Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 23/6296
uitspraak van de meervoudige kamer van 31 oktober 2025 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
(gemachtigden: mr. M. Fokkema en mr. F. Boer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeewolde
(gemachtigden: mr. J.A. [C] en M. de Boer).
Samenvatting
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de gedeeltelijke afwijzing van haar verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo) over (kort samengevat)
- alle documenten met betrekking tot het project [naam] (rubrieken A tot en met C);
- correspondentie die sinds 2018 met alle andere kopers van gemeentelijke grond(en) voor woningbouw is gevoerd over koopsommen en toegepaste gemeentelijke grondprijssystematiek (rubriek D);
- en tot slot alle documenten die te maken hebben met de totstandkoming en wijze van hantering van de sinds 2016 gehanteerde grondprijzensystematiek (rubriek E).
De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is en het college een nieuw besluit moet nemen. Eiseres krijgt dus gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Totstandkoming van het bestreden besluit en procesverloop
Op 2 februari 2023 heeft eiseres een verzoek om openbaarmaking op grond van de Woo ingediend. De documenten waarom is verzocht zijn door eiseres gerubriceerd als A t/m E.
Bij primair besluit van 4 april 2023 heeft het college het verzoek deels toegewezen.
Eiseres is het niet eens met het primaire besluit en heeft bezwaar ingediend. Op 11 september 2024 heeft de Commissie voor de bezwaarschriften (de Commissie) advies uitgebracht.
Het college heeft op 3 november 2023 beslist op het bezwaar. Het college heeft het advies van de Commissie deels overgenomen.
Eiseres heeft beroep ingesteld. Het college heeft daarop gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 3 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen [A] en [B] , die via [bedrijf 1] B.V en [bedrijf 2] B.V. bestuurder van eiseres zijn, en de gemachtigden van eiseres en van het college.
Beoordeling door de rechtbank
1. De rechtbank beoordeelt het beroep van eiseres aan de hand van haar beroepsgronden. De rechtbank zal eerst beoordelen of het college een juiste en zorgvuldige zoekslag heeft gemaakt. Daarna zal de rechtbank beoordelen of het college de openbaarmaking van documenten (gedeeltelijk) heeft mogen weigeren op grond van een van de weigeringsgronden uit de Woo.
Heeft het college een volledige en zorgvuldige zoekslag gemaakt?
2. Eiseres betoogt dat het college niet een volledige en zorgvuldige zoekslag heeft toegepast en voert hierover het volgende aan. De door het college gebruikte zoektermen dekken niet de reikwijdte van het Woo-verzoek. De gebruikte zoektermen leveren onvoldoende zoekresultaten op over rubriek D en E, omdat deze zoektermen bijvoorbeeld niet raken aan de documenten die gaan over alle andere kopers van gemeentelijke grond sinds 2018. De zoekslag is (ook) onvolledig omdat niet in de e-mailbox van de heer [C] is gezocht. Verder is het onaannemelijk dat er geen documenten van intern beraad zijn. Eiseres noemt voorbeelden waaruit volgens haar moet blijken dat er wel documenten moeten zijn van intern beraad. De toelichting van het college over het ontbreken van deze documenten vindt eiseres ongeloofwaardig en zij verwijst naar een uitspraak van deze rechtbank van 27 juni 2023. [1] Ook is het onaannemelijk dat er over het project [naam] niet meer besluitvormingsstukken zijn met betrekking tot rubriek A en E. Eiseres noemt enkele voorbeelden waaruit dit zou blijken. Tot slot stelt eiseres dat het college ten onrechte niet heeft gezocht naar documenten die vallen onder de reikwijdte van rubriek D. Ook daarom is de zoekslag onvolledig en eiseres verwijst in dit verband naar een uitspraak van deze rechtbank van 1 november 2022 [2] .
3. De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan voldoende inzichtelijk moet maken hoe het de zoekslag heeft verricht en dat die zoekslag zorgvuldig moet zijn. Het voldoende inzichtelijk maken van de zoekslag kan het bestuursorgaan bewerkstelligen door bijvoorbeeld specifiek te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting vervolgens in de door die personen aangedragen documenten is gemaakt. [3] Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. [4]
Zoekslag over de stukken die vallen onder project [naam] (rubriek A tot en met C) en alle documenten die te maken hebben met de grondprijzensystematiek (rubriek E).
Inzichtelijkheid
4. Het college heeft toegelicht dat bij de gemeente zaaksgericht wordt gewerkt en dat de zaaksystemen Liber en My Corsa zijn bevraagd. Het college heeft de gebruikte zoektermen genoemd en toegelicht waarom deze zoektermen zijn gebruikt en heeft toegelicht welke e-mailboxen zijn doorzocht en waarom. Ook heeft het college toegelicht dat het met SmartDocuments en Gmail werkt en dat die documenten en berichten later bij de zaak worden opgeslagen.
De rechtbank is van oordeel dat het college hiermee de zoekslag voldoende inzichtelijk heeft gemaakt.
E-mailbox van [C]
4.1.
De rechtbank vindt het, anders dan eiseres kennelijk meent, niet aannemelijk dat er in de e-mailbox van de heer [C] documenten terug te vinden zijn die betrekking hebben op het Woo-verzoek. Het Woo-verzoek beslaat de periode van 2016 tot aan de datum van het Woo-verzoek van 2 februari 2023 en [C] is pas nadien bij het Woo-verzoek betrokken. Het is daarom niet aannemelijk dat er zich in de e-mailbox van [C] informatie bevindt over de periode van 2016 tot 2 februari 2023. Het ligt daarom niet voor de hand dat het college bij de behandeling van het Woo-verzoek in de e-mailbox van [C] zoekt. Overigens heeft [C] op de zitting meegedeeld dat hij alsnog zijn e-mailbox heeft doorzocht en er niets is aangetroffen. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten om aan die mededeling te twijfelen.
Stukken intern beraad
4.2.
De rechtbank vindt het niet ongeloofwaardig dat er geen stukken van intern beraad zijn. Op de zitting heeft het college nogmaals toegelicht dat de gemeente zoveel mogelijk papierloos werkt en dat eventueel gemaakte aantekeningen, die niet in een systeem worden vastgelegd, vernietigd worden. Verder worden documenten overschreven als er wijzigingen worden aangebracht, zodat er bij een afgeronde zaak geen conceptversies zijn van de documenten. Rechtsoverweging 9 in de uitspraak van deze rechtbank van 27 juni 2023, waar eiseres in dit verband naar verwijst, vindt de rechtbank niet van toepassing. Die overweging gaat namelijk in zijn algemeenheid over de uit te voeren zoekslag en gaat niet in op de door eiseres ongeloofwaardig geachte stelling dat er geen stukken zijn die zien op intern beraad. De voorbeelden van intern overleg die eiseres noemt maken het oordeel van de rechtbank niet anders, gelet op de uitleg van het college over de feitelijke gang van zaken rond de verwerking van stukken van intern beraad.
Zijn alle besluitvormingstukken feitelijk openbaar gemaakt?
4.3.
De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat de zoekslag inzichtelijk is. De rechtbank heeft dan ook geen reden om te twijfelen aan de mededeling van het college dat alle besluitvormingsstukken bij de uitgevoerde zoekslag naar boven zijn gekomen.
Wel twijfelt de rechtbank aan de zorgvuldigheid van de verwerking van de uitkomsten van de zoekslag. Zo zijn de door het college genoemde collegebesluiten met bijbehorende collegeadviezen over de jaarlijkse vaststelling van de grondprijzen niet eerder overgelegd dan bij het verweerschrift. En verder is bij controle door de rechtbank gebleken, dat het college wat betreft deze documenten (die vallen onder rubriek E) niet alle bij de adviezen behorende bijlagen openbaar heeft gemaakt. Het college had dit eenvoudig kunnen ondervangen door een inventarislijst op te stellen.
4.4.
De rechtbank stelt vast dat de navolgende bijlagen ontbreken:
- Bijlage 6: Grondprijzen 2015, bij het collegeadvies van 3 februari 2016;
- Bijlage 1.2. Kavelprijzen woonarken 1 t/m 17 en 1B t/m 9B; bij het collegeadvies van 5 december 2017;
- Bijlage 2 Grondprijzen 2018 voor complexen vrij van BTW: woningbouw en Voorzieningen, bij het collegeadvies van 5 december 2017;
- Bijlage 3. Grondprijzen 2018 bedrijventerreinen en Centrum, bij het collegeadvies van 5 december 2017;
- Bijlage 4: (vertrouwelijke) gespreksresultaten overleg gemeente-Woonpalet, bij het collegeadvies van 19 februari 2019;
- Bijlage 1. Grondprijzen 2022 woningbouw, voorzieningen en groenstroken, bij het collegeadvies van 26 januari 2022;
- Bijlage 2. De grondprijzen 2022 voor woningbouw en voorzieningen liggend in complexen die vrijgesteld zijn van BTW, bij het collegeadvies van 26 januari 2022
- Bijlage 3. Grondprijzen 2022 bedrijventerreinen en Centrum, bij het collegeadvies van 26 januari 2022
4.5.
Door het ontbreken van een inventarislijst valt niet te controleren welke documenten het college wel of niet met het primaire besluit dan wel het bestreden besluit openbaar heeft willen maken. De rechtbank gaat er echter van uit dat de stukken die met het verweerschrift zijn overgelegd openbaar zijn gemaakt op basis van het primaire besluit dan wel het bestreden besluit tot openbaarmaking van deze gegevens. Het gaat dan om de feitelijke uitvoering van het besluit tot openbaarmaking van informatie en niet om een aanvullend besluit tot openbaarmaking, zodat er op dit punt geen sprake is van een gebrek in de besluitvorming. De ontbrekende bijlagen zal college alsnog feitelijk openbaar moeten maken.
Zoekslag correspondentie andere kopers van gemeentelijke gronden (rubriek D)
5. Het college heeft alle stukken uit rubriek D integraal geweigerd met een beroep op artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo. In dat artikel is (voor zover voor deze zaak van belang) bepaald dat openbaarmaking in uitzonderlijke gevallen achterwege kan blijven als openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt.
6. Eiseres voert aan dat het college de stukken die vallen onder rubriek D niet heeft opgezocht of geïnventariseerd en dat dat in strijd is met de Woo. Het college moet per document of onderdeel daarvan motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten. Eiseres voert verder aan, onder verwijzing naar het advies van de Commissie, kamerstukken en twee uitspraken, dat het college de weigeringsgrond artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo, onjuist heeft toegepast. [5] Het college heeft namelijk niet gemotiveerd en niet inzichtelijk gemaakt waarom andere kopers onevenredig benadeeld worden bij openbaarmaking van deze documenten. Daarnaast zou een daadwerkelijke beoordeling van de belangen van de kopers niet leiden tot een uitzonderlijk geval dat op grond van dit artikel geweigerd kan worden. Het college heeft ook niet gemotiveerd waarom zij informatie over de door DGO te betalen koopsom, de eventuele nabetaling op de koopsom en/of de toepassing van de gemeentelijke grondprijssystematiek en het project [naam] juist wel openbaar heeft gemaakt. Ook heeft het college de belangen niet juist gewogen. Het college moet niet de belangen wegen tussen kopers enerzijds en DGO anderzijds, maar de benadeling van het belang van kopers tegenover het algemeen belang van openbaarmaking. Tot slot stelt eiseres nog dat het college in een eerder Woo/Wob-verzoek over het project Gizeh wel is overgegaan tot openbaarmaking van communicatie over de toepassing van de grondprijssystematiek voor andere kopers van gemeentelijke grond(en).
7. Het college heeft gesteld dat het de documenten van rubriek D niet heeft geïnventariseerd en handhaaft de motivering dat het openbaarmaking integraal heeft mogen weigeren met een beroep op artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo. Communicatie met kopers over de uiteindelijke grondprijs is volgens het college niet geschikt om openbaar te maken voor een ieder. Enerzijds niet omdat de grondprijssystematiek een bepaalde ruimte biedt voor onderhandeling (‘buiten haakjes plaatsen’, zoals dat ook bij eiseres is toegepast), en anderzijds niet omdat de gemeente geen inzicht kan geven in hoe een koper de kosten en/of prijzen in een project opbouwt. De informatie kan volgens het college concurrentiegevoelig zijn en kan leiden tot onevenredige benadeling van kopers. Daarnaast gaat het om tientallen projecten en kopers en blijft er bij het weglakken van concurrentiegevoelige informatie geen relevante informatie over.
8. De rechtbank stelt vast dat het college geen documenten van rubriek D heeft geïnventariseerd en er geen zoekslag heeft plaatsgevonden naar stukken die onder rubriek D zouden kunnen vallen.
9. De rechtbank stelt verder vast dat door het ontbreken van een inventarisatie van documenten die onder rubriek D vallen, niet duidelijk is welke documenten het college weigert openbaar te maken en welke belangen daarbij gewogen zijn. Het college moet alsnog de stukken die vallen onder rubriek D inventariseren en bij toepassing van weigeringsgronden per onderdeel aangeven op welke grond geweigerd wordt en waarom. Als openbaarmaking van documenten door het weigeren van openbaarmaking van onderdelen daarvan (lakken) zinledig wordt, dan kan het college openbaarmaking van die documenten (nogmaals) weigeren, maar de rechtbank moet een dergelijke weigering wel kunnen controleren. Dat het volgens het college om tientallen projecten en kopers gaat, is geen reden om niet over te gaan tot inventarisatie en beoordeling op grond van de Woo. Dat het Woo-verzoek gebruikt wordt als pressiemiddel voor een civiele procedure, wat het college in het verweerschrift stelt, is - als dit al juist is – is onvoldoende om openbaarmaking te weigeren.
10. De rechtbank geeft het college mee dat artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo, onder meer bepaalt dat het een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet daarnaast ook op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden mag baseren. Het college kan dus niet zoals zij nu heeft gedaan openbaarmaking van informatie onder rubriek D weigeren met toepassing van artikel 5.1, vijfde lid van de Woo en daarnaast ook op grond van (onder meer) artikel 5.1, tweede lid, onder f, van de Woo. [6]
Heeft het college met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo openbaarmaking van passages in documenten die vallen onder rubriek A tot en met E mogen weigeren?
11. Het college heeft in de openbaar gemaakte stukken delen weggelakt op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e van de Woo. De Woo bepaalt daar dat openbaarmaking achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
12. Eiseres voert aan dat het college bovengenoemde weigeringsgrond onjuist heeft toegepast. Zij stelt dat openbaarmaking van informatie die betrekking heeft op het beroepsmatig handelen van personen niet op deze grondslag kan worden geweigerd. Onder verwijzing naar diverse uitspraken betoogt eiseres dat de namen van personen die zich uit hoofde van hun functie in de openbaarheid presenteren, openbaar gemaakt moeten worden. [7] Ook wijst eiseres erop dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het uitgangspunt is dat de uitzondering met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer geen betrekking heeft op beroepsmatig handelen van personen. [8] Het college had daarom in ieder geval de naam van de wethouder openbaar moeten maken. Verder betoogt eiseres dat het college ook de namen openbaar moet maken van personen die zich niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid presenteren, omdat die namen noodzakelijk zijn voor de duiding van de stukken. In ieder geval moeten de e-mailextensies openbaar worden gemaakt.
13. De rechtbank overweegt dat eiseres terecht stelt dat de namen van ambtenaren die zich op grond van hun functie in de openbaarheid presenteren, openbaar moeten worden gemaakt. Dit geldt ook voor leden van het college van burgemeester en wethouders. En eiseres stelt in dit verband ook terecht dat het feit dat de wethouder niet meer werkzaam is voor de gemeente, geen reden is om openbaarmaking achterwege te laten. Dat eiseres bekend is met de naam van de wethouder betekent niet dat het college de naam niet openbaar hoeft te maken, omdat de Woo openbaarmaking voor een ieder beoogt. Voor zover het college namen van projectleiders en teamhoofden heeft weggelakt, moet het motiveren waarom deze functionarissen niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden.
De rechtbank volgt eiseres echter niet in haar betoog dat de namen van ambtenaren/personen die zich niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid presenteren openbaar moeten worden gemaakt. Dit is slechts anders als eiseres aannemelijk maakt dat het belang van openbaarheid zwaarder weegt. Dat heeft eiseres met de enkele stelling dat zij de namen nodig heeft voor duiding van de documenten niet aannemelijk gemaakt.
14. Wat betreft de e-mailextensies is de rechtbank van oordeel dat deze openbaar gemaakt moeten worden, tenzij het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Het college stelt zich op het standpunt dat het gehele e-mailadres als persoonsgegeven moet worden gezien, omdat dat kan worden herleid naar personen. Die stelling is echter te algemeen om ook openbaarmaking van de e-mailextensies te weigeren. [9] Het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer is ook niet aan de orde als, zoals in het bestreden besluit is overwogen, de anonimiseringssoftware de e-mailadressen in zijn geheel anonimiseert. Die software gaat kennelijk uit van het onjuiste uitgangspunt dat het gehele e-mailadres, inclusief de extensie met de domeinnaam, altijd een persoonsgegeven is. Het beroep is op dit punt gegrond.
Conclusie en gevolgen
15. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover het gaat om de geconstateerde gebreken ten aanzien van de documenten die onder rubriek D vallen als genoemd in r.o. 8, 9 en 10 en voor zover het college namen van ambtenaren die zich uit hoofde van hun functie in de openbaarheid presenteren of presenteerden en e-mailextensies niet openbaar heeft gemaakt als genoemd in r.o. 14.
Het college moet daarom alsnog:
- de geïnventariseerde, maar nog niet overgelegde bijlagen bij de collegeadviezen als genoemd bij 4.4 openbaar maken;
- namen van ambtenaren die zich uit hoofde van hun functie in de openbaarheid presenteren of presenteerden en e-mailextensies openbaar maken;
- documenten die onder rubriek D vallen inventariseren en aan de hand van de relevante wetgeving uit de Woo beoordelen en motiveren of (passages in die) documenten openbaar kunnen worden gemaakt.
Voor wat betreft de laatste twee punten moet het college opnieuw op het bezwaar beslissen.
16. De rechtbank ziet geen reden om zelf te voorzien of om de rechtsgevolgen van het besluit voor zover dat wordt vernietigd in stand te laten, omdat alleen het college de geconstateerde gebreken kan herstellen. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding voor toepassing van een bestuurlijke lus, omdat er meerdere gebreken zijn en een bestuurlijke lus naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze van het geschil zal inhouden. De rechtbank zal daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb het college opdragen om, met inachtneming van dat wat in deze uitspraak is overwogen, opnieuw te beslissen op het bezwaar. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken.
17. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder is verzocht om vergoeding van reiskosten van € 23,52. Deze reiskosten komen overeen met de daartoe in het Bpb genoemde vergoedingen en komen daarom voor vergoeding in aanmerking. Daarnaast is verzocht om verletkosten van € 704,-. Het college heeft zich niet verzet tegen vergoeding daarvan, zodat die kosten ook voor vergoeding in aanmerking komen. De totale vergoeding voor proceskosten bedraagt € 2.541,52.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 3 november 2023 voor zover verzuimd is om namen van ambtenaren die zich uit hoofde van hun functie in de openbaarheid presenteren of presenteerden openbaar te maken, e-mailextensies openbaar te maken en voor zover er geen zoekslag is gedaan naar- en geen inventarisatie is gemaakt van- documenten die onder rubriek D vallen;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 2.541,32 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, voorzitter, en mr. M. van der Knijff en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. L.M. Janssens-Kleijn, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.