Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/5251
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 oktober 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. G.P. Raats),
en
de Onderzoeksraad voor Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van een verzoek van eiser op grond van de Wet open overheid (Woo). Hij heeft de Onderzoeksraad voor Veiligheid verzocht om onderzoeksinformatie over een noodlanding waar hij bij betrokken was. In deze uitspraak staat de vraag centraal hoe de Woo zich verhoudt tot de uitputtend bedoelde regeling voor openbaarmaking van onderzoeksinformatie in de Rijkswet Onderzoeksraad voor Veiligheid.
2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de Woo geen ruimte biedt om aan eiser onderzoeksinformatie te verstrekken. Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
3. Op 8 april 2019 heeft eiser, als leerling-piloot, een vliegtuigongeluk gehad met het vliegtuig [registratienummer] . In het vliegtuig zaten op het moment van het ongeval twee personen, namelijk eiser en zijn instructeur. Zij hebben een noodlanding in een boomtop gemaakt, waarbij eiser gewond is geraakt. Na de reddingsoperatie is een onderzoekscommissie ingesteld door de Nederlandse Luchtvaartinspectie om te achterhalen wat de mogelijke (technische) oorzaken van het ongeluk konden zijn. Eiser wil inzicht krijgen in (de onderliggende gegevens van) het betreffende inspectierapport, om meer te weten te komen over de oorzaak van het ongeluk en om mogelijk ook de eigenaar/uitvoerder van het vliegtuig aansprakelijk te stellen.
4. Eiser heeft op 9 oktober 2023 een verzoek ingediend bij verweerder op grond van artikel 1.1 van de Woo in samenhang met artikel 5.5, eerste lid, van de Woo en artikel 59 van de Rijkswet Onderzoeksraad voor Veiligheid (Rijkswet Ovv). Hij heeft verzocht om openbaarmaking van een inspectierapport van verweerder in het kader van zijn 'boomtoplanding' op 8 april 2019 betreffende het sportvliegtuig met registratienummer [registratienummer] , alsmede/althans conform artikel 55, tweede lid, onder a, van de Rijkswet Ovv:
a. a) een analyse van de toedracht van het voorval en het omgaan met de gevolgen alsmede de
gegevens waarop deze analyse berust;
b) de vaststelling van de oorzaken of de vermoedelijke oorzaken van het voorval en de omvang van zijn gevolgen;
c) indien daartoe aanleiding bestaat, de constatering van structurele veiligheidstekorten en
daaraan verbonden aanbevelingen.
In zijn informatieverzoek geeft eiser aan te overwegen de 'eigenaar/ uitvoerder' van het vliegtuig aansprakelijk te stellen.
5. Naar aanleiding van het Woo-verzoek is aan eiser op 25 oktober 2023 de “Kwartaalrapportage oktober-december 2019” van verweerder toegezonden. Eiser is uitgenodigd voor een gesprek bij verweerder op 7 december 2023. Tijdens dit gesprek is door medewerkers van verweerder toegelicht dat na het ongeval ten onrechte geen contact is gezocht met eiser, dat aan eiser als direct betrokkene ten onrechte geen inzage is verleend in de concepttekst van het onderzoeksrapport en aan hem ten onrechte geen definitieve versie van het onderzoeksrapport is toegezonden. Bovendien is onder ogen gezien dat de rapportage ten onrechte vermeldde dat beide inzittenden ongedeerd zijn gebleven, terwijl eiser wel degelijk verwondingen heeft opgelopen door het ongeval. Verweerder heeft hiervoor aan eiser excuses aangeboden. In de kwartaalrapportage over het eerste kwartaal van 2024 heeft vervolgens een rectificatie plaatsgevonden, waarbij is vermeld dat één van de inzittenden voor medische behandeling naar het ziekenhuis is vervoerd.
6. Verweerder heeft het Woo-verzoek van eiser met het primaire besluit van 14 december 2023 afgewezen. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het uiteindelijke rapport al openbaar is gemaakt in de kwartaalrapportage en dat conceptrapporten en onderzoeksinformatie die verweerder onder zich heeft op grond van artikel 59, vijfde lid, van de Rijkswet Ovv niet openbaar zijn. Dit is een bijzondere openbaarmakingsregeling als uitzondering op de Woo. Met het bestreden besluit van 21 juni 2024 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Daarbij vult verweerder aan dat ook voor toepassing van artikelen 5.5 en 5.6 van de Woo geen ruimte bestaat als het gaat om onderzoeksmateriaal als bedoeld in artikel 59, vijfde lid, van de Rijkswet Ovv. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
7. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
8. De rechtbank heeft het beroep op 3 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en namens verweerder de gemachtigde van verweerder en mr. M.J. Kanne.
Beoordeling door de rechtbank
Het geschil
9. Niet in geschil is dat de eindrapportage over het ongeval met de [registratienummer] is terug te vinden in de Kwartaalrapportage Luchtvaart vierde kwartaal 2019. Deze kwartaalrapportage is al openbaar en ook aan eiser verstrekt op 25 oktober 2023.
10. In geschil is of de onderliggende onderzoeksinformatie die bij verweerder aanwezig is openbaar kan worden gemaakt. Meer in het bijzonder is de vraag of artikel 59, vijfde lid, van de Rijkswet Ovv een bijzondere regeling is met een uitputtend karakter voor openbaarmaking van onder de geheimhoudingsplicht vallende informatie.
Rijkswet Ovv en de Verordening nr. 376/2014
11. Artikel 59, vijfde lid, van de Rijkswet Ovv luidt:
“Concepten van het rapport, informatie die ten behoeve van een onderzoek door de raad is verzameld, alsmede informatie die de raad ingevolge het bij of krachtens deze wet bepaalde, gedurende het onderzoek aan anderen heeft verstrekt, zijn niet openbaar.”
12. Artikel 8.8 van de Woo bepaalt dat onder andere artikel 4.1 van de Woo niet van toepassing is op informatie waarvoor een bepaling geldt die is opgenomen in de bijlage bij de Woo. In deze bijlage is artikel 59, vijfde lid, van de Rijkswet Ovv opgenomen. Dit betekent dat onderzoeksinformatie van verweerder niet voor eenieder openbaar kan worden gemaakt. Gelet op het systeem van de bepalingen in de Rijkswet Ovv is het de bedoeling geweest van de wetgever om de regeling in de Rijkswet Ovv uitputtend te maken. Het is ook vaste jurisprudentie dat de Rijkswet geldt als uitputtende regeling voor openbaarmaking van onderzoeksinformatie. [1] Verweerder heeft in het verweerschrift, onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis, terecht gesteld dat de uitputtende openbaarmakingsregeling in de Rijkswet Ovv nodig is voor het adequaat kunnen vervullen van zijn wettelijke taak en dat het noodzakelijk is dat eenieder, en in het bijzonder getuigen, voluit meewerkt aan een onderzoek van verweerder. Daarvoor is nodig dat zij zonder vrees voor wat dan ook (zoals aansprakelijkstelling) aan verweerder informatie verstrekken en verklaringen afleggen. Dit is onderdeel van wat in de luchtvaart 'just culture' wordt genoemd.
13. Bij verwijzingsuitspraak van 29 juni 2022 [2] heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) prejudiciële vragen gesteld over de verhouding tussen artikel 15 van de Verordening nr. 376/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 inzake het melden, onderzoeken en opvolgen van voorvallen in de burgerluchtvaart (Verordening Voorvallen) en artikel 7.1, vierde lid, van de Wet luchtvaart. Met andere woorden: vragen over de reikwijdte van vertrouwelijkheid van informatie over ongevallen en incidenten in de luchtvaart.
14. Bij arrest van 18 januari 2024 [3] heeft het HvJEU de prejudiciële vragen uit de verwijzingsuitspraak van 29 juni 2022 beantwoord. Artikel 15 (..) moet zo worden uitgelegd dat voor de informatie waarover de bevoegde autoriteiten beschikken over "een voorval" op het gebied van de luchtvaartveiligheid in de zin van artikel 2, punt 7, van verordening nr. 376/2014, een vertrouwelijkheidsregeling geldt die tot gevolg heeft dat noch het publiek, noch een mediabedrijf recht heeft op toegang tot die informatie, in welke vorm dan ook. Artikel 15 verzet zich niet tegen een nationale regeling op grond waarvan een volledige en absolute vertrouwelijkheid geldt voor alle informatie, in welke vorm dan ook, die een bevoegde nationale autoriteit heeft verzameld.
Uit de einduitspraak van de Afdeling van 12 februari 2025 [4] volgt dat de uitleg die het HvJEU heeft gegeven aan artikel 15 van de Verordening Voorvallen duidelijk is. Het HvJEU legt de begrippen ‘bijzonderheden over voorvallen’ en ‘passende vertrouwelijkheid’ ruim uit. Dit betekent dat artikel 15 van de Verordening Voorvallen zo moet worden uitgelegd dat het publiek geen recht heeft op toegang tot onder een bestuursorgaan berustende informatie over een voorval als bedoeld in de Verordening Voorvallen. De Verordening Voorvallen verzet zich dus niet tegen de geheimhoudingsregeling in de Rijkswet Ovv.
15. De rechtbank kan verweerder daarom volgen dat geheimhouding van onderzoekinformatie het uitgangspunt in de Rijkswet Ovv is en dat dit uitgangspunt niet in strijd is met de Verordening Voorvallen.
Artikel 5.5 van de Woo
16. Voor deze zaak is van belang of het anders is als het gaat om artikel 5.5 van de Woo, waar eiser zich op beroept. Bij dat artikel gaat het niet over een openbaarmaking voor eenieder, maar om verstrekking aan degene waar de informatie over gaat. Eiser betoogt dat hij als betrokkene bij het vliegtuigongeval op grond van dit artikel recht heeft op verstrekking van onderzoeksgegevens.
17. Artikel 5.5, eerste lid, van de Woo luidt als volgt:
“Onverminderd het elders bij wet bepaalde, verstrekt een bestuursorgaan iedere natuurlijke of rechtspersoon op diens verzoek de op de verzoeker betrekking hebbende in documenten neergelegde informatie, tenzij een in artikel 5.1, eerste lid, onderdelen a, b en c, alsmede d en e, voor zover betrekking hebbend op derden, genoemd belang aan de orde is of een in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 genoemd belang zwaarder weegt dan het belang van de verzoeker bij toegang tot op hem betrekking hebbende informatie. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.”
18. De rechtbank overweegt dat dit artikel van de Woo een grondslag biedt om informatie te verstrekken aan een verzoeker over wie informatie in documenten is neergelegd. Uit de wetgeschiedenis van artikel 5.5 van de Woo blijkt dat dit artikel bedoeld is als vangnetbepaling. [5] Het artikel start met ‘onverminderd het elders bij wet bepaalde’. Uit de artikelsgewijze toelichting blijkt dat met die woorden duidelijk wordt gemaakt dat als er al een regeling is voor de verstrekking van bepaalde gegevens die betrekking hebben op een verzoeker, die andere regeling voorrang heeft. Daarbij moet het dan gaan om regelingen die de openbaarheid van informatie en de individuele verstrekking uitputtend regelen.
19. Dat de openbaarheid van informatie in de Rijkswet Ovv uitputtend is geregeld heeft de rechtbank hiervoor al beoordeeld. Naar het oordeel van de rechtbank is in de Rijkswet Ovv ook de individuele informatieverstrekking uitputtend geregeld. In artikel 49 van de Rijkswet Ovv is namelijk geregeld dat verweerder kan bepalen dat personen die bij het ontstaan van een voorval betrokken zijn op het voorval betrekking hebbende stukken kunnen inzien, als dat naar het oordeel van verweerder uit een oogpunt van waarheidsvinding noodzakelijk is. De personen die inzage krijgen zijn verplicht tot geheimhouding. Uit dit artikel, zeker als dat wordt gelezen in het bredere verband van de Rijkswet Ovv, blijkt duidelijk dat alleen inzage wordt verleend als dat voor het onderzoek noodzakelijk is. Die uitputtende regeling is bedoeld om verweerder in staat te stellen voorvallen vertrouwelijk en daarmee effectief te kunnen onderzoeken. Daarvoor is het van belang om te waarborgen en te laten zien dat onderzoeksinformatie te allen tijde vertrouwelijk blijft. De Rijkswet Ovv bevat dus een uitputtende regeling voor de individuele verstrekking aan personen. Voor de toepassing van artikel 5.5 van de Woo bestaat dus geen ruimte. De beroepsgrond treft geen doel.
Artikel 5.6 van de Woo
20. Het beroep van eiser op artikel 5.6 van de Woo leidt er evenmin toe dat eiser recht heeft op verstrekking van de onderzoeksinformatie. Op grond van dat artikel kan in geval van klemmende redenen informatie worden verstrekt aan uitsluitend de verzoeker. Op grond van artikel 5.6, tweede lid, van de Woo, kan dat alleen in het geval dit niet in strijd is met een toepasselijke geheimhoudingsplicht. Zoals hiervoor is overwogen bevat artikel 59, vijfde lid, van de Rijkswet Ovv een uitputtende geheimhoudingsregeling. De beroepsgrond slaagt niet.
Evenredigheidsbeginsel
21. Eiser betoogt dat het evenredigheidsbeginsel met zich brengt dat eiser aanspraak maakt op openbaarmaking van alle onderliggende onderzoeksinformatie, omdat verweerder heeft nagelaten contact met hem op te nemen, hem inzage te verlenen in de concepttekst van het onderzoeksrapport en het definitieve rapport aan hem toe te zenden. Ook stond er in de eerste versie van de kwartaalrapportage (4e kwartaal 2019) onjuiste informatie over de verwondingen van eiser.
22. De rechtbank vat dit beroep op als een beroep op toezending van de onderzoeksinformatie tegen de wetgeving in (contra legem). De rechtbank ziet niet in waarom verweerder hiertoe over moet gaan, omdat de Rijkswet Ovv een uitputtende geheimhoudingsregeling bevat. De enkele omstandigheid dat er verkeerde informatie in de eerdere kwartaalrapportage van het vierde kwartaal van 2019 stond, maakt niet dat het besluit onrechtmatig is en dat eiser recht heeft op onderliggende onderzoeksgegevens. Het is niet zo dat verweerder als ‘goedmaker’ voor eerder gemaakte fouten nu de regelgeving opzij moet schuiven. Als verweerder zich wel aan alle procedurele regels had gehouden, dan zou eiser bovendien ook de onderliggende onderzoeksinformatie niet hebben gekregen. Eiser heeft geen omstandigheden naar voren gebracht die maken dat het besluit onevenwichtig is. De beroepsgrond slaagt niet.
Détournement de pouvoir
23. De rechtbank stelt vast dat verweerder de wet- en regelgeving juist heeft toegepast. Verweerder heeft toegelicht dat de bedoeling van het niet verstrekken van de informatie is dat hij zijn onderzoekswerk goed kan doen en dat een ‘just culture’, waarin betrokkenen zich durven te melden en een verklaring durven te geven, wordt bevorderd. Dat is in lijn met de bedoeling van artikel 59 van de Rijkswet Ovv. Eiser heeft de indruk dat de eigenaar van het vliegtuig de hand boven het hoofd wordt gehouden, maar dat heeft hij niet aannemelijk gemaakt. Van misbruik van bevoegdheid of gebruik van een bevoegdheid met een ander doel (détournement de pouvoir) is geen sprake.
Gelijkheidsbeginsel
24. Eiser doet een beroep op het gelijkheidsbeginsel en voert aan dat de Dienst Luchtvaartpolitie het technisch onderzoeksrapport wel heeft willen delen. Omdat op het rapport van de Dienst Luchtvaartpolitie staat vermeld “Aanwezig OVV” heeft verweerder blijkbaar ook die informatie. Die informatie had verweerder dan ook aan hem moeten verstrekken.
25. De rechtbank volgt eiser hierin niet, omdat eiser geen gelijk geval heeft genoemd. Dat hij van de Dienst Luchtvaartpolitie het technisch onderzoeksrapport heeft gekregen betekent niet dat verweerder aan eiser onderzoeksinformatie moet verstekken, omdat hieraan een ander wettelijk regime ten grondslag ligt. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
26. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van der Knijff, voorzitter, en mr. J.J. Catsburg en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. M.M. van Luijk-Salomons, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.