Uitspraak
202200517/1/A3 en 202200517/4/A3.
Datum uitspraak: 12 februari 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
2. AVROTROS, gevestigd te Hilversum,
appellanten,
tegen de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 30 september 2021 en van 2 december 2021 in zaken nrs. 18/4756, 19/2374 en 19/3460 in het geding tussen:
AVROTROS
en
de minister.
Procesverloop
Bij drie deelbesluiten van 26 juni 2018, 3 december 2018 en 19 maart 2019 heeft de minister besloten op een verzoek van AVROTROS op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) over de veiligheid van het vliegverkeer op Schiphol.
Bij onderscheidenlijke besluiten van 5 november 2018, 7 mei 2019 en 23 juli 2019 heeft de minister de door AVROTROS daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 30 september 2021 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de minister in de gelegenheid gesteld de in die uitspraak geconstateerde gebreken aan de besluiten op bezwaar te herstellen.
De minister heeft daarop niet binnen de door de rechtbank gestelde termijn gereageerd.
Bij uitspraak van 2 december 2021 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door AVROTROS tegen de besluiten van 5 november 2018, 7 mei 2019 en 23 juli 2019 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, de drie deelbesluiten van 26 juni 2018, 3 december 2018 en 19 maart 2019 herroepen en bepaald dat haar tussen- en einduitspraak in de plaats treden van de vernietigde bestreden besluiten. De tussenuitspraak en de einduitspraak zijn aangehecht.
Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
Bij twee nadere besluiten van 31 januari 2022 en 16 februari 2022 heeft de minister opnieuw beslist op het verzoek van AVROTROS. AVROTROS heeft daartegen gronden ingediend.
Luchtverkeersleiding Nederland heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
AVROTROS heeft incidenteel hoger beroep ingesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven en de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verleend.
De minister heeft een zienswijze gegeven over het incidenteel hoger beroep.
In de uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 juni 2022, in zaak nr. 202200517/2/A3, is medegedeeld dat de Afdeling zaak nr. 202200517/1/A3, voor zover betrekking hebbend op document 75.4 bij deelbesluit II, vanwege de samenhang met de prejudiciële procedure naar aanleiding van de verwijzingsuitspraak van de Afdeling van dezelfde datum, ECLI:NL:RVS:2022:1814, 201909080/1/A3, zal afsplitsen. In die verwijzingsuitspraak heeft de Afdeling het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op vragen gesteld over de uitleg van Verordening nr. 376/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 inzake het melden, onderzoeken en opvolgen van voorvallen in de burgerluchtvaart (hierna: Verordening Voorvallen). De procedure, slechts voor zover het gaat om document 75.4, is daarna voortgezet onder zaak nr. 202200517/3/A3.
De Afdeling heeft, in een andere samenstelling, partijen in zaak nr. 202200517/3/A3 schriftelijk medegedeeld dat zij overweegt om het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) aanvullende prejudiciële vragen te stellen en het Hof te verzoeken deze zaak te laten voegen bij zaak nr. C-451/22. Daarbij zijn de aanvullende vragen in concept aan hen toegestuurd.
AVROTROS en de minister hebben hierop gereageerd.
AVROTROS heeft een nader stuk ingediend.
Bij de verwijzingsuitspraak van 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3318 heeft de Afdeling, ook in de andere samenstelling, in aanvulling op de verwijzingsuitspraak van 29 juni 2022 aan het Hof aanvullende vragen gesteld. Het Hof heeft daaraan zaak nr. C-707/22 toegekend.
Bij arrest van 18 januari 2024, ECLI:EU:C:2024:54, C‑451/22, heeft het Hof de prejudiciële vragen uit de verwijzingsuitspraak van 29 juni 2022 beantwoord.
De Afdeling heeft, na partijen op het voornemen daartoe te laten reageren, het Hof bij brief van 27 februari 2024 medegedeeld in het arrest van 18 januari 2024 aanleiding te zien het verzoek om een prejudiciële beslissing op de aanvullende vragen in te trekken, waarna het Hof de zaak in haar register heeft doorgehaald.
De Afdeling heeft procedure 202200517/3/A3 voortgezet onder zaak nr. 202200517/4/A3.
De Afdeling heeft de zaken 202200517/1/A3 en 202200517/4/A3 ter zitting behandeld op 5 juli 2024, waarbij zaak nr. 202200517/4/A3 tegelijk is behandeld met zaak nr. 201909080/2/A3. Op de zitting zijn verschenen de minister, vertegenwoordigd door mr. S.H. Nienhuis, K.E. Beumkes, ir. S. Oudakker en R. Molendijk, en AVROTROS, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. A. van Tricht, bijgestaan door mr. H.A.J.M. van Kaam en mr. M.T. Pijlman, beiden advocaat te Amsterdam.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid in werking getreden. De besluiten op bezwaar die in deze procedure ter beoordeling staan, zijn genomen voor 1 mei 2022. Dat betekent dat voor de beoordeling van dit geding de Wob nog van toepassing is (zie de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1699, onder 1.2).
Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. Naar aanleiding van een rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid van 6 april 2017 doet nieuws- en actualiteitenprogramma EenVandaag van de publieke omroep AVROTROS onderzoek naar de veiligheid van het vliegverkeer op Schiphol. In het Wob-verzoek van 15 februari 2018 heeft AVROTROS verzocht om de documenten die daarop betrekking hebben, over de periode "van 1 januari 2016 tot heden ex nunc". Zij heeft het verzoek in een bespreking in maart 2018 ingeperkt tot de periode van 1 januari 2017 tot 15 februari 2018.
Besluitvorming
3. De minister heeft naar aanleiding van dit verzoek een zoekslag verricht en vele documenten aangetroffen. Vanwege de grote hoeveelheid aangetroffen documenten heeft de minister met deelbesluiten gewerkt.
Deelbesluit I van 26 juni 2018 ziet op 118 documenten uit de periode van 1 januari 2017 tot en met 15 februari 2018. Deelbesluit II van 3 december 2018 ziet op 2.351 documenten uit de periode van 14 september 2017 tot en met 15 februari 2018. En deelbesluit III van 19 maart 2019 heeft betrekking op 2.018 documenten uit de periode van 1 januari 2017 tot en met 13 september 2017.
3.1. De minister heeft 323 documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt. Van 4.164 documenten heeft hij openbaarmaking geweigerd. Aan de geweigerde informatie heeft de minister met name de artikelen 10, tweede lid, aanhef en onder e en/of g van de Wob, en/of artikel 11, eerste lid, van de Wob ten grondslag gelegd. Daarnaast heeft de minister de Wob op (delen van) documenten niet van toepassing geacht, omdat artikel 59, vijfde lid, van de Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid (hierna: Rijkswet OVV) een lex specialis vormt ten opzichte van de Wob. Eén document, document 75.4 bij deelbesluit II, heeft de minister geweigerd openbaar te maken vanwege de lex specialis-werking van de Verordening Voorvallen. Ook heeft de minister openbaarmaking van dit document geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob.
De minister heeft die afwijzingen van het verzoek van AVROTROS in bezwaar gehandhaafd.
Uitspraken rechtbank
4. Het beroep heeft AVROTROS in haar aanvullende gronden van 23 juli 2020 en nader stuk van 7 mei 2021 toegespitst op ongeveer 70 documenten.
De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 30 september 2021 geoordeeld dat de drie besluiten op bezwaar van 5 november 2018, 7 mei 2019 en 23 juli 2019 ten aanzien van 22 documenten onvoldoende gemotiveerd waren. Voor 16 documenten heeft de minister ten onrechte de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob ingeroepen. Aan de weigering van (delen van) 5 documenten heeft de minister ten onrechte artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob ten grondslag gelegd. Verder heeft de rechtbank over documenten overwogen dat - anders dan de minister heeft geoordeeld - niet een lex specialis aan openbaarmaking op grond van de Wob in de weg stond. De rechtbank heeft de minister in de gelegenheid gesteld om de gebreken binnen zes weken te herstellen.
De minister heeft de gebreken niet tijdig hersteld. De rechtbank heeft vervolgens in haar einduitspraak die drie besluiten op bezwaar vernietigd, de drie deelbesluiten van 26 juni 2018, 3 december 2018 en 19 maart 2019 herroepen, bepaald dat de minister de genoemde documenten en passages, alsnog openbaar maakt en bepaald dat haar uitspraken in de plaats treden van de vernietigde bestreden besluiten.
Hoger beroepen
5. De minister heeft tegen de uitspraken van de rechtbank hoger beroep ingesteld en AVROTROS incidenteel hoger beroep.
Procesbelang
6. De minister heeft in zijn zienswijze en in zijn pleitnota betoogd dat het procesbelang van AVROTROS bij het incidenteel hoger beroep ontbreekt. Volgens de minister is het incidenteel hoger beroep slechts ingesteld om een principieel oordeel te krijgen en niet bedoeld om alsnog over informatie te kunnen beschikken die in de bestreden besluiten niet openbaar is gemaakt. AVROTROS heeft namelijk onder meer verzocht "meer duidelijkheid te verschaffen over in welke gevallen er sprake zou (kunnen) zijn van de door de Afdeling vereiste 'zeer bijzondere omstandigheden', hetgeen de rechtszekerheid ten goede zal komen".
6.1. De Afdeling begrijpt het incidenteel hoger beroep van AVROTROS zo, dat het is gericht tegen de oordelen van de rechtbank dat documenten niet openbaar hoefden te worden gemaakt. Volgens AVROTROS had de rechtbank op grond van het EVRM moeten oordelen dat zij daar, ondanks de redenen voor weigering, toch inzage in zou moeten krijgen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft AVROTROS procesbelang bij het instellen van haar incidenteel hoger beroep. Het gaat AVROTROS niet uitsluitend om een oordeel over principiële vragen, maar om openbaarmaking van documenten om nader onderzoek te kunnen doen naar en een bijdrage te kunnen leveren aan het actuele maatschappelijke debat over de uitbreiding van en de veiligheid op en rondom Schiphol. Dat doel kan door het instellen van het incidenteel hoger beroep worden bereikt en is van feitelijke betekenis.
Het betoog slaagt niet.
7. De minister betoogt dat de rechtbank ten aanzien van 19 documenten, die vrijwel geheel informatie van derden betreft, ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien. De rechtbank heeft niet onderkend dat die derden om een zienswijze moest worden gevraagd.
7.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister geen procesbelang bij een uitspraak over dit onderdeel van zijn hoger beroep. De minister heeft geen inhoudelijke gronden aangevoerd over het oordeel van de rechtbank over de ten onrechte toegepaste weigeringsgronden en de daarbij behorende vernietigingen. Hoewel de minister ten tijde van het instellen van het hoger beroep nog de belangen van derden wilde veiligstellen, is vervolgens binnen ongeveer twee weken na het instellen van dat hoger beroep duidelijk geworden dat de derden zich in de openbaarmaking van de desbetreffende documenten konden vinden. De minister heeft de documenten vervolgens op 16 februari 2022 feitelijk openbaar gemaakt. Deze beroepsgrond behoeft dan ook geen inhoudelijke bespreking meer.
Rijkswet OVV
8. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat de minister ten onrechte artikel 59, vijfde lid, van de Rijkswet OVV aan de weigering tot openbaarmaking van document 1 bij deelbesluit I en document 9B.7 bij deelbesluit III ten grondslag heeft gelegd. Volgens de rechtbank betreft het geen concepten van het rapport. Ook gaat het niet om informatie die ten behoeve van een onderzoek door de Onderzoeksraad is verzameld, of informatie die de Onderzoeksraad ingevolge het bij of krachtens de Rijkswet OVV bepaalde, gedurende het onderzoek aan anderen heeft verstrekt. In de einduitspraak staat dat de minister niet alsnog heeft gemotiveerd of en waarom de Rijkswet OVV, dan wel een andere weigeringsgrond zich tegen openbaarmaking verzet. Daarom heeft de rechtbank de primaire besluiten in zoverre herroepen en bepaald dat de minister deze documenten openbaar moet maken.
8.1. De minister kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank om de primaire besluiten te herroepen en te bepalen dat hij documenten en passages alsnog openbaar maakt. Op delen van document 1 en van document 9B.7 - die hij in hoger beroep documenten 9B.7d t/m 9B.7g, 9B.7i t/m 9B.7m, 9B.7o t/m 9B.7s, en 9B.7zz heeft genoemd- geldt de Rijkswet OVV als een bijzondere openbaarmakingsregeling. De rechtbank heeft niet onderkend dat die documenten niet op grond van de Wob openbaar kunnen worden gemaakt.
8.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 23 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK7468) zou afbreuk worden gedaan aan de betekenis van de in de Rijkswet OVV voorziene bijzondere openbaarmakingsregeling, in het bijzonder van artikel 59, vijfde lid, als de mogelijkheid zou openstaan om de door de Onderzoeksraad ten behoeve van een onderzoek verzamelde informatie met een beroep op de Wob bij een ander bestuursorgaan op te vragen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Rijkswet OVV (Kamerstukken II 2002-2003, 28 634, nr. 3, blz. 9-10, en nr. 33, blz. 6) en haar voorloper, de Wet Raad voor de Transportveiligheid (Kamerstukken II 1996-1997, 25 332, nr. 3, blz. 7), moet worden afgeleid dat de wetgever bedoeld heeft dat de Onderzoeksraad zo compleet mogelijk informatie moet kunnen verzamelen om zich een zo goed mogelijk beeld van de toedracht van een voorval te vormen. De bijzondere op het onderzoek toegesneden openbaarmakingsregeling is onder meer ter bescherming van de positie van getuigen in de wet opgenomen. De Onderzoeksraad beslist zelf welke door hem verzamelde informatie in het eindrapport komt. Daarbij moet hij op grond van artikel 57 van Pro de Rijkswet OVV in acht nemen welke informatie niet in het rapport mag worden opgenomen. Ook moet hij er voor zorgdragen dat de informatie die hij vertrouwelijk krijgt, niet openbaar wordt gemaakt.
8.3. Uit de inventarislijst behorend bij het besluit van 5 november 2018 en die behorend bij het besluit van 19 maart 2019, welk besluit is gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 23 juli 2019, volgt dat de documenten 1 bij deelbesluit I en 9B.7 bij deelbesluit III integraal zijn geweigerd op grond van artikel 59, vijfde lid, van de Rijkswet OVV. In hoger beroep is niet in geschil dat delen van die documenten niet onder de werking van de Rijkswet OVV vallen. De minister mocht de openbaarmaking van die delen dus niet om die reden weigeren. De minister heeft dit door de rechtbank geconstateerde gebrek niet binnen de door de rechtbank gestelde termijn hersteld. Naar het oordeel van de Afdeling is zij terecht tot vernietiging van de besluiten op bezwaar in zoverre overgegaan. Dat neemt niet weg dat de Afdeling het, na de overgelegde geheime documenten te hebben bekeken, met de minister eens is dat de documenten 1 en 9B.7 passages bevatten die niet op grond van de Wob openbaar konden worden gemaakt. Deze documenten bevatten in ieder geval duidelijk delen die wél onder de werking van artikel 59, vijfde lid, van de Rijkswet OVV vallen. Als voorbeeld wijst de Afdeling op de passages in document 1 die volgen op de zinsneden "De conclusies in het hoofdstuk Beleid en toezicht uit conceptrapport van OVV luiden:" en "De hoofdconclusies uit het conceptrapport zijn:". De rechtbank heeft daarom ten onrechte zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat alsnog tot openbaarmaking van de twee documenten wordt overgegaan. Het had op de weg van de rechtbank gelegen te volstaan met een vernietiging van het besluit op bezwaar van 23 juli 2019 voor zover het de documenten 1 bij deelbesluit I en 9B.7 bij deelbesluit III betrof. De rechtbank had de minister moeten opdragen om te bezien welke passages onder de Rijkswet OVV vielen en om in zoverre opnieuw op de bezwaren te beslissen.
Dit betoog van de minister slaagt.
Wet luchtvaart en Verordening Voorvallen
9. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien door document 75.4 bij deelbesluit II, geheel openbaar te maken. Voor dat document geldt gedeeltelijk artikel 7.2 van de Wet luchtvaart, in samenhang gelezen met artikel 15 van Pro de Verordening Voorvallen, als zogenoemde lex specialis. De minister wijst in zoverre op de Memorie van Toelichting bij de wijzigingen van de Wet luchtvaart, waaruit volgt dat vertrouwelijkheid en bescherming essentiële voorwaarden zijn voor het beschikbaar krijgen van gemelde informatie. Gezien de toepasselijkheid van de bijzondere openbaarmakingsregeling kan niet op grond van de Wob tot openbaarmaking van die passages in document 75.4 worden overgegaan. De minister ziet zijn standpunt bevestigd in het arrest van het Hof van 18 januari 2024. De vertrouwelijkheidsregeling geldt ook voor de informatie in document 75.4 die in geaggregeerde vorm is vastgelegd. Dit leidt hij met name af uit de zinsnede "informatie, in welke vorm dan ook" in punt 61 van het arrest van het Hof.
9.1. In overweging 22 van de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de minister onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke passages in document 75.4 op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob en welke op grond van het Unierecht waren geweigerd. In overweging 4 van de einduitspraak heeft zij overwogen dat de minister dit niet alsnog inzichtelijk heeft gemaakt. De rechtbank heeft het er daarom voor gehouden dat de passages die de minister heeft geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob openbaar kunnen worden gemaakt.
Uit de overwegingen van de einduitspraak volgt niet dat de passages die onder de bijzondere openbaarmakingsregeling als bedoeld in de Wet luchtvaart en de Verordening Voorvallen vielen alsnog openbaar moesten worden gemaakt. De rechtbank heeft wel het besluit op bezwaar van 7 mei 2019 geheel vernietigd en het besluit van 3 december 2018 (ook) voor de lex specialis-passages van document 75.4 herroepen. Gelet op de strekking van het hoger beroep van de minister over document 75.4 vat de Afdeling de grond zo op dat het dictum van de einduitspraak onjuist is voor zover het die vernietiging en herroeping betreft. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister dit betoog terecht voorgedragen. Het dictum steunt wat document 75.4 betreft namelijk niet op de overwegingen van de einduitspraak.
9.2. De Afdeling zal bezien of dit tot vernietiging van de einduitspraak moet leiden. AVROTROS betoogt namelijk dat de minister zich ten onrechte op het standpunt stelt dat artikel 7.2 van de Wet luchtvaart, in samenhang gelezen met artikel 15 van Pro de Verordening Voorvallen, zich als lex specialis tegen openbaarmaking op grond van de Wob verzet. Indien dit betoog terecht is voorgedragen, dan zou dat betekenen dat het dictum van de rechtbank over document 75.4 toch juist is.
AVROTROS voert naar aanleiding van het arrest van het Hof van 18 januari 2024 aan dat onduidelijk is of de vertrouwelijkheidsregeling van artikel 15 van Pro de Verordening Voorvallen van toepassing is op geaggregeerde gegevens zoals in document 75.4 aan de orde is. Het Hof heeft zich daarover niet uitgelaten. Daarnaast doet AVROTROS een beroep op artikel 10 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), waarin onder meer het recht op vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen, is neergelegd. De vaste rechtspraak van de Afdeling die de rechtbank heeft toegepast, geldt in Wob-zaken en gaat niet op voor zover de weigering is gebaseerd op een andere regeling dan de Wob.
9.3. Zoals de Afdeling in overweging 9 van de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2025:455, heeft overwogen, is de uitleg die het Hof heeft gegeven aan artikel 15 van Pro de Verordening Voorvallen, duidelijk. Het Hof legt de begrippen ‘bijzonderheden over voorvallen’ en ‘passende vertrouwelijkheid’ ruim uit. Zoals in punt 61 van het arrest staat, geldt voor alle informatie over een voorval op het gebied van de luchtvaartveiligheid waarover de bevoegde nationale autoriteiten beschikken een vertrouwelijkheidsregeling die tot gevolg heeft dat het publiek en ook een mediabedrijf geen recht heeft op toegang tot die informatie. Het gaat om alle informatie afkomstig uit meldingen, in welke vorm die informatie dan ook is neergelegd.
Artikel 15 van Pro de Verordening Voorvallen verzet zich blijkens punt 63 van het arrest bijgevolg niet tegen een nationale regeling op grond waarvan voor die informatie een regeling van volledige en absolute vertrouwelijkheid geldt. Dat betekent in dit geval dat artikel 7.2, eerste lid, van de Wet luchtvaart, waarin staat dat de gegevens uit meldingen over voorvallen niet openbaar zijn, niet in strijd is met artikel 15 van Pro de verordening. Dit brengt met zich dat artikel 7.2, eerste lid, van de Wet luchtvaart op juiste wijze uitvoering geeft aan de opdracht van de Uniewetgever dat de Lidstaten de nodige maatregelen nemen om een passende vertrouwelijkheid te waarborgen van de bijzonderheden over voorvallen.
9.4. In 11.2 van de verwijzingsuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de informatie in de grafieken van document 75.4 naar haar voorlopig oordeel als "geaggregeerde informatie" kan worden beschouwd. De Afdeling is, gelet op de definitie van "aggregeren" in de Van Dale Groot woordenboek der Nederlandse Taal, van oordeel dat het hier gaat om het in een groter geheel opgenomen of samengevoegde gegevens uit meldingen over voorvallen. In het licht van het voorafgaande blijft de Afdeling van oordeel dat document 75.4 geaggregeerde informatie bevat. Dit is overigens ook niet in geding. Uit het arrest van het Hof van 18 januari 2024 kan, anders dan AVROTROS betoogt, worden afgeleid dat ook geaggregeerde informatie als ‘bijzonderheden over voorvallen’ als bedoeld in artikel 15 van Pro de Verordening Voorvallen moet worden aangemerkt. De minister wijst er terecht op dat het Hof duidelijk maakt dat de vorm waarin de informatie uit meldingen over voorvallen is neergelegd, niet relevant is. Bovendien heeft het Hof in punt 51 van het arrest overwogen dat de voor de nationale autoriteiten geldende geheimhoudingsplicht van artikel 15 van Pro de Verordening Voorvallen in het bijzonder de informatie betreft in de verslagen, de rapporten en de andere documenten of bescheiden die door deze autoriteiten zijn opgesteld of samengesteld naar aanleiding van een melding. Wat AVROTROS over deze passages - die door Unierecht worden beheerst - over artikel 10 van Pro het EVRM heeft aangevoerd, maakt het voorgaande niet anders. De Afdeling wijst in zoverre op wat zij daarover in overwegingen 9.1 tot en met 9.3 van de hiervoor genoemde uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2025:455, heeft gesteld. In deze overwegingen is, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 26 april 2022, Polen/Parlement en Raad, EU:C:2022:297, C-401/19, punt 44, er aan herinnerd dat de door artikel 11 van Pro het EU Handvest gewaarborgde rechten, waaronder het recht op vrijheid van informatie, dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als de door artikel 10 van Pro het EVRM gewaarborgde rechten. In de uitspraak in ECLI:NL:RVS:2025:455 komt de Afdeling vervolgens tot het oordeel dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat artikel 11 van Pro het EU Handvest of artikel 10 van Pro het EVRM in de weg staan aan de regeling in artikel 15 van Pro de Verordening Voorvallen. Van belang in dit verband is dat volgens het arrest van 18 januari 2024 van het Hof (punten 65 tot en met 84) de uit artikel 15 van Pro de Verordening Voorvallen voortvloeiende beperking van artikel 11 van Pro het EU Handvest gerechtvaardigd is in het licht van artikel 52, eerste lid, van het EU Handvest.
9.5. Het voorgaande betekent dat de minister terecht heeft geoordeeld dat voor de desbetreffende grafieken in document 75.4 de Wet luchtvaart als een bijzondere openbaarmakingsregeling geldt, die de Wob opzij zet. Het dictum van de rechtbank over document 75.4 is daarom niet juist. De rechtbank heeft ten onrechte het besluit op bezwaar van 7 mei 2019 vernietigd voor zover het document 75.4 betreft, en zij heeft deelbesluit II in zoverre ten onrechte herroepen.
Het betoog van de minister slaagt. Het betoog van AVROTROS slaagt niet.
Artikel 10 van Pro het EVRM
10. De rechtbank is in de tussenuitspraak aangesloten bij de vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2988) over de artikelen 10 en 11 van de Wob in relatie tot artikel 10 van Pro het EVRM. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien voor het oordeel dat die rechtspraak niet past binnen de door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) in haar jurisprudentie geschetste kaders. Dat betekent volgens de rechtbank dat de weigeringsgronden van de Wob strekken ter bescherming van een of meer van de belangen uit artikel 10, tweede lid, van het EVRM. AVROTROS heeft in onvoldoende mate omstandigheden aannemelijk gemaakt op grond waarvan moet worden geoordeeld dat zich een ongerechtvaardigde belemmering van artikel 10 van Pro het EVRM voordoet. In de einduitspraak is de rechtbank gebleven bij wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist.
10.1. Het incidenteel hoger beroep van AVROTROS richt zich tegen deze oordelen van de rechtbank. AVROTROS betoogt dat het toetsingskader dat de Afdeling hanteert, in strijd is met de rechtspraak van het EHRM. De vereiste zichtbare en controleerbare toets van de noodzakelijkheid als bedoeld in artikel 10, tweede lid, van het EVRM ontbreekt ten onrechte. De uitkomst van de noodzakelijkheidstoets is gezien de rechtspraak van het EHRM zeer casuïstisch en hangt af van alle omstandigheden van het concrete geval. Het toetsingskader van de Afdeling, waaruit volgt dat de wetgever bij het formuleren van de weigeringsgronden in artikel 10 en Pro 11 van de Wob heeft voorzien in de beperkingen als bedoeld in artikel 10, tweede lid, van het EVRM, miskent dat de omstandigheden van het concrete geval moeten worden meegewogen. Volgens AVROTROS is ook onduidelijk en arbitrair wanneer zich de ‘zeer bijzondere omstandigheden’ uit het toetsingskader van de Afdeling voordoen. Volgens het EHRM mogen alle omstandigheden van het geval worden meegewogen en niet alleen de ‘zeer bijzondere’. Daarnaast legt het toetsingskader van de Afdeling een onredelijk zware stel- en bewijslast op de Wob-verzoeker. AVROTROS verzoekt de Afdeling het toetsingskader aan te vullen en alsnog een belangenafweging toe te passen. AVROTROS voegt hieraan toe dat het ministerie een informatiemonopolie heeft. De gevraagde informatie is niet op andere wijze publiekelijk beschikbaar en valt ook niet uit andere openbare stukken af te leiden. Gelet op het tijdsverloop is de informatie inmiddels ook zodanig achterhaald, dat betrokkenen niet of nauwelijks nadelige gevolgen ondervinden van openbaarmaking.
10.2. De minister heeft aan de weigering om documenten openbaar te maken gronden als bedoeld in de artikelen 10, tweede lid, aanhef en onder g, en 11, eerste lid, van de Wob ten grondslag gelegd. Nu de rechtbank deels voor die documenten zelf heeft voorzien door te bepalen dat documenten openbaar moeten worden, gaat het in hoger beroep nog om de documenten waarvan de rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en 11, eerste lid, van de Wob terecht heeft ingeroepen. Kort gezegd gaat het dus om de in overweging 24 van de tussenuitspraak genoemde documenten, onderscheidenlijk de in overweging 17 van de tussenuitspraak genoemde documenten.
10.3. De Afdeling heeft in de uitspraak van 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2883 (hierna: de MH17-uitspraak) een toetsingskader neergelegd - en dat onder meer herhaald in de door de rechtbank genoemde uitspraak van 12 september 2018 - voor beroepen op artikel 10 van Pro het EVRM in relatie tot de artikelen 10 en 11 van de Wob. In het toetsingskader heeft de Afdeling overwogen dat artikel 10 van Pro het EVRM niet vereist dat alle informatie verstrekt wordt of openbaar wordt gemaakt. Dit artikel biedt staten die partij zijn bij dit verdrag de mogelijkheid bij wet beperkingen te verbinden aan het verstrekken dan wel openbaar maken van gegevens en documenten. Met de bepalingen betreffende de weigeringsgronden in de Wob is inmenging in het in artikel 10, eerste lid, van het EVRM gewaarborgde recht om inlichtingen te ontvangen bij wet voorzien. De Afdeling heeft overwogen dat er in het algemeen van mag worden uitgegaan dat de wetgever bij het formuleren van de weigeringsgronden in de artikelen 10 en 11 van de Wob heeft voorzien in beperkingen die noodzakelijk zijn in een democratische samenleving met het oog op de in artikel 10, tweede lid, van het EVRM genoemde belangen. De weigeringsgronden van de Wob strekken ter bescherming van een of meer van deze belangen.
De Afdeling heeft in het toetsingskader verder uiteengezet dat het hiervoor genoemde uitgangspunt er niet aan in de weg staat dat een verzoeker aangeeft dat en waarom in zijn concrete situatie aan dit uitgangspunt niet kan worden vastgehouden. Het ligt dan op de weg van de verzoeker om zeer bijzondere omstandigheden te stellen en aannemelijk te maken die zouden meebrengen dat de verzoeker, ondanks toepassing van de Wob, in de uitoefening van het specifieke recht om op grond van artikel 10, eerste lid, van het EVRM inlichtingen te ontvangen, wordt belemmerd zonder dat dit op grond van artikel 10, tweede lid, van het EVRM is gerechtvaardigd. Als wordt aangenomen dat dergelijke bijzondere omstandigheden zich voordoen en een weigering om inlichtingen te verstrekken niet op grond van artikel 10, tweede lid, van het EVRM kan worden gerechtvaardigd, zal een weigering in strijd zijn met artikel 10 van Pro het EVRM. In het geval een absolute weigeringsgrond aan de weigering ten grondslag is gelegd, wordt dan de desbetreffende bepaling van de Wob ingevolge artikel 94 van Pro de Grondwet buiten toepassing gelaten. Als een relatieve weigeringsgrond aan de weigering ten grondslag is gelegd, zal het ontbreken van een rechtvaardiging als bedoeld in artikel 10, tweede lid, van het EVRM in beginsel tot uitdrukking kunnen komen bij uitleg en toepassing van de bepalingen van de Wob waarin de relatieve weigeringsgrond is neergelegd.
10.4. De Afdeling ziet in hetgeen AVROTROS heeft aangevoerd geen redenen om het in 10.3 weergegeven toetsingskader aan te passen. De Afdeling heeft voor het toetsingskader de gevolgen van het arrest van het EHRM van 28 november 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1108JUD001803011, Magyar Helsinki Bizottság t. Hongarije (hierna: het MHB-arrest) bezien. Dat het MHB-arrest voor het EHRM nog leidend is, blijkt uit het arrest van het EHRM van 27 juni 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0627JUD000093113, Satakunnan Markkinaporssi, het arrest van 4 april 2024, ECLI:CE:ECHR:2024:0404JUD004904918, Zöldi, en het arrest van 18 juni 2024, ECLI:CE:ECHR:2024:0618JUD005802912, Suprun. De argumenten die AVROTROS aandraagt heeft de Afdeling bij haar toetsingskader betrokken.
10.5. Naar het oordeel van de Afdeling vereist het EHRM niet altijd dat de noodzakelijkheid van de toepassing van een wet, waarin een algemeen geformuleerde regeling die vrijwel automatisch en zonder nadere uitoefening van discretionaire bevoegdheden moet worden toegepast, op individueel niveau wordt aangetoond. Dit kan bijvoorbeeld worden afgeleid uit arrest van 16 maart 2006, ECLI:CE:ECHR:2006:0316JUD005827800, Ždanoka t. Letland, nr. 58278/00, § 114, en het arrest van 22 april 2013, ECLI:CE:ECHR:2013:0422JUD004887608, Animal Defenders International t. het Verenigd Koninkrijk, nr. 48876/08, § 109. Wel is van belang dat een dergelijke algemene regeling is gebaseerd op een zorgvuldige belangenafweging en besluitvorming. De wetgever heeft in het geval van de Wob een gemotiveerde afweging gemaakt welke weigeringsgronden daarin moesten worden opgenomen en welke weigeringsgronden absoluut zouden moeten zijn. De Afdeling wijst in zoverre op de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1986-1987, 19 859, nr. 3, blz. 16 ev.). Gelet hierop voorziet de Wob in een uitgewerkt en evenwichtig stelsel van gronden tot weigering van openbaarmaking, die noodzakelijk zijn in een democratische samenleving met het oog op de in artikel 10, tweede lid, van het EVRM genoemde belangen. Hiermee is sprake van een ‘fair balance’ tussen de concurrerende belangen van het recht op vrijheid van informatie en de in de Wob genoemde belangen, zoals de bescherming van de rechten van anderen.
10.6. Anders dan AVROTROS lijkt te stellen, kan in het toetsingskader uiteengezet door de Afdeling in de MH17-uitspraak alsnog een beoordeling in het concrete geval plaatsvinden. Dit toetsingskader geeft een verzoeker de ruimte te betogen dat in zijn concrete situatie niet kan worden vastgehouden aan de algemene regeling in de Wob. Het gaat er uiteindelijk om dat de uitkomst in het voorliggende geval proportioneel is. Hetgeen AVROTROS aanvoert over de zinsnede ‘zeer bijzondere omstandigheden’ geeft de Afdeling aanleiding het toetsingskader op dit punt nader toe te lichten. De Afdeling weegt alle aangevoerde omstandigheden steeds mee, maar niet alle omstandigheden geven aanleiding om te oordelen dat de inmenging disproportioneel is. De drempel van ‘zeer bijzondere omstandigheden’ ligt weliswaar hoog, maar de Afdeling acht denkbaar dat bepaalde concrete belangen dermate zwaar wegen in specifieke omstandigheden dat hierdoor de in de wet aangeduide belangen daarvoor moeten wijken. Dat alleen bij zeer bijzondere omstandigheden aanleiding kan bestaan om de Wob buiten toepassing te laten, wordt gerechtvaardigd door het feit dat in dat geval een door de wetgever in een wet in formele zin gemaakte afweging van het belang van de openbaarheid tegenover andere belangen wordt doorbroken.
10.7. De Afdeling ziet in dit geval in het aangevoerde geen grond dat zich de zeer bijzondere omstandigheden voordoen zoals in 10.6 genoemd. Op zichzelf vervult AVROTROS een functie als publieke waakhond. Daarnaast is het maatschappelijk belang bij openbaarmaking van informatie over de veiligheid van het vliegverkeer op Schiphol groot. Om de zeer bijzondere omstandigheden aan te tonen, ligt het op de weg van AVROTROS om aan te tonen dat zij zonder de gevraagde informatie haar werk niet kan uitoefenen. AVROTROS kan er in dit verband niet in worden gevolgd dat het ministerie een informatiemonopolie heeft en de gevraagde informatie niet op andere wijze kan worden verkregen. De Onderzoeksraad voor Veiligheid heeft juist onderzoek gedaan naar de veiligheid van het vliegverkeer op Schiphol. Uit het uitgebreide OVV-rapport en de daarbij behorende bijlagen kan AVROTROS informatie ontlenen. Daarnaast heeft de minister een deel van de gevraagde informatie wel openbaar gemaakt. Vervolgens heeft de rechtbank ook zelf voorziend bepaald dat nog meer informatie openbaar moest worden gemaakt. Aan wat AVROTROS heeft aangedragen over het tijdsverloop kan geen doorslaggevend gewicht worden toegekend omdat de besluiten op bezwaar moeten worden beoordeeld naar het moment dat zij zijn genomen. Het voorgaande betekent dat AVROTROS in het licht van artikel 10, tweede lid, van het EVRM niet op onrechtmatige wijze is belemmerd in haar aan artikel 10, eerste lid, van het EVRM ontleende recht om inlichtingen van de overheid te ontvangen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroepen
11. Gelet op hetgeen hiervoor in 8.3 en 9.5 is overwogen, is het hoger beroep van de minister gegrond. De uitspraak van de rechtbank van 2 december 2021 moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank:
- het besluit van 19 maart 2019 heeft herroepen, voor zover het document 1 bij deelbesluit I en document 9B.7 bij deelbesluit III betreft, en heeft bepaald dat die documenten openbaar worden gemaakt; en
- het besluit op bezwaar van 7 mei 2019 heeft vernietigd voor zover het de besluitvorming over de lex specialis-passages in document 75.4 bij deelbesluit II betreft, en het besluit van 3 december 2018 in zoverre heeft herroepen.
Gelet op hetgeen hiervoor in 10.7 is overwogen, is het incidenteel hoger beroep van AVROTROS ongegrond.
Beroep van rechtswege
Artikel 6:19 van Pro de Awb
12. Voor zover hier van belang, heeft de minister bij beslissingen van 31 januari 2022 opnieuw besloten over de openbaarmaking van documenten 1 en 9B.7, en bij beslissing van 16 februari 2022 heeft hij onder meer opnieuw beslist over document 75.4. Voor zover de minister bij die laatste beslissing opnieuw over de openbaarmaking van document 75.4 heeft besloten, komt daaraan gelet op overweging 11 de grondslag te ontvallen. De Afdeling zal die beslissing in zoverre vernietigen.
12.1. Delen van document 1 en van document 9B.7 - te weten 9B.7A, 9B.7c, 9B.7h, 9B.7n, 9B.7t, 9B.7u, 9B.7v, 9B.7w, 9B.7x, 9B.7y en 9B.7z - heeft de minister bij de beslissing van 31 januari 2022 alsnog openbaar gemaakt, behoudens passages waarin de persoonlijke levenssfeer speelt. De minister heeft de andere delen alsnog geweigerd openbaar te maken, omdat volgens hem de Rijkswet OVV zich tegen openbaarmaking op grond van de Wob verzet. Naar het oordeel van de Afdeling is het besluit van 31 januari 2022 in zoverre op grond van artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet van rechtswege onderwerp van dit geding. Dit besluit komt niet (volledig) tegemoet aan de bezwaren van AVROTROS over de documenten die zijn geweigerd met een beroep op de Rijkswet OVV. Dat betekent dat AVROTROS een beroep van rechtswege heeft, gericht tegen het besluit van 31 januari 2022.
Rijkswet OVV
13. AVROTROS betoogt dat de documenten die alsnog niet, of gedeeltelijk, bij de beslissing van 31 januari 2022 openbaar zijn gemaakt, alsnog geheel openbaar moeten worden gemaakt. Zij voert aan dat de minister niet motiveert waarom de documenten, in weerwil van wat de rechtbank heeft overwogen na kennis te hebben genomen van die documenten, toch concepten van het OVV-rapport betreft of informatie die ten behoeve van het onderzoek door de Onderzoeksraad is verzameld, of informatie die de Onderzoeksraad ingevolge het bij of krachtens de Rijkswet OVV bepaalde gedurende het onderzoek aan anderen heeft verstrekt. Ook kan dit niet uit de titels van de documenten in de inventarislijst worden afgeleid.
Daarnaast doet AVROTROS ook op dit punt een beroep op artikel 10 van Pro het EVRM. De vaste rechtspraak van de Afdeling die de rechtbank heeft toegepast, geldt in Wob-zaken en gaat niet op voor zover de weigering is gebaseerd op een andere regeling dan de Wob.
13.1. In de beslissing van 31 januari 2022 heeft de minister summier toegelicht dat op document 1 en documenten 9B.7d t/m 9B.7g, 9B.7i t/m 9B.7m, 9B.7o t/m 9B.7s en 9B.7zz de geheimhoudingsplicht uit artikel 59, vijfde lid, van de Rijkswet OVV van toepassing is.
13.2. De Afdeling heeft kennis genomen van de geheime stukken. Wat betreft de in 8.3 genoemde passages in document 1, blz. 3 en 4, die volgen op de zinsneden "De conclusies in het hoofdstuk Beleid en toezicht uit conceptrapport van OVV luiden:" en "De hoofdconclusies uit het conceptrapport zijn:" is de Afdeling van oordeel dat de minister terecht heeft geoordeeld dat die onder de werking van artikel 59, vijfde lid, van de Rijkswet OVV vallen. Deze passages zijn namelijk afkomstig uit concepten van het rapport. Dit betekent dat de minister niet op grond van de Wob over de openbaarmaking mag beslissen. Zoals de minister ter zitting heeft gesteld, is het de Onderzoeksraad die beslist welke informatie openbaar mag worden en welke niet. Dat betekent ook dat AVROTROS in deze procedure over dit document geen beroep op artikel 10 van Pro het EVRM kan doen.
In zoverre slaagt het betoog niet.
13.3. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat vanuit het ministerie op het conceptrapport is gereageerd vanwege feitelijke onjuistheden of een verkeerde interpretatie van wetgeving. Die reacties moeten volgens de minister worden aangemerkt als informatie die ten behoeve van een onderzoek door de Onderzoeksraad is verzameld. Bij die reacties worden ook bijlagen gevoegd. Ook daarop is volgens de minister de geheimhoudingsregeling van artikel 59, vijfde lid, van de Rijkswet OVV van toepassing.
De Afdeling stelt aan de hand van de geheime stukken vast dat daaronder documenten zijn waarin op het conceptrapport van de Onderzoeksraad wordt gereageerd. Een duidelijk voorbeeld zijn de tabellen in documenten 9B.7j en 9B.7k. Voor zover de reacties en bijlagen daadwerkelijk bij de Onderzoeksraad zijn ingediend, volgt de Afdeling de minister in zijn standpunt dat de Onderzoeksraad die informatie ten behoeve van zijn onderzoek heeft verzameld. Zoals hiervoor in het algemene toetsingskader in 8.2 is overwogen, moet de Onderzoeksraad zo compleet mogelijk informatie kunnen verzamelen om zich een zo goed mogelijk beeld van de toedracht van een voorval te vormen. Reacties op een conceptrapport en daarbij behorende bijlagen kunnen daaraan bijdragen. Niet doorslaggevend is of die verzamelde informatie in het eindrapport terecht is gekomen.
De Onderzoeksraad moet er dus voor zorgdragen dat de informatie die hij vertrouwelijk heeft gekregen, niet openbaar wordt gemaakt. In dit geval is echter onduidelijk of (passages in) documenten alleen intern beraad betreffen dan wel dat de Onderzoeksraad de reacties en bijlagen in de geheime stukken daadwerkelijk heeft gekregen en daarmee ten behoeve van onderzoek heeft verzameld. Uit de geheime stukken kan dat niet eenduidig worden afgeleid. Zo lijkt het bij documenten 9B.7g en doc. 9B.7s bijvoorbeeld om conceptreacties te gaan. Daarnaast lijkt document 9B.7zz, een bijlage bij het openbaar gemaakte document 9B.7t, niet gericht aan de Onderzoeksraad te zijn dan wel is onduidelijk of dit als bijlage aan de Onderzoeksraad is gezonden. Gelet hierop heeft de minister onvoldoende gemotiveerd dat de op grond van de Rijkswet OVV geweigerde (passages in) documenten 9B.7d tot en met 9B.7zz om informatie gaat die ten behoeve van een onderzoek door de Onderzoeksraad is verzameld.
Dit betoog van AVROTROS slaagt.
Conclusie beroep van rechtswege
14. Het beroep van AVROTROS tegen de beslissing van 31 januari 2022 is gegrond. Die beslissing moet worden vernietigd voor zover het documenten 9B.7d t/m 9B.7g, 9B.7i t/m 9B.7m, 9B.7o t/m 9B.7s en 9B.7zz betreft.
Nieuw besluit
15. De minister moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar nemen over de in 14 genoemde documenten. Daarvoor moet hij nader motiveren dat die documenten reacties en bijlagen zijn die de Onderzoeksraad ten behoeve van een onderzoek heeft gekregen en het daarmee informatie is die de Onderzoeksraad heeft verzameld. Voor zover de minister tot het oordeel komt dat documenten niet aan de Onderzoeksraad zijn gezonden en informatie niet door de Onderzoeksraad is verzameld, moet hij motiveren of er andere gronden zijn om de openbaarmaking van die documenten te weigeren. Omdat op 1 mei 2022 de Wet open overheid in werking is getreden, moet hij in dat geval aan de hand van die wet over de openbaarmaking beslissen.
Judiciële lus
16. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
17. De minister moet de proceskosten in verband met het beroep van rechtswege vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de minister van Infrastructuur en Waterstaat gegrond;
II. vernietigt de einduitspraak van de rechtbank van 2 december 2021 in zaken nrs. 18/4756, 19/2374 en 19/3460, voor zover zij:
- het besluit van 19 maart 2019 heeft herroepen, voor zover het document 1 bij deelbesluit I en document 9B.7 bij deelbesluit III betreft en heeft bepaald dat die documenten openbaar worden gemaakt; en
- het besluit op bezwaar van 7 mei 2019 heeft vernietigd, voor zover het de besluitvorming over de lex specialis-passages in document 75.4 bij deelbesluit II betreft, en het besluit van 3 december 2018 in zoverre heeft herroepen;
III. verklaart het hoger beroep van AVROTROS ongegrond;
IV. bevestigt de tussenuitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, en haar einduitspraak, voor zover aangevallen voor het overige;
V. verklaart het beroep van AVROTROS tegen de beslissing van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 31 januari 2022 gegrond;
VI. vernietigt die beslissing, voor zover het betreft de documenten 9B.7d t/m 9B.7g, 9B.7i t/m 9B.7m, 9B.7o t/m 9B.7s en 9B.7zz;
VII. vernietigt de beslissing van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 16 februari 2022, voor zover het document 75.4 betreft;
VIII. draagt de minister van Infrastructuur en Waterstaat op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IX. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
X. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij AVROTROS in verband met de behandeling van het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.360,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
w.g. Konings
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2025
612
BIJLAGE | Wettelijk kader
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
Artikel 10 (Vrijheid van meningsuiting)
1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.
2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU Handvest)
Artikel 11 (Vrijheid van meningsuiting en van informatie)
1. Eenieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te hebben en de vrijheid kennis te nemen en te geven van informatie of ideeën, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen.
2. De vrijheid en de pluriformiteit van de media worden geëerbiedigd.
Verordening Voorvallen
Punt 33 van de considerans
Het veiligheidssysteem in de burgerluchtvaart is vastgesteld op basis van feedback en lessen die zijn getrokken uit ongevallen en incidenten. De melding van voorvallen en het gebruik van informatie uit voorvallen ter verbetering van de veiligheid zijn gestoeld op een vertrouwensrelatie tussen de melder en de entiteit die bevoegd is voor de verzameling en beoordeling van de informatie. Dit vereist een strikte toepassing van de regels inzake vertrouwelijkheid. De bescherming van veiligheidsinformatie tegen oneigenlijk gebruik en de beperking van de toegang tot het Europees centraal register tot belanghebbenden die deelnemen aan de verbetering van de veiligheid van de burgerluchtvaart, hebben tot doel te garanderen dat veiligheidsinformatie beschikbaar blijft, zodat passende en tijdige preventieve maatregelen kunnen worden genomen en de veiligheid van de luchtvaart kan worden verbeterd. In dit verband moet gevoelige informatie over veiligheid op passende wijze worden beschermd en moet de verzameling ervan worden gewaarborgd door de vertrouwelijkheid van de informatie te garanderen, de bron te beschermen en het vertrouwen van het in de burgerluchtvaart werkzame personeel in systemen voor de melding van voorvallen te verzekeren. Er dienen passende maatregelen te worden genomen om te verzekeren dat informatie die via regelingen voor de melding van voorvallen is verzameld vertrouwelijk wordt gehouden en dat de toegang tot het Europees centraal register wordt beperkt. In nationale besluiten inzake de vrijheid van informatie moet rekening worden gehouden met de noodzakelijke vertrouwelijkheid van dergelijke informatie. De verzamelde informatie moet afdoende worden beschermd tegen onrechtmatig gebruik of onrechtmatige openbaarmaking. Ze mag alleen worden gebruikt om de luchtvaartveiligheid in stand te houden of te verbeteren, niet om schuld of aansprakelijkheid vast te stellen.
Punt 45 van de considerans
Bovendien moet de samenwerking tussen veiligheidsautoriteiten en gerechtelijke autoriteiten worden verbeterd en in een formeel kader worden gegoten door vooraf onderlinge regelingen te treffen die moeten zorgen voor een evenwicht tussen de diverse meespelende publieke belangen en die in het bijzonder betrekking moeten hebben op de toegang tot en het gebruik van voorvalmeldingen in de nationale gegevensbanken.
Artikel 15 (Vertrouwelijkheid en passend gebruik van informatie)
1. De lidstaten en de organisaties, overeenkomstig hun nationale recht, alsook het Agentschap, nemen de nodige maatregelen om een passende vertrouwelijkheid te waarborgen van de bijzonderheden over voorvallen die zij overeenkomstig de artikelen 4, 5 en 10 hebben ontvangen.
Elke lidstaat, elke in een lidstaat gevestigde organisatie of het Agentschap verwerkt persoonsgegevens uitsluitend voor zover dit nodig is voor het doel van deze verordening, en onverminderd de nationale wetgevingshandelingen ter omzetting van Richtlijn 95/46/EG.
2. Onverminderd het bepaalde inzake de bescherming van veiligheidsinformatie in de artikelen 12, 14 en 15 van Verordening (EU) nr. 996/2010 wordt informatie afgeleid uit voorvalmeldingen uitsluitend gebruikt voor het doel waarvoor die informatie is verzameld.
De lidstaten, het Agentschap en de organisaties stellen de informatie over voorvallen niet ter beschikking of gebruiken deze niet:
a) om schuld of aansprakelijkheid vast te stellen, of
b) voor een ander doel dan het in stand houden of verbeteren van de veiligheid van de luchtvaart.
[…]
Wet openbaarheid van bestuur (Wob)
Artikel 2, eerste lid
Een bestuursorgaan verstrekt bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
[…]
5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 10, tweede lid
Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Artikel 11
1 In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2 Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
[…]
Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid (Rijkswet OVV)
Artikel 59
1 De raad maakt het rapport openbaar.
[…]
4 Een ieder kan een afschrift van het rapport verkrijgen. De raad kan voor een afschrift kosten in rekening brengen. De kosten worden berekend overeenkomstig het bepaalde krachtens artikel 12 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur.
5 Concepten van het rapport, informatie die ten behoeve van een onderzoek door de raad is verzameld, alsmede informatie die de raad ingevolge het bij of krachtens deze wet bepaalde, gedurende het onderzoek aan anderen heeft verstrekt zijn niet openbaar.
Wet Luchtvaart
Artikel 1.1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: […] voorval: een operationele onderbreking, defect, fout of andere onregelmatigheid, waardoor de vliegveiligheid wordt of kan worden beïnvloed, zonder dat sprake is van een ongeval of ernstig incident, als bedoeld in artikel 3, onderdelen a en k, van richtlijn nr. 94/56/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 november 1994, houdende vaststelling van de grondbeginselen voor het onderzoek van ongevallen en incidenten in de burgerluchtvaart (PbEG L 319).
Artikel 7.1
1. Voorvallen worden gemeld aan Onze Minister van Infrastructuur en Milieu.
2. Bij algemene maatregel van bestuur worden natuurlijke personen of rechtspersonen aangewezen die verplicht zijn tot het melden van een voorval.
3. Bij regeling van Onze Minister van Infrastructuur en Milieu worden nadere regels gesteld met betrekking tot de in het eerste lid bedoelde meldingen en kunnen regels worden gesteld voor het vrijwillig melden van tekortkomingen in de luchtvaart welke niet verplicht gemeld moeten worden maar die de melder als een reëel of mogelijk gevaar beschouwt.
Artikel 7.2
1. Gegevens ontvangen uit een in artikel 7.1, eerste lid, bedoelde melding, dan wel ontvangen van een lidstaat van de Europese Unie naar aanleiding van een soortgelijke melding in die lidstaat, zijn niet openbaar.
2. Iedere instantie met regelgevende bevoegdheid op het gebied van de veiligheid in de burgerluchtvaart of met onderzoeksbevoegdheid voor ongevallen en incidenten die zich in de Europese Gemeenschap voordoen, heeft toegang tot de in het eerste lid bedoelde gegevens.
3. Bij het registreren van de melding worden geen namen en adressen van individuele personen opgenomen.