Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/2144
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. W. van Galen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht(het college), verweerder
(gemachtigde: mr. C. Brons).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde belanghebbende 1] en [derde belanghebbende 2] ,uit [plaats] , belanghebbenden.
Inleiding
1.1.
Deze zaak is begonnen met een verzoek van belanghebbenden ingediend op 1 juni 2022 aan het college om handhavend op te treden tegen het gebruik dat eiser maakt(te) van het perceel [adres 1] in [plaats] , gemeente Stichtse Vecht (het perceel). Belanghebbenden wonen op het naastgelegen perceel [adres 2] in [plaats] en geven in hun verzoek aan overlast te ondervinden van het gebruik van het perceel.
1.2.
Naar aanleiding van dit handhavingsverzoek hebben toezichthouders van het college op 1 juni 2022 en 28 juli 2022 een bezoek gebracht aan het perceel. Tijdens deze bezoeken hebben de toezichthouders overtredingen geconstateerd. Deze constateringen zijn opgenomen in het constateringsrapport van 2 augustus 2022. Het college heeft naar aanleiding van deze constateringen in december 2022 een handhavingsprocedure opgestart tegen eiser.
1.3.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem met het besluit van 14 december 2023 opgelegde last onder dwangsom (de last onder dwangsom). Met de last onder dwangsom heeft het college eiser gelast om:
- in vak 1 twee zeecontainers, een zeecontainer met uitbouw, een overkapping en een romneyloods te verwijderen en verwijderd te houden op straffe van een dwangsom van € 20.000,- per week per bouwwerk met een maximum van € 160.000,- en de opslag van materialen welke niet zijn gerelateerd aan het op grond van het bestemmingsplan ter plekke toegelaten aannemersbedrijf of een anderszins op grond van het bestemmingsplan ter plekke toegelaten bedrijf te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 10.000,- per week met een maximum van € 80.000,-;
- in vak 2 13 boxen, verdiepingsvloeren, kantoorunits, een oefenruimte, een opslagruimte, een uitbreiding aan de oostzijde van de open loods, 5 boxen in deze uitbreiding, een overkapping aan deze uitbreiding en een zeecontainer te verwijderen en verwijderd te houden op straffe van een dwangsom van € 20.000,- per week met een maximum van € 160.000,- en het gebruik van (enig deel van) de open loods als bedrijfsverzamelgebouw te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 10.000,- per week met een maximum van € 80.000,-.
- in vak 3 de opslagruimtes 66, 70, 72, 73, 80 en 85, de ruimte tussen opslagruimte 70 en 80 en verdiepingsvloeren te verwijderen en verwijderd te houden op straffe van een dwangsom van € 20.000,- per week met een maximum van € 160.000,- en het met het bestemmingsplan strijdig gebruik te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 10.000,- per week met een maximum van € 80.000,-.
1.4.
Eiser is het niet eens met de last onder dwangsom en heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Met het besluit van 6 maart 2024 heeft het college de begunstigingstermijnen om aan de lasten te voldoen verlengd tot en met zes weken na de te nemen beslissing op bezwaar. Met het besluit op bezwaar van 3 februari 2025 (het bestreden besluit) is het college bij de last onder dwangsom gebleven.
1.5.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Met het besluit van 7 maart 2025 heeft het college de begunstigingstermijnen nogmaals verlengd, dit keer tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank op het beroep. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Belanghebbenden hebben ook schriftelijk gereageerd.
1.6.
De rechtbank heeft het beroep op 11 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van het college, zij werd vergezeld door [A] , en belanghebbenden.
Beoordeling door de rechtbank
2. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum het handhavingsverzoek is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. [1]
Is sprake van een overtreding?
3. Het college is alleen bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom als sprake is van een overtreding. Eiser voert aan dat bij een deel van de constateringen geen sprake is van een overtreding en het college hiervoor geen last onder dwangsom aan hem had mogen opleggen.
Bouwwerken waarvoor geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is verleend
4. Partijen zijn het erover eens, en de rechtbank stelt ook vast, dat voor een aantal bouwwerken op het perceel omgevingsvergunningen voor de activiteit bouwen zijn verleend. Dit betreft het fruitkoelhuis (omgevingsvergunning van 19 januari 1949), de open kistenloods (omgevingsvergunning van 28 april 1950), de sorteerruimte (omgevingsvergunning van 21 februari 1955) en de fruitneerzetruimte (omgevingsvergunning van 10 juli 1961).
5. Op de zitting heeft eiser toegelicht dat voor het in afwijking van deze omgevingsvergunningen intern verbouwen van deze bouwwerken – zoals het aanbrengen van verdiepingsvloeren – en de bouw van de overige bouwwerken op het perceel waarvoor de last onder dwangsom is opgelegd, geen omgevingsvergunningen in het archief zijn aangetroffen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning bouwen en in standhouden van deze bouwwerken terecht aangemerkt als overtredingen en was hij bevoegd hiervoor de last onder dwangsom op te leggen.
6. Op de zitting heeft eiser nog aangevoerd dat het college voordat hij de last onder dwangsom aan hem oplegde had moeten onderzoeken of deze bouwwerken op het moment dat zij werden gebouwd vergunningsvrij gebouwd mochten worden. De rechtbank is het niet met eiser eens dat deze beroepsgrond al stond opgenomen in het beroepsschrift bij de nummers 61 tot en met 63. Naar het oordeel van de rechtbank is dit een nieuwe beroepsgrond die eiser pas op de zitting naar voren heeft gebracht. Het college heeft hierop op de zitting niet voldoende kunnen reageren. Ook de rechtbank heeft zich hierop in aanloop naar de zitting niet kunnen voorbereiden. Naar het oordeel van de rechtbank is het zo laat indienen van deze nieuwe beroepsgrond daarom in strijd met de goede procesorde. Eiser had deze grond ook al eerder kunnen aanvoeren. Daarom zal de rechtbank deze grond niet bij de beoordeling van het geschil betrekken.
Met het bestemmingsplan strijdig gebruik
7. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan ‘Rondom de Vecht’ (het bestemmingsplan) de bestemming ‘Bedrijf’ met de aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - aannemersbedrijf’. De rechtbank is met het college van oordeel dat op het perceel alleen een aannemersbedrijf is toegestaan. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het perceel niet staat genoemd in de tabel met percelen waar naast bedrijven zoals genoemd in categorie 1 en 2 van de in de bijlagen bij de regels opgenomen ‘Staat van bedrijfsactiviteiten’ ook een andere specifieke vorm van bedrijf is toegestaan. Naar het oordeel van de rechtbank valt het perceel onder de uitzondering dat in plaats van dat bedrijven zoals genoemd in categorie 1 en 2 van de in de bijlagen bij de regels opgenomen ‘Staat van bedrijfsactiviteiten’ een ander bedrijf is toegestaan. Deze uitzondering volgt uit het woord ‘tenzij’ in artikel 4.1, aanhef en onder a, van de regels van het bestemmingsplan. Op het perceel is geen bedrijfsverzamelgebouw toegestaan, want op het perceel is niet de aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf - bedrijfsverzamelgebouw’ opgenomen. Dus levert ander gebruik van het perceel dan gebruik voor een aannemersbedrijf naar het oordeel van de rechtbank strijd met het bestemmingsplan op.
8. Eiser doet voor het strijdig gebruik een beroep op het overgangsrecht. [2] Volgens eiser bestond het gebruik van de grond en de bouwwerken al op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en mag dit daarom worden voortgezet.
9. Dit beroep op het overgangsrecht slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet.
10. Wie een beroep doet op het overgangsrecht moet aantonen dat het strijdig gebruik ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan al bestond. Dit heeft eiser niet gedaan. Zijn enkele stelling dat op 15 maart 2019 al heel veel boxen/ruimten in gebruik waren bij een aannemersbedrijf en bedrijven in de categorieën 1 en 2 is hiervoor onvoldoende. En voor zover het strijdig gebruik op dat moment al zou hebben bestaan en dat gebruik niet in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan [3] , is het verboden om dit gebruik te (laten) veranderen. [4] Op de zitting heeft eiser toegelicht dat hij het perceel in 2020 van zijn vader heeft verkregen en toen is begonnen met de exploitatie van zijn bedrijf, waarbij hij diverse ruimten op het perceel verhuurde. Naar het oordeel van de rechtbank duidt dit op het veranderen van het reeds bestaande gebruik. Dit sluit aan bij dat belanghebbenden hebben aangegeven dat na de overname van het perceel door eiser de overlast is ontstaan die uiteindelijk tot het indienen van het verzoek om handhaving heeft geleid.
11. Tussen partijen is in geschil hoe de timmerwerkplaats die in ruimte 80 aanwezig was (en/of is) moet worden aangemerkt. Het college stelt zich op het standpunt dat sprake is van een timmerfabriek, omdat prefab (bouw)onderdelen worden vervaardigd, zoals dakopbouwen, uitbouwen en een grote hoeveelheid aan windschermen. Volgens eiser is de timmerwerkplaats de werkplaats van een aannemersbedrijf, wat op grond van het bestemmingsplan juist is toegestaan.
12. De rechtbank stelt voorop dat het woord timmerfabriek in het bestemmingsplan niet is gedefinieerd. Volgens vaste rechtspraak moet bij gebrek aan aanknopingspunten in een bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop een begrip moet worden uitgelegd, aansluiting worden gezocht bij wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Daarbij wordt de betekenis zoals deze in het ‘Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal’ (Van Dale) is gegeven betrokken. Op basis van de definitie in de Van Dale is een fabriek een industrieel grootbedrijf waarin productie langs mechanische weg plaatsvindt. Uit de informatie in het dossier – waaronder diverse foto’s – blijkt niet dat bij de werkzaamheden in de timmerwerkplaats hiervan sprake is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd dat in ruimte 80 een timmerfabriek gevestigd was en/of is. De rechtbank beoordeelt de werkzaamheden zoals die uit de informatie uit het dossier naar voren komen als werkzaamheden in een werkplaats van een aannemer. Dit is op grond van het bestemmingsplan toegestaan en voor wat betreft het gebruik van deze ruimte was dus geen sprake van een overtreding.
13. Dit laat onverlet dat in vak 3 wel sprake was van ander strijdig gebruik. En dus was het college bevoegd voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van alle drie de vakken op het perceel een last onder dwangsom op te leggen.
Beginselplicht tot handhaving
14. Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Het college mag alleen afzien van handhavend optreden als sprake is van een bijzonder geval. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Is sprake van een bijzonder geval op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden?
15. Op de zitting heeft eiser de meeste beroepsgronden over dat sprake zou zijn van een bijzonder geval op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden ingetrokken. Over deze beroepsgronden zal de rechtbank in deze uitspraak geen oordeel geven.
16. Eiser beroept zich alleen nog op het vertrouwensbeginsel. Eiser voert aan dat uit de brief van de toenmalige gemeente Breukelen van 1 november 2004, verzonden op 3 november 2004, volgt dat er naast een aannemersbedrijf ook andere bedrijven op het perceel mogen worden gevestigd die voorkomen in de Staat van Bedrijfsactiviteiten, categorieën 1 en 2. Hij verwijst daarbij naar de bijlage bij de brief met daarin de reactie van het toenmalige college op de inspraakreactie op het voorontwerpbestemmingsplan ‘Landelijk gebied rondom de Vecht’.
17. Dit beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Om een gegrond beroep op het vertrouwensbeginsel te kunnen doen moet in de eerste plaats sprake zijn van een toezegging. Voor zover deze brief uit 2004 en de daarbij behorende bijlage al een toezegging zou inhouden, is dit geen toezegging over de uitleg van het huidige bestemmingsplan ‘Rondom de Vecht’. Als de brief een toezegging zou inhouden, dan had eiser zich daarop mogelijk kunnen beroepen als het college eerder handhavend had opgetreden op basis van het voormalige bestemmingsplan ‘Landelijk gebied rondom de Vecht’ of in de procedure tot vaststelling van het huidige bestemmingsplan. Maar niet in deze procedure waarbij het college handhavend optreedt op basis van het huidige bestemmingsplan. Daar gaat de brief niet over.
Zijn de uit te voeren herstelmaatregelen voldoende duidelijk?
18. Volgens vaste rechtspraak vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet is geformuleerd dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. [5]
19. Eiser voert aan dat de herstelmaatregelen die in de last onder dwangsom staan vermeld onduidelijk zijn. Volgens hem is onduidelijk welke bedrijven en de daarmee gerelateerde opslag van materialen in strijd zijn met het bestemmingsplan en waarvan het gebruik dus moet worden gestaakt en de opslag moet worden verwijderd.
20. De rechtbank is het daar niet mee eens. De rechtbank is met het college van oordeel dat uit de lasten, in combinatie met de in de last onder dwangsom omschreven overtredingen en het bijbehorende controlerapport, voldoende duidelijk is welke herstelmaatregelen eiser moet treffen om de verschillende overtredingen ongedaan te maken. Het is aan eiser om er voor te zorgen dat de bouwwerken op het perceel conform de verleende omgevingsvergunningen in stand worden gelaten. Voor eventueel gewenste wijzigingen moet eiser eerst de benodigde omgevingsvergunning aanvragen. Ook is in de last onder dwangsom aangegeven welk gebruik van het perceel op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. Eiser wordt geacht het perceel overeenkomstig het op grond van het bestemmingsplan toegestane gebruik te gebruiken.
Is de hoogte van de dwangsom evenredig?
21. Ten slotte voert eiser aan dat de hoogte van de aan hem opgelegde dwangsommen onevenredig is. Volgens eiser kan het college niet volstaan met een verwijzing naar de ‘Richtlijn dwangsombedragen en termijnen (Omgevingsrecht) Stichtse Vecht’ (de richtlijnen). Het college had in het bestreden besluit moeten motiveren hoe hij bij het bepalen van de hoogte van de dwangsommen de belangen van eiser heeft meegewogen.
22. De rechtbank stelt voorop dat de dwangsom in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. [6] Volgens vaste rechtspraak komt het college bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag daarom een ruime mate van beleidsruimte toe. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. [7]
23. In het bestreden besluit staat vermeld dat de hoogte van de dwangsommen in overeenstemming is met de richtlijnen. Het college heeft dit verder niet toegelicht. De rechtbank is het met eiser eens dat het college in het bestreden besluit inzichtelijk had moeten maken hoe de richtlijnen in dit geval zijn toegepast. De vaststelling van de hoogte van de dwangsom wordt in de richtlijnen afhankelijk gesteld van de gepositioneerde bevinding in de interventiematrix volgens de Landelijke Handhavingsstrategie. Volgens de richtlijnen zijn drie bevindingen te onderscheiden. Het college had in het bestreden besluit moeten motiveren welke bevinding in dit geval van toepassing was en waarom. Dat het college de richtlijnen in het voordeel van eiser heeft toegepast – zoals het college op de zitting heeft toegelicht – maakt dit oordeel niet anders. In de richtlijnen staat dat het college afhankelijk van de specifieke feiten en omstandigheden van het individuele geval gemotiveerd kan afwijken van de in de tabel genoemde waarden. De motivering ontbreekt in het bestreden besluit. Dit betekent dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft. De rechtbank zal hieronder bepalen welk gevolg zij aan dit motiveringsgebrek verbindt.
Conclusie en gevolgen
24. De conclusie van het voorgaande is dat aan het bestreden besluit twee gebreken kleven. Daarom is het beroep gegrond.
25. Het college heeft de werkplaats van de aannemer in vak 3 ten onrechte aangemerkt als een timmerfabriek. Dit gebrek heeft geen gevolgen voor de aan eiser opgelegde last onder dwangsom, omdat in vak 3 wel sprake was van andere overtredingen waarvoor het college terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd.
26. Het college heeft in het bestreden besluit de vaststelling van de hoogte van de dwangsommen onvoldoende gemotiveerd. Daarom vernietigt de rechtbank het college het bestreden besluit voor zover daarin is beslist over de hoogte van de dwangsommen.
27. Op de zitting heeft het college toegelicht dat de bevindingen zijn gepositioneerd in een licht segment van de interventiematrix, namelijk B2. Daarbij heeft het college meegewogen dat de omgevingsdienst met een brief van 1 maart 2016 de toenmalige eigenaar van het perceel er al op heeft gewezen dat er strijdigheden waren met het bestemmingsplan. Eiser heeft niet de verantwoordelijkheid gepakt om die overtredingen te beëindigen. Ook in het voortraject van deze procedure tussen het handhavingsverzoek van belanghebbenden en het opleggen van de last onder dwangsom heeft het college gesprekken met eiser gevoerd om hem in beweging te krijgen de overtredingen te beëindigen. Die gesprekken hebben niet tot resultaat geleid. Dit maakt dat het college het gedrag van eiser als onverschillig heeft geduid. Omdat de bevindingen in een licht segment zijn gepositioneerd heeft het college een modaliteit per week toegepast. Waarbij het college er vanuit gaat dat de overtredingen tijdig ongedaan zijn gemaakt en er dus geen dwangsommen zullen verbeuren.
28. De rechtbank kan deze op deze motivering volgen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college hiermee het motiveringsgebrek in het bestreden besluit op de zitting hersteld. Daarom laat de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor zover dat wordt vernietigd in stand. Dat betekent dat de in de last onder dwangsom genoemde dwangsommen (van rechtswege) verbeuren als eiser na de uitspraak van de rechtbank niet tijdig aan de lasten voldoet.
29. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin is beslist over de hoogte van de dwangsommen;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, rechter, in aanwezigheid van mr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.