ECLI:NL:RBMNE:2025:6928

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 25/4027

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2025 in de zaak tussen

[eiser] , uit [plaats] , eiser

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeist, verweerder

(gemachtigde: R. Verschuure).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Stedin Netbeheer B.V., uit Rotterdam.

(gemachtigde: A.C. Knaap)

Inleiding

1. Deze uitspraak gaat over de omgevingsvergunning die het college aan Stedin Netbeheer B.V. (vergunninghouder) heeft verleend voor het plaatsen van een verdeelstation op het parkeerterrein naast de woning aan de [adres 1] in [plaats] . Eiser is eigenaar van de monumentale woning aan de [adres 2] . Hij is het niet eens met de omgevingsvergunning.

2. De omgevingsvergunning is verleend op 7 november 2024. Met de beslissing op bezwaar van 23 mei 2025 heeft het college de omgevingsvergunning in stand gelaten.

3. Tijdens de beroepsprocedure heeft het college een wijzigingsbesluit genomen. Met dit wijzigingsbesluit van 29 september 2025 heeft het college op verzoek van Stedin een ander type verdeelstation vergund.

4. De rechtbank heeft het beroep op 13 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiser en de gemachtigden van het college en Stedin deelgenomen.

Beoordeling door de rechtbank

Oordeel van de rechtbank

5. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat onvoldoende aan participatie is gedaan. De rechtbank ziet aanleiding om het gebrek in de participatie te passeren, waardoor de participatie niet opnieuw hoeft. De rechtbank oordeelt verder dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verdeelstation niet tot een onevenredige aantasting van de monumentale woning zal leiden en dat de door eiser genoemde alternatieve locatie niet geschikt is. Omdat de inhoudelijke gronden niet slagen, verklaart de rechtbank het beroep ongegrond. Dit betekent dat de omgevingsvergunning in stand blijft.

Beroep ook gericht tegen wijzigingsbesluit

6. Met het wijzigingsbesluit is een ander type verdeelstation vergund. De afmetingen van het verdeelstation zijn iets gewijzigd. Het nieuwe type heeft een lengte van 5,40 meter, breedte van 4,50 meter en hoogte van 3,26 meter en is daarmee iets kleiner dat het eerder vergunde verdeelstation (lengte 5,46 meter, breedte 5,32 meter en hoogte 3,26 meter). Naar het oordeel van de rechtbank gaat het om een wijziging van ondergeschikte aard, waarvoor geen nieuwe aanvraag is vereist. Omdat eisers bezwaren niet zijn weggenomen met het wijzigingsbesluit, heeft het beroep van eiser van rechtswege ook betrekking op het wijzigingsbesluit.^[1]

Toetsingskader

7. De locatie van het verdeelstation heeft in het omgevingsplan van de gemeente Zeist de verkeersbestemming. Het verdeelstation is als nutsvoorziening toegestaan binnen deze bestemming, maar het verdeelstation past niet binnen de bouwregels van het omgevingsplan. Op grond van de bouwregels mag de oppervlakte van gebouwen niet meer dan 20 m² bedragen en de bouwhoogte niet meer dan 3 meter.

8. Artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd.

9. De aanvraag is getoetst aan het beoordelingskader uit artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Op grond van dit artikel wordt een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Participatie

10. Eiser voert aan dat geen participatie heeft plaatsgevonden en dat in het participatierapport onjuistheden staan.

11. Het uitgangspunt onder de Omgevingswet is dat het bieden van participatiemogelijkheden door de initiatiefnemer voorafgaand aan het indienen van een aanvraag om een omgevingsvergunning vrijwillig is. Een aanvraagvereiste is wel dat moet worden aangegeven of participatie heeft plaatsgevonden en zo ja, wat hiervan de resultaten zijn.^[2]De gemeenteraad kan echter gevallen aanwijzen waarin participatie verplicht is voorafgaande aan een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.^[3]De gemeenteraad van Zeist heeft alle buitenplanse initiatieven aangemerkt als gevallen waarin participatie verplicht is.^[4]Participatie was dus verplicht bij deze aanvraag. De wetgever heeft niet bepaald wanneer er bij verplichte participatie sprake is van voldoende participatie. Het college heeft de ‘Beleidsregel participatie ruimtelijke initiatieven Zeist 2024’ (de beleidsregel) vastgesteld waarin uitgangspunten staan beschreven voor de beoordeling of een participatietraject aan het aanvraagvereiste voldoet. Met de beleidsregel wordt vastgelegd aan welke minimale eisen een verplicht participatieverslag moet voldoen. Voldoet het verslag daar niet aan, dan wordt niet voldaan aan de indieningsvereisten en is de aanvraag niet compleet.^[5]Het college kan dan de aanvraag (na het bieden van een herstelmogelijkheid) niet-ontvankelijk verklaren.

12. Stedin heeft bij de aanvraag een participatierapport ingediend. Uit het participatierapport volgt dat omwonenden met een brief van 24 mei 2024 zijn geïnformeerd over het verdeelstation. Eiser heeft op deze brief gereageerd en er heeft een gesprek plaatsgevonden tussen eiser en een gemeenteambtenaar.

13. De bezwaarcommissie heeft in haar advies uiteengezet dat in de beleidsregel het uitgangspunt is dat het slechts informeren van anderen over plannen niet gezien wordt als participatie. Volgens de bezwaarcommissie blijkt uit de stukken niet dat actief geprobeerd is om mogelijke belanghebbenden te betrekken bij de plannen van Stedin. Er is enkel een brief met de aankondiging van de realisatie van het verdeelstation verstuurd aan omwonenden. De bezwaarcommissie vindt dat het college daarmee niet in lijn met het eigen beleid heeft gehandeld. Volgens de bezwaarcommissie is dit gebrek in bezwaar geheeld, omdat eiser in bezwaar de gelegenheid heeft gehad zijn standpunten naar voren te brengen en het college en Stedin daarop hebben kunnen reageren.

14. Het college is van mening dat in dit geval niet aan de beleidsregel hoefde te worden getoetst. In de beslissing op bezwaar is het standpunt ingenomen dat het beleid alleen de gemeente Zeist bindt als zij initiatiefnemer is en geen bindende werking heeft voor andere initiatiefnemers. Daarbij wijst het college op het ‘Afwegings- en Toetsingskader Participatie Omgevingswet 2024’ (het afwegings- en toetsingskader). Op de zitting heeft het college toegelicht dat de beleidsregel en het afwegings- en toetsingskader in samenhang gelezen moeten worden. Uit de volgende passage leidt het college af dat het beleid andere initiatiefnemers dan de gemeente niet bindt: “
Dit afwegings- en toetsingskader verschaft alle betrokkenen directe duidelijkheid over de visie van de gemeente Zeist op hoe een goed participatietraject dient te verlopen. Het zal vanaf 1 januari 2024 in gebruik worden genomen, enerzijds als inspiratie voor initiatiefnemers bij het opzetten van hun participatietraject en anderzijds als onderdeel van de juridische borging van participatie voor belanghebbenden.”

15. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om het college te volgen in zijn standpunt dat de vereisten uit de beleidsregel en het afwegings- en toetsingskader alleen van toepassing zijn als de gemeente initiatiefnemer is. De door het college aangehaalde passage dat het afwegings- en toetsingskader als inspiratie gebruikt kan worden, is daarvoor onvoldoende. De beleidsregel is, zo wordt beschreven, de juridische verankering van het afwegings- en toetsingskader. De beleidsregel beschrijft uitgangspunten die worden gehanteerd bij de beoordeling of een door “een initiatiefnemer” uitgevoerd participatietraject aan de indieningseisen voldoet. Het begrip initiatiefnemer is in de beleidsregel als volgt gedefinieerd:
degene, die het in zijn of haar macht heeft om de plannen voor een aanpassing van de fysieke leefomgeving bij te stellen. In het geval dat voor dit initiatief een vergunning nodig is, is het de aanvrager van die vergunning.In deze definitie van de beleidsregel is initiatiefnemer niet beperkt tot de gemeente. De beleidsregel is naar het oordeel van de rechtbank ook van toepassing op participatie door andere initiatiefnemers dan de gemeente. Stedin heeft de vergunning aangevraagd en is daarmee volgens de definitie die in de beleidsregel staat, initiatiefnemer.

16. Het college heeft op de zitting naar voren gebracht dat ook de VNG heeft aangegeven dat er geen verplichtingen in het kader van participatie aan de initiatiefnemer (niet zijnde de gemeente) kunnen worden opgelegd. De passage waarop het college kennelijk doelt, heeft echter betrekking op de bevoegdheid van de gemeenteraad en wat er (op grond van artikel 150 Gemeentewet Pro) over participatie kan worden vastgelegd.^[6]Het is juist dat de raad geen criteria voor participatie kan vaststellen die zijn gericht aan degene die een omgevingsvergunning aanvraagt. Het is namelijk het college van burgemeester en wethouders dat beslist of een aanvraag in behandeling kan worden genomen en of de omgevingsvergunning wel of niet verleend kan worden. Het college kan in het kader van artikel 4:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beslissen om een aanvraag niet te behandelen. Het college kan in het kader van de invulling van deze bevoegdheid beleidsregels vaststellen. Daarbij kunnen ook indieningsvereisten of criteria worden geformuleerd, die het college hanteert bij de beoordeling of de aanvrager voldoende participatiemogelijkheden heeft geboden en de aanvraag al dan niet in behandeling kan worden genomen.

17. Het uitgangspunt is dat het college bij het beoordelen van de aanvraag om omgevingsvergunning zijn eigen beleidsregels toepast.^[7]De rechtbank volgt het college daarom niet in het standpunt dat aan het aanvraagvereiste is voldaan, alleen al omdat Stedin bij de aanvraag een participatierapport heeft ingediend. De rechtspraak waarnaar het college verwijst, heeft betrekking op een andere situatie waarin de raad geen gevallen heeft aangewezen waarin participatie is verplicht en/of het college de bevoegdheid in het kader van artikel 4:5 Awb Pro niet nader had ingevuld met beleidsregels. Die rechtspraak is in dit geval dus niet van toepassing.

18. Vervolgens is de vraag of het participatietraject voldoet aan de indieningsvereisten uit de beleidsregel. De rechtbank oordeelt dat het versturen van een brief aan omwonenden niet in overeenstemming is met de uitgangspunten uit de beleidsregel en dat de participatie gebrekkig is geweest. De brief bevat een mededeling dat er een verdeelstation op de parkeerplaats zal worden geplaatst. Alleen informeren is op grond van uitgangspunt 2 uit de beleidsregel niet voldoende. In dit uitgangspunt staat immers dat het slechts informeren van anderen over de plannen (van de initiatiefnemer) niet wordt gezien als participatie. Er is dan sprake van eenrichtingsverkeer, terwijl participatie volgens de beleidsregel gericht moet zijn om inbreng van anderen te verzamelen en te betrekken bij de besluitvorming. In de brief is ook geen termijn gegeven om te reageren. Dit strookt niet met uitgangspunt 3 dat alle belanghebbenden voldoende tijd en mogelijkheid krijgen om kennis te nemen van de plannen en daarop te reageren. Bovendien zijn omwonenden met de brief niet volledig geïnformeerd, omdat de afmetingen van het verdeelstation niet stonden vermeld, terwijl de initiatiefnemer op grond van uitgangspunt 5, verantwoordelijk is voor het goed informeren van alle belanghebbenden. Door zich op het standpunt te stellen dat aan de participatieverplichting is voldaan, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank niet in lijn met eigen beleid gehandeld en is er sprake van een gebrek in de voorbereiding en motivering van het bestreden besluit waarom het college deze aanvraag niet buiten behandeling heeft gelaten.

19. In dat kader merkt de rechtbank op dat in de beleidsregel staat dat als de initiatiefnemer niet heeft voldaan aan de uitgangspunten en bepalingen, niet wordt voldaan aan het gestelde in artikel 16.55 lid 7 van de Omgevingswet en de vergunningaanvraag niet-ontvankelijk dient worden verklaard. De wet vereist dit niet. De aanvraag kan – na het bieden van een herstelmogelijkheid – buiten behandeling worden gelaten.

Gevolgen van participatiegebrek: passeren met artikel 6:22 Awb Pro?

20. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of het gebrek, met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb kan worden gepasseerd. Passeren van dit gebrek in de voorbereiding van het besluit is mogelijk, indien aannemelijk is dat belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. In eisers geval heeft er in het kader van de hoorzitting alsnog een dialoog kunnen plaatsvinden met het bevoegd gezag en aanvrager. Deze dialoog had ertoe kunnen leiden dat de aanvraag en/of het besluit op onderdelen zou worden aangepast.^[8]In het geval van eiser, ligt passeren met artikel 6:22 Awb Pro voor de hand. Immers, wat zou het opnieuw voeren van een dialoog met hem opleveren? Zijn argumenten tegen het realiseren van het verdeelstation op deze locatie zijn in de bezwaarfase uitgewisseld en hebben niet tot een aanpassing van de aanvraag en/of het bestreden besluit geleid.

Echter, in het geval van gebrekkige participatie zal het nadeel er tevens uit kunnen bestaan dat
anderebelanghebbenden dan eiser deze dialoog hebben gemist en hun mogelijke inbreng betrokken had kunnen worden in de aanvraag of daaropvolgende besluitvorming. Voor de vraag of aannemelijk is dat zij in hun belangen zijn geschaad, is relevant om eerst vast te stellen wat er wél aan participatie is gedaan.

21. Uit het dossier blijkt dat Stedin voorafgaande aan de aanvraag, op 24 mei 2024 een brief (vooraankondiging) heeft verstuurd aan 19 adressen van woningen en/of bedrijven rondom de locatie van het verdeelstation. In deze brief staat de mogelijkheid om bij vragen contact op te nemen met Stedin of de gemeente. Voor deze adressen is inzichtelijk gemaakt of er een reactie is binnengekomen. Op de reactie van eiser na, zijn er geen reacties binnen gekomen. De vraag is of een meer uitnodigende brief of vorm van participatie die erop gericht was om inbreng te verzamelen zoals staat in de beleidsregel, tot meer reacties had geleid. De rechtbank acht dit niet aannemelijk. Daarbij betrekt zij dat de brief naar woningen/bedrijven is gestuurd welke direct zijn gelegen aan het parkeerterrein waarop het verdeelstation wordt gerealiseerd. Deze kring van belanghebbenden die is aangeschreven, lijkt passend gelet op artikel 4 van Pro de beleidsregel. Dit artikel bepaalt dat hoe groter de impact van het bouwplan, hoe meer belanghebbenden betrokken moeten worden. In deze kring heeft - op eiser na - niemand gereageerd op de brief en is tevens niet opgekomen tegen dit bouwplan, na publicatie van de ingekomen aanvraag en de publicatie van het verlenen van de omgevingsvergunning. Gelet op deze omstandigheden vindt de rechtbank het aannemelijk dat andere belanghebbenden niet zijn benadeeld. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat de gebrekkige participatie gepasseerd kan worden met toepassing van artikel 6:22 Awb Pro. Daarbij benadrukt de rechtbank dat dit anders kan zijn in het geval dat er geen enkele vorm van participatie heeft plaatsgevonden, dan wel de impact van het ruimtelijk initiatief groter was.

Aantasting monumentale woning

22. Eiser voert aan dat onvoldoende rekening is gehouden met de gevolgen voor zijn monumentale woning aan de [adres 1] . Hij vindt het bezwaarlijk dat het verdeelstation vanaf de openbare ruimte zichtbaar zal zijn aan de zijkant van de woning.

23. Het verdeelstation wordt op vrij korte afstand van de zij- en achtergevel van de monumentale woning op het naastgelegen parkeerterrein gerealiseerd. Het college heeft de gemeentelijk erfgoedadviseur gevraagd te beoordelen of het verdeelstation tot een onevenredige aantasting van de monumentale woning zal leiden. De erfgoedadviseur heeft vastgesteld dat de vanuit monumentaal oogpunt belangrijkste gevel – de voorgevel aan de Tulpstraat – niet wordt ontsierd door de bouw van het verdeelstation. De zichtbaarheid van de zij- en achtergevel wordt wel enigszins belemmerd. Van onevenredige aantasting is volgens de erfgoedadviseur geen sprake, omdat de zij- en achtergevel geen hoge monumentale waarde hebben. Eiser betoogt dat in de motivering ten onrechte een onderscheid is gemaakt tussen de voor- en de zijgevel. Onder verwijzing naar de informatie die van de gemeente in 2007/2008 is ontvangen, voert hij aan dat onder het kopje ‘bescherming’ het hele woonhuis is aangewezen en niet alleen de voorgevel. Uit deze informatie leidt de rechtbank niet af dat de erfgoedadviseur bij de beoordeling een onjuiste voorstelling van zaken heeft gehad. In de beschrijving die eiser heeft overgelegd, staat dat de hoofdvorm met de gevels en het interieur vallen onder de bescherming en de neogotische trapgevels aan de voorgevel staan als kenmerkend omschreven. Ook staat hierin dat de aanbouwen tegen de achterzijde van de [adres 1] niet onder de bescherming van het gemeentelijk monument vallen.

24. De rechtbank overweegt dat het college in de belangenafweging voldoende aandacht heeft besteed aan de gevolgen van het verdeelstation voor de monumentale woning. Het college heeft in belangenafweging ook betrokken dat er een grote opgave ligt om te voldoen aan de groeiende vraag naar elektriciteit. Dit algemene belang bij het plaatsen van het verdeelstation heeft het college afgewogen tegen de omstandigheid dat het zicht op de zij- en achtergevel van de woning enigszins zal worden belemmerd. Daarbij is verder in aanmerking genomen dat sprake is van een geringe afwijking van het omgevingsplan. De gekozen locatie is volgens het college geschikt vanuit oogpunt van veiligheid. Omwonenden hebben zicht op de parkeerplaats wat bijdraagt aan de sociale controle. Stedin heeft op de zitting toegelicht dat het verdeelstation in de hoek van het parkeerterrein in nabijheid van een boom en ander groen komt, waardoor het goed inpasbaar is. De rechtbank acht de door het college gemaakte belangenafweging niet onredelijk. De rechtbank oordeelt dat het college gevolgd kan worden in het standpunt dat het verdeelstation in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Alternatieve locatie

25. Eiser wijst op een andere locatie als geschikte plek voor het verdeelstation. De locatie op [locatie] grenst aan de [adres 3] in [plaats] die door Stedin als uitgangslocatie is genoemd. [locatie] zal binnenkort worden gerenoveerd, waarin de realisatie van het verdeelstation dan meteen in kan worden meegenomen.

26. Onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht was het vaste rechtspraak dat een bestuursorgaan moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend, inclusief de daarin opgenomen locatie. Als een plan op zichzelf aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven alleen dan tot het weigering van de omgevingsvergunning leiden, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van een alternatief een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.^[9]De rechtbank oordeelt dat deze lijn onder de Omgevingswet kan worden voortgezet.

27. Het college heeft op de zitting toegelicht dat plannen voor de herinrichting van [locatie] nog in concept zijn. Daardoor zou het verdeelstation pas veel later gerealiseerd kunnen worden dan op de huidige vergunde locatie. Op de zitting heeft Stedin verklaard het verdeelstation snel te willen plaatsen, gelet op de bestaande elektriciteitsopgave. Verder stelt het college dat het verdeelstation ook een belemmering zou vormen in de ontwerpfase van de herinrichting van [locatie] . Het alvast plaatsen van het verdeelstation op de huidige locatie en later eventueel verplaatsen, is geen optie voor het college en Stedin, omdat dit heel kostbaar is.

28. De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd waarom de locatie aan [locatie] niet wenselijk is, nu deze ontwikkeling zich nog in de planfase bevindt. Realisatie op deze locatie zal dan ook pas veel later kunnen plaatsvinden, wat gelet op de opgave om het elektriciteitsnet in de gemeente Zeist aan te passen, niet wenselijk is. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze locatie tot een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren zal leiden. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

29. Omdat het participatiegebrek wordt gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb en de overige beroepsgronden niet slagen, verklaart de rechtbank het beroep van eiser ongegrond. Dit betekent dat de omgevingsvergunning voor het verdeelstation in stand blijft.

30. Het college moet wel het griffierecht aan eiser vergoeden vanwege het gepasseerde motiveringsgebrek. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep ongegrond;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Spee, rechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025.

De griffier is verhinderd deze

uitspraak mede te ondertekenen

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bestuursrechtelijke toetsing omgevingsvergunning voor verdeelstation met gebrekkige participatie