkelijk arbeid hebben verricht op de bouwplaats. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van 19 februari 2024 van de rechtbank Zeeland-West-Brabant, [4] waarin deze rechtbank met betrekking tot de boeteoplegging aan de aannemer tot dezelfde conclusie is gekomen. Niet in geschil is dat deze vreemdelingen niet beschikten over een tewerkstellingsvergunning of een gecombineerde vergunning. Dat betekent dat sprake was van overtredingen van artikel 2 van Pro de Wav.
Is de boete evenredig?
9. De minister is op grond van artikel 19a, eerste lid, van de Wav bevoegd tot het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Bij het opleggen van de boete is de minister op grond van de bijlage behorende bij artikel 1 van Pro de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2020 uitgegaan van een boetenormbedrag van € 4.000,00 per overtreding. Vervolgens heeft de minister dit boetenormbedrag onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van uitspraak van 13 juli 2022 [5] met 50% gematigd, omdat er volgens de minister sprake was van een situatie van normale verwijtbaarheid. Hiermee komt het boetebedrag neer op € 4.000,- per overtreding en uitgaande van acht overtredingen op een totaalbedrag van € 32.000,-. Naar het oordeel van de rechtbank is deze boete niet onevenredig. Eisers hebben dat verder ook niet bestreden.
Is de redelijke termijn overschreden?
10. Eisers voeren tot slot aan dat de redelijke termijn is overschreden en zij daarom in aanmerking komen voor een immateriële schadevergoeding op grond van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
10.1.
De rechtbank stelt voorop dat voor de beslechting van een geschil over een bestraffende sanctie in eerste aanleg het uitgangspunt is dat deze binnen een redelijke termijn plaatsvindt als de rechtbank binnen twee jaar nadat die termijn is gaan lopen uitspraak doet. De termijn gaat lopen op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan een boete zal opleggen. Dat is hier het boetevoornemen van 17 augustus 2022. Dat betekent dat de redelijke termijn met deze uitspraak van vandaag met afgerond zes maanden is overschreden. De rechtbank zal de boete van € 32.000,- daarom matigen met 5%. Dat betekent dat eisers een boete van € 30.400,- moeten betalen.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het primaire besluit van 4 oktober 2022 herroepen voor zover het gaat om de hoogte van de boete. De rechtbank zal de boete vaststellen op € 30.400,- omdat de redelijke termijn is overschreden.
12. Omdat het beroep alleen gegrond is vanwege de overschrijding van de redelijke termijn, krijgen eisers het griffierecht niet vergoed. Zij krijgen wel een vergoeding van hun proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Deze vergoeding bedraagt € 907,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een wegingsfactor van 0,5).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van de minister van 4 oktober 2022, voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 32.000,-;
- stelt de hoogte van de boete vast op € 30.400,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 907,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Helmich, rechter, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.