Uitspraak
202302237/1/R2.
Datum uitspraak: 24 september 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Oosterhout,
2. Eneco Solar B.V., gevestigd te Rotterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 februari 2023 in zaak nr. 22/4321 in het geding tussen:
Milieuvereniging Oosterhout (hierna: MVO), gevestigd te Oosterhout,
en
het college van burgemeester en wethouders van Oosterhout.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juli 2022 heeft het college aan Eneco Solar B.V. een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voor het plaatsen van grondgebonden zonnepanelen, het plaatsen van een hekwerk, het aanleggen van een weg en voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van de realisatie en het gebruik gedurende 25 jaar van een zonnepark van 37 ha nabij de Statendamweg en de Hillenweg in Oosterhout.
Bij uitspraak van 27 februari 2023 heeft de rechtbank het door MVO daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 juli 2022 vernietigd en het college opgedragen om binnen drie maanden een nieuw besluit op de aanvraag te nemen met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak hebben het college en Eneco Solar B.V. hoger beroep ingesteld.
MVO heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 30 mei 2023 heeft het college opnieuw op de aanvraag van Eneco Solar B.V. besloten. Bij dit besluit is de gevraagde omgevingsvergunning opnieuw verleend.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
MVO heeft een zienswijze ingediend tegen het besluit van 30 mei 2023.
MVO en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 april 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. E.P Euverman, advocaat in Breda, vergezeld door G.J. Leeuw, P. Ackermans en E.M.A. van de Logt, Eneco Solar B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], vergezeld door [gemachtigden], en MVO, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R. Hörchner, advocaat in Breda, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 1 oktober 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. De door het college aan Eneco Solar B.V. verleende omgevingsvergunning maakt de realisatie en het gebruik gedurende 25 jaar mogelijk van een zonnepark van 37 ha. De omgevingsvergunning heeft betrekking op het bouwen, uitvoeren van een werk geen gebouw zijnde en gebruik in strijd met een bestemmingsplan. Specifiek gaat het daarbij om het plaatsen van stellages met zonnepanelen en bijbehorende infrastructuur, zoals het aanleggen van bouwwegen, het aanplanten van houtgewas, het plaatsen van camera’s en het plaatsen van een hekwerk met poort. De beoogde locatie van het zonnepark ligt ten noorden van de kern van Oosterhout, net ten zuiden van de A59. Het zonnepark maakt deel uit van een gebied dat wordt aangeduid als het "Energiepark A59", dat verder bestaat uit twee windturbines. De procedure over de voor deze twee windturbines verleende omgevingsvergunning, met het zaaknummer 202303262/1/R2, is op dezelfde zitting van de Afdeling van 24 april 2025 behandeld.
Toepasselijke regelgeving in bijlage
3. Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Intrekking beroepsgronden
4. Op de zitting heeft MVO de in het kader van gebiedsbescherming aangevoerde beroepsgrond over stikstof ingetrokken.
De uitspraak van de rechtbank
5. De rechtbank heeft over de locatiekeuze van het zonnepark overwogen dat de keuze waar binnen een gemeente een zonnepark mogelijk is, mede afhankelijk is van een afweging tussen mogelijke locaties. Volgens de rechtbank is daarbij onvoldoende dat de gekozen locatie niet ongeschikt is voor een zonnepark en moet het college in het kader van een goede ruimtelijke ordening ook motiveren waarom de gekozen locatie geschikter is dan alternatieve locaties. Daarbij is volgens de rechtbank in dit geval vanwege de afgegeven verklaring van geen bedenkingen ook de gemeenteraad nadrukkelijk betrokken in de ruimtelijke keuzes die daarbij zijn gemaakt. Volgens de rechtbank heeft de gemeenteraad een afweging van geschikte locaties voor het zonnepark gemaakt in de "Routekaart Energietransitie 2019-2022" en de nota "Ambities voor de energietransitie Oosterhout 2030 - Vol energie samenwerken aan de toekomst van Oosterhout". Aan de verklaring van geen bedenkingen is een locatieonderzoek voorafgegaan, dat daarmee onderdeel uitmaakt van de motivering van het bestreden besluit, zo heeft de rechtbank overwogen. Verder is de toedeling van scores aan locaties voor zonneparken in het locatieonderzoek volgens de rechtbank niet te volgen. Volgens de rechtbank kleven zoveel gebreken aan het locatieonderzoek dat dit niet ten grondslag kan worden gelegd aan de locatiekeuze voor het zonnepark en dus ook niet aan de omgevingsvergunning. Verder bestaan er tegenstrijdigheden tussen de ruimtelijke onderbouwing en het locatieonderzoek waar het college in de onderbouwing van de omgevingsvergunning niet op is ingegaan. Ook lijkt de verklaring van geen bedenkingen vooral te zijn gebaseerd op de scores die de locatie in het locatieonderzoek toegekend heeft gekregen, zo heeft de rechtbank overwogen.
De hoger beroepen van het college en Eneco Solar B.V.
6. In hun hoger beroepen voeren het college en Eneco Solar B.V. gronden aan tegen de gegrondverklaring en de onder 5 weergegeven overwegingen van de rechtbank. Zij voeren onder meer aan dat de rechtbank teveel gewicht heeft toegekend aan het locatieonderzoek en dat het college bij een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend, inclusief de daarin opgenomen locatie. Volgens het college en Eneco Solar B.V. is het project op zichzelf aanvaardbaar en zijn door MVO geen alternatieven aangevoerd waarvan op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van die alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden behaald met aanmerkelijk minder bezwaren.
Beoordeling van de hoger beroepen
7. De Afdeling stelt allereerst vast dat, voor zover de rechtbank heeft gewezen op de toekenning van scores aan locaties voor zonneparken in "het locatie-onderzoek", het daarbij gaat om de Spreadsheet Zonneweides. Hierin zijn naar aanleiding van in 2018 en 2019 door marktpartijen aangevoerde locaties voor zonneparken in de gemeente Oosterhout, die locaties intern binnen de gemeente door diverse ambtelijke specialisten beoordeeld op verschillende criteria, zoals stedenbouw, archeologie en water. In dat verband heeft het college op de zitting bij de Afdeling nader toegelicht dat de Spreadsheet Zonneweides is opgesteld ter voorbereiding op daarna op te stellen beleid. Dat beleid bestaat uit de op 22 oktober 2019 door de raad van de gemeente Oosterhout vastgestelde nota "Ambities voor de energietransitie Oosterhout 2030" (hierna: de ambitienota) en de eveneens op 22 oktober 2019 door de raad van de gemeente Oosterhout vastgestelde nota "Routekaart energietransitie 2019-2022" (hierna: de routekaart), waarin de ambities en doelstellingen van de gemeente Oosterhout voor het opwekken van duurzame energie zijn vastgelegd.
7.1. De Afdeling stelt daarnaast vast dat in de door het college bij besluit van 27 juli 2022 verleende omgevingsvergunning is vermeld dat de aanvraag voldoet aan een goede ruimtelijke ordening en dat de Ruimtelijke Onderbouwing "Zonnepark op Energiepark A59 Oranjepolder" van Mees Ruimte & Milieu van 9 februari 2022 (hierna: de ruimtelijke onderbouwing) deel uitmaakt van de motivering. In hoofdstuk 3 van de ruimtelijke onderbouwing wordt ingegaan op de locatie van het zonnepark en in paragraaf 3.3 wordt de keuze voor die locatie gemotiveerd. In die motivering wordt weliswaar verwezen naar de ambitienota en de routekaart, maar de locatiekeuze is daarin verder zelfstandig gemotiveerd. Daarbij is onder meer gemotiveerd dat de locatie geschikt is omdat het zonnepark op deze locatie goed landschappelijk kan worden ingepast, waarbij het zonnepark kan worden ingeklemd tussen de Rijksweg A59, de Statendamweg, het Kromgat en de rioolwaterzuiveringsinstallatie (RZWI) Dongemond. Het zonnepark ligt daarmee ingesloten en verdiept tussen infrastructuur, het bedrijventerrein Weststad III, het Wilhelminakanaal, de A59 en de RZWI Dongemond, waardoor een goede overgang kan ontstaan tussen infrastructuur en stedelijk gebied en het oostelijk gelegen natuurlijk landschap, zo is vermeld in paragraaf 3.3 van de ruimtelijke onderbouwing. Verder kan volgens dezelfde paragraaf 3.3 op de locatie worden voldaan aan richtlijnen, wet- en regelgeving en aan een goede ruimtelijke ordening. Ook is vermeld dat de locatie extensief wordt gebruikt (agrarisch gebruik) en op ruime afstand van woningen ligt.
7.2. Over de verklaring van geen bedenkingen van de raad van de gemeente Oosterhout van 21 juni 2022 stelt de Afdeling vast dat hierin is vermeld dat de aanvraag is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing waaruit blijkt dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In de verklaring van geen bedenkingen zijn ook de ambitienota en de routekaart vermeld, maar daarbij gaat het om de bijdrage die het zonnepark kan leveren aan de energiedoelstellingen en de duurzaamheidsambities van de gemeente Oosterhout. Ook de toekenning van scores aan verschillende locaties voor zonneparken in de Spreadsheet Zonneweides is in de verklaring van geen bedenkingen vermeld, waarbij is aangegeven dat deze locatie en een andere locatie daarin het hoogst scoorden en de meest geschikte locaties voor zonneparken waren. Daarom is in 2019 gekozen het aantal locaties voor zonneparken tot deze twee locaties te beperken om zo min mogelijk impact te hebben, landbouwgrond verder te ontzien en versnippering van locaties te voorkomen, zo staat in de verklaring van geen bedenkingen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, volgt hieruit naar het oordeel van de Afdeling niet dat de verklaring van geen bedenkingen vooral is gebaseerd op de scores die in de Spreadsheet Zonneweides aan deze locatie zijn toegekend. Naar het oordeel van de Afdeling is doorslaggevend dat in de verklaring van geen bedenkingen staat dat de aanvraag is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing waaruit blijkt dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit blijkt dat de raad het zonnepark, ook los van de scores in de Spreadsheet Zonneweides, niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft geacht en daarom de verklaring van geen bedenkingen niet op grond van artikel 6.5, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht heeft geweigerd.
7.3. Verder wijst de Afdeling erop dat de beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te verlenen, behoort tot de bevoegdheid van het college. Daarbij geldt dat ingevolge artikel 2.12 van de Wabo de omgevingsvergunning alleen kan worden verleend, als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen. De Afdeling verwijst in zoverre naar haar uitspraak van 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:844, onder 10.1. Verder moet het college bij een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend, inclusief de daarin opgenomen locatie. Dat betekent onder meer dat, als het project op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven alleen dan tot weigering van de vergunning kan leiden, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden behaald met aanmerkelijk minder bezwaren. De Afdeling verwijst in zoverre naar haar uitspraak van 29 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:340, onder 12 t/m 12.3.
7.4. Zoals hiervoor is vermeld, heeft het college de aanvraag beoordeeld en mede aan de hand van de ruimtelijke onderbouwing in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening geacht. Daarnaast heeft de raad van de gemeente Oosterhout het zonnepark niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en een verklaring van geen bedenkingen afgegeven (zie hiervoor onder 7.2). Anders dan de rechtbank, ziet de Afdeling in wat MVO heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college vanwege de locatie de omgevingsvergunning had moeten weigeren. Uit wat MVO heeft aangevoerd volgt namelijk niet dat er alternatieve locaties zijn waarmee een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Weliswaar heeft MVO in het beroepschrift van 7 september 2022 alternatieve locaties vermeld, maar daarbij is niet onderbouwd dat daarmee een gelijkwaardig resultaat kan worden behaald met aanmerkelijk minder bezwaren. Daarbij wijst de Afdeling erop dat het aan degene is die stelt dat er alternatieven zijn om deze alternatieven te benoemen en aannemelijk te maken dat op voorhand duidelijk is dat verwezenlijking van het alternatief een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren oplevert. De Afdeling verwijst in zoverre naar haar uitspraak van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3112, onder 15.3. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
7.5. Bij het voorgaande merkt de Afdeling op dat wat MVO in beroep heeft aangevoerd over de natuurlijke en landschappelijke waarde van de provinciale "groenblauwe mantel", de vereiste ruimtelijke kwaliteitsverbetering op grond van de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: IOV), beschermde (vogel)soorten en de cultuurhistorische en archeologische waarden, hierna nog aan de orde komt bij de bespreking van diverse daarop betrekking hebbende beroepsgronden.
7.6. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen en geoordeeld wat hiervoor onder 5 staat. De betogen slagen.
Tussenconclusie
8. Uit het voorgaande volgt dat de betogen van het college en Eneco Solar B.V. over de overwegingen van de rechtbank over de locatiekeuze en alternatieven terecht zijn voorgedragen. De Afdeling zal hierna bezien tot welke gevolgen dit moet leiden. Daartoe beoordeelt de Afdeling hierna eerst het beroep van MVO tegen het besluit van 27 juli 2022. Daarbij bespreekt zij alleen de beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
Het beroep van MVO tegen het besluit van 27 juli 2022
M.e.r.-(beoordelings-)plicht
9. MVO heeft betoogd dat voor het project een (vormvrije) m.e.r.-beoordeling vereist was. Daartoe heeft MVO aangevoerd dat het zonnepark van 37 ha moet worden aangemerkt als landinrichtingsproject, als bedoeld in onderdeel D9 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r.). Anders dan het college heeft gesteld, is het voorliggende zonnepark volgens MVO niet te vergelijken met het zonnepark dat aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2770, onder 3.2, waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat geen sprake was van een landinrichtingsproject. MVO heeft er daarbij op gewezen dat het gaat om een ingrijpende verandering van het gebruik en de natuurwaarden van een gebied van 37 ha, dat met een hek wordt omsloten.
9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie ook voormelde uitspraak van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2770, onder 3.2) hangt het antwoord op de vraag of sprake is van een landinrichtingsproject als bedoeld in het Besluit m.e.r. ervan af of de ontwikkeling in het buitengebied een voldoende substantieel karakter heeft. Daarbij heeft de Afdeling erop gewezen dat in zijn algemeenheid geen uitspraak is te doen over de vraag wanneer sprake is van een ontwikkeling met een voldoende substantieel karakter. Dit hangt af van de feiten en omstandigheden van het geval. Het zonnepark dat in deze procedure mogelijk wordt gemaakt, heeft een totale oppervlakte van 37 ha. Rond het park wordt een hekwerk geplaatst en binnen het park wordt een weg aangelegd en wordt een centraal gelegen bosareaal verwijderd en elders gecompenseerd. Gelet op deze omstandigheden en op de oppervlakte van het zonnepark, heeft het project een substantieel karakter. De Afdeling oordeelt daarom dat sprake is van een landinrichtingsproject als bedoeld in onderdeel D9 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. In dit geval worden de daarbij in kolom 2 vermelde zogenoemde drempelwaarden niet overschreden. Het college heeft dan ook ten onrechte geen vormvrije m.e.r.-beoordeling verricht.
Het betoog slaagt.
9.2. De Afdeling zal in de conclusie over het beroep van MVO tegen het besluit van 27 juli 2022 bezien tot welke gevolgen dit moet leiden.
Landschappelijke kwaliteitsverbetering, landschappelijke inpassing en landschappelijke compensatie
10. MVO heeft betoogd dat de voorgestelde landschappelijke kwaliteitsverbetering niet voldoet aan de IOV. Volgens MVO kunnen maatregelen ten behoeve van landschappelijke inpassing en landschappelijke compensatie namelijk niet tegelijkertijd ook worden aangemerkt als maatregelen voor landschappelijke kwaliteitsverbetering, zoals bedoeld in de IOV. Dit zijn volgens MVO drie verschillende verplichtingen en aan alle drie die verplichtingen moet afzonderlijk worden voldaan. Daarom is ook in de memo Basaal beheerplan en kostenraming landschapselementen zonnepark A59 Oosterhout van november 2020 ten onrechte de kostenraming niet uitgesplitst in kosten voor landschappelijke inpassing, kosten voor landschappelijke compensatie en kosten voor landschappelijke kwaliteitsverbetering. Alleen dan kan namelijk worden gecontroleerd of aan alle verplichtingen wordt voldaan, zo heeft MVO betoogd. Verder heeft het college er volgens MVO redelijkerwijs niet voor mogen kiezen om het boselement centraal in het plangebied te verwijderen en elders te compenseren. Daarnaast heeft MVO in dit kader nog aangevoerd dat in de voorschriften van de omgevingsvergunning is bepaald dat de locatie na 25 jaar weer in de oorspronkelijke staat moet worden overgedragen aan de eigenaar. Daarmee gaan alle verplichte maatregelen voor landschappelijke inpassing, landschappelijke compensatie en landschappelijke kwaliteitsverbetering dus weer verloren. Daarom moet in de omgevingsvergunning worden opgenomen dat de landschappelijke inpassing, landschappelijke compensatie en landschappelijke kwaliteitsverbetering na 25 jaar behouden blijft.
10.1. De Afdeling stelt vast dat de IOV, zoals die gold ten tijde van de besluitvorming, geen bepaling bevat waaruit volgt dat een verbetering van de landschappelijke kwaliteit niet de maatregelen ten behoeve van landschappelijke inrichting of landschappelijke compensatie mag bevatten. In artikel 3.9, derde lid, van de IOV is daarentegen juist een niet-limitatieve opsomming gegeven van de verschillende aspecten die een verbetering van de landschappelijke kwaliteit mede kan omvatten, waarbij ook landschappelijk inpassing is vermeld. MVO betoogt dan ook tevergeefs dat de voorgestelde landschappelijke kwaliteitsverbetering niet voldoet aan de IOV, omdat maatregelen ten behoeve van landschappelijke inpassing en landschappelijke compensatie niet mogen worden aangemerkt als maatregelen voor landschappelijke kwaliteitsverbetering. Alleen al daarom slaagt ook het betoog niet dat in de memo Basaal beheerplan en kostenraming landschapselementen zonnepark A59 Oosterhout van november 2020 ten onrechte de kostenraming niet is uitgesplitst in kosten voor landschappelijke inpassing, kosten voor landschappelijke compensatie en kosten voor landschappelijke kwaliteitsverbetering. Daarnaast geeft wat MVO in dit kader heeft aangevoerd geen aanleiding voor de conclusie dat het college er niet voor heeft mogen kiezen om het centraal gelegen bosareaal te verwijderen en elders te compenseren. Daartoe is van belang dat het te verwijderen bosareaal van circa 3.600 m2 landschappelijk wordt gecompenseerd met een veel groter groenelement van circa 6.000 m2 aan de oostzijde langs het Kromgat.
Verder stelt de Afdeling vast dat, anders dan MVO heeft betoogd, in de voorschriften van de omgevingsvergunning niet is bepaald dat de locatie na 25 jaar weer in de oorspronkelijke staat moet worden overgedragen aan de eigenaar. In voorschrift 1 van de omgevingsvergunning is hierover alleen bepaald dat het zonnepark na een periode van 25 jaar na ingebruikname moet worden verwijderd. Uit de omgevingsvergunning volgt dus niet dat de landschappelijke inpassing, landschappelijke compensatie en landschappelijke kwaliteitsverbetering na een periode van 25 jaar na ingebruikname moeten worden verwijderd. Ook volgt uit artikel 3.9 van de IOV niet dat in de omgevingsvergunning moet worden bepaald dat de landschappelijke inpassing, landschappelijke compensatie en landschappelijke kwaliteitsverbetering na een periode van 25 jaar na ingebruikname behouden moeten blijven. Het betoog slaagt niet.
Groenblauwe mantel
11. MVO heeft betoogd dat het college niet heeft mogen kiezen voor deze locatie voor het zonnepark, omdat het gaat om een waardevolle polder die onderdeel uitmaakt van de Groenblauwe mantel, zoals bedoeld in de IOV. Als onderdeel van de Groenblauwe mantel moet de locatie namelijk zijn gericht op de positieve ontwikkeling van de biodiversiteit en moeten de natuurlijke basis en landschappelijke contrasten worden versterkt.
11.1. In artikel 3.32 van de IOV, zoals die gold ten tijde van de besluitvorming, is bepaald onder welke voorwaarden een ontwikkeling als hier aan de orde in de Groenblauwe mantel is toegestaan. Het college heeft uitgebreid uiteengezet waarom aan die voorwaarden is voldaan. MVO is daar niet inhoudelijk op ingegaan. Gelet daarop geeft wat MVO heeft aangevoerd geen aanleiding voor de conclusie dat het college de omgevingsvergunning niet heeft mogen verlenen omdat de locatie onderdeel uitmaakt van de Groenblauwe mantel.
Het betoog slaagt niet.
Regionale Energie Strategie 1.0 West-Brabant (hierna: de RES)
12. MVO heeft betoogd dat de RES voor ontwikkelingen als hier aan de orde op natuur- en landbouwgronden vereist dat sprake is van meervoudig ruimtegebruik.
12.1. In de RES staat dat meervoudig ruimtegebruik het uitgangspunt is voor alle zonneparken, dus dat zonneparken worden gecombineerd met een andere ruimtelijke functie, zoals natuur of recreatie. Het college heeft gemotiveerd waarom bij dit zonnepark sprake is van meervoudig ruimtegebruik zoals bedoeld in de RES, namelijk een combinatie van enerzijds het opwekken van duurzame energie en anderzijds natuur. MVO is hier niet inhoudelijk op ingegaan. Wat MVO heeft aangevoerd geeft dan ook geen aanleiding voor de conclusie dat niet is voldaan aan het vereiste van meervoudig ruimtegebruik zoals dat in de RES als uitgangspunt is gesteld. Het betoog slaagt niet.
Zonneladder en nut en noodzaak
13. MVO heeft betoogd dat de verlening van de omgevingsvergunning voor het zonnepark in strijd is met de zonneladder. Daarbij heeft MVO op de zitting nader toegelicht dat zij daarmee specifiek de zonneladder in de Nationale Omgevingsvisie (hierna: NOVI) heeft bedoeld. Volgens MVO heeft het college ten onrechte niet onderbouwd waarom niet eerst invulling is gegeven aan de mogelijkheden voor het opwekken van zonne-energie op daken, of "in fietspaden, bermen of boven parkeerplaatsen". Daarnaast kan volgens MVO door de ruimte die het zonnepark inneemt op het elektriciteitsnet, het opwekken van zonne-energie op daken niet meer worden gerealiseerd. Het verlenen van de omgevingsvergunning voor het zonnepark is onbegrijpelijk, omdat daarmee het opwekken van zonne-energie op daken wordt geblokkeerd. Verder heeft MVO gewezen op een brief van de provincie Noord-Brabant van 1 april 2020 waarin is gevraagd om de afweging voor deze locatie nader te onderbouwen en daarbij aan te geven hoeveel zonne-energie er binnen de gemeente op daken wordt gerealiseerd, hoeveel in stedelijk gebied en hoeveel op stortplaatsen etc. Daaraan is volgens MVO geen gevolg gegeven. Daarnaast is volgens MVO onbegrijpelijk dat zon op daken niet meegeteld mag worden voor "de taakstelling van de gemeente".
13.1. Daargelaten dat het college bij het nemen van het besluit niet aan het rijksbeleid in de NOVI is gebonden, is in de ruimtelijke onderbouwing met cijfers onderbouwd dat de aanleg van het zonnepark in landelijk gebied noodzakelijk is. Met alleen de andere mogelijkheden kan niet aan de gemeentelijke doelstelling voor het opwekken van duurzame energie worden voldaan.
Anders dan MVO heeft betoogd, is in de ruimtelijke onderbouwing ook ingegaan op de mogelijkheden voor het opwekken van zonne-energie op daken van bedrijven en op daken van woningen. Over het opwekken van zonne-energie op kleinere locaties, zoals de door MVO vermelde fietspaden, bermen of parkeerplaatsen, heeft het college uiteengezet dat de gemeente ook inzet op dergelijke projecten, zoals "solar carports" boven parkeerplaatsen, of de plaatsing van zonnepanelen langs wegen en spoorlijnen, maar dat deze locaties slechts een zeer beperkte bijdrage leveren aan de totale gemeentelijke doelstelling voor het opwekken van duurzame energie. Ook blijken dergelijke kleinere projecten of oplossingen soms niet rendabel of is de techniek nog niet ver genoeg ontwikkeld. Hiermee is het college naar het oordeel van de Afdeling ook voldoende op dit soort kleinere mogelijkheden voor het opwekken van duurzame energie ingegaan.
Wat betreft de ruimte op het elektriciteitsnet, heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling redelijkerwijs op het standpunt mogen stellen dat het zonnepark weliswaar ruimte op het elektriciteitsnet zal innemen, maar dat dit gelet op de bijdrage die het zonnepark levert aan de gemeentelijke doelstelling voor het opwekken van duurzame energie, aanvaardbaar is. Wat MVO in dit kader heeft aangevoerd kan naar het oordeel van de Afdeling niet leiden tot de conclusie dat de komst van het zonnepark en de aansluiting op het elektriciteitsnet ertoe zal leiden dat het opwekken van zonne-energie op daken in de gemeente wordt geblokkeerd omdat er geen ruimte is op het elektriciteitsnet.
Wat betreft de brief van de provincie Noord-Brabant van 1 april 2020 die MVO heeft aangehaald, stelt de Afdeling vast dat deze brief nog dateert van voor de definitieve versie van de ruimtelijke onderbouwing. In de Reactienota zienswijzen van 16 mei 2022 is dan ook vermeld dat de opmerkingen van de provincie van 1 april 2020 zijn verwerkt in de ruimtelijke onderbouwing. MVO heeft niet geconcretiseerd waarom de verwerking van die opmerkingen in de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende is. Verder heeft MVO niet geconcretiseerd voor welke "taakstelling van de gemeente" zon op daken niet meegeteld zou mogen worden. Zoals hiervoor is overwogen, is in de ruimtelijke onderbouwing ingegaan op de mogelijkheden van het opwekken van zonne-energie op daken van zowel woningen als bedrijfsgebouwen.
Het betoog slaagt niet.
Gemeentelijke Omgevingsvisie
14. Alleen al omdat de ontwikkeling van het zonnepark in paragraaf 5.4 van de op 23 november 2021 door de raad van de gemeente Oosterhout vastgestelde Omgevingsvisie Oosterhout (hierna: de Omgevingsvisie) expliciet wordt vermeld als ontwikkeling ten behoeve van de daar beschreven doelstellingen voor duurzame energie van de gemeente Oosterhout, heeft MVO tevergeefs betoogd dat de verlening van de omgevingsvergunning voor het zonnepark ten onrechte niet is getoetst aan, en niet in lijn is met, de Omgevingsvisie. Het betoog slaagt niet.
Bodemerosie
15. MVO heeft betoogd dat de zonnepanelen van het zonnepark ervoor zullen zorgen dat het hemelwater geconcentreerd op en in de bodem terecht komt, waardoor bodemerosie zal optreden.
15.1. Naar het oordeel van de Afdeling kan deze enkele, niet nader onderbouwde stelling over het hemelwater niet leiden tot de conclusie dat een zodanig risico op bodemerosie bestaat dat het college de omgevingsvergunning om die reden niet had mogen verlenen.
Het betoog slaagt niet.
Cultuurhistorische waarden
16. MVO heeft betoogd dat in reactie op haar zienswijze ten onrechte is gesteld dat geen sprake is van cultuurhistorische waarden. Daaruit blijkt volgens MVO dat het aspect van cultuurhistorische waarden onvoldoende is meegewogen. Verder staat in de Omgevingsvisie dat cultuurhistorische waarden in de gemeente waar mogelijk beter "beleefbaar" moeten worden gemaakt. Volgens MVO zal dat vanwege het zonnepark niet het geval zijn.
16.1. Het college heeft onderkend dat in reactie op de zienswijze van MVO te kort door de bocht is gesteld dat geen sprake is van cultuurhistorische waarden. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat echter geen aanleiding voor de conclusie dat het college er bij de besluitvorming van is uitgegaan dat geen sprake is van cultuurhistorische waarden. In de ruimtelijke onderbouwing, die volgens de omgevingsvergunning onderdeel uitmaakt van de motivering, is namelijk ingegaan op de cultuurhistorische waarden van de locatie en is uiteengezet op welke wijze deze met de ontwikkeling van het zonnepark gehandhaafd blijven. MVO heeft daar niet concreet op gereageerd. Verder heeft MVO naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende geconcretiseerd waarom de cultuurhistorische waarden van de locatie vanwege het zonnepark niet meer "beleefbaar" zullen zijn, zoals in de Omgevingsvisie staat.
Het betoog slaagt niet.
Archeologische waarden
17. MVO heeft betoogd dat de archeologische waarden in het projectgebied onvoldoende zijn beschermd. Volgens MVO heeft het college ten onrechte gesteld dat geen sprake is van funderingspalen die 80 cm of meer de grond in gaan, terwijl daar waarschijnlijk archeologische resten binnen de verstoringsdiepte liggen.
17.1. Het college heeft erop gewezen dat in het kader van verkennend archeologisch onderzoek alleen is aangegeven dat de mogelijkheden werden onderzocht om de diepte van de funderingspalen waar de zonnepanelen op berusten te beperken tot een maximum van 80 cm. Verder heeft het college op verschillende stukken en onderzoeken gewezen waarin is geconcludeerd dat nader onderzoek naar archeologische waarden niet noodzakelijk is, dat het projectgebied een lage verwachtingswaarde heeft en dat de grondroering bij de fundering van zonnepanelen zodanig beperkt is dat deze niet als significant te waarderen is. MVO is hier niet op ingegaan. Wat MVO heeft aangevoerd kan daarom niet leiden tot de conclusie dat de archeologische waarden in het projectgebied onvoldoende zijn onderzocht of beschermd. Het betoog slaagt niet.
Soortenbescherming
18. MVO heeft betoogd dat de Quickscan Wet natuurbescherming van Van der Goes en Groot van 12 mei 2020 (hierna: de Quickscan) te beperkt is, omdat deze is gebaseerd op maar één veldbezoek. Verder wordt in de Quickscan volgens MVO te gemakkelijk geconcludeerd dat de locatie weliswaar potentieel geschikt is voor bepaalde beschermde soorten, maar dat nader onderzoek niet nodig is en niet aan verdere natuurwetgeving hoeft te worden getoetst. Volgens MVO blijkt uit "uw eigen ecologische onderzoek" dat op de locatie verschillende beschermde soorten aanwezig zijn en dat daarom vervolgonderzoek moet plaatsvinden. Het zou daarbij volgens MVO onder meer gaan om het leefgebied van een torenvalk. MVO heeft verder betoogd dat de na de Quickscan uitgevoerde Natuurtoets van Van der Goes en Groot van 13 december 2022 (hierna: de Natuurtoets) weinig toegevoegde waarde heeft, omdat deze is gebaseerd op een terreinbezoek op 30 november. Volgens MVO heeft het college ten onrechte gesteld dat de grote modderkruiper en de alpenwatersalamander weliswaar extra aandacht vragen, maar dat als er geen schaduw op de wateren valt, er geen negatieve effecten zullen optreden. Volgens MVO zal tweederde van het grondgebied van de locatie van water worden afgesloten en zal daardoor de waterhuishouding in het hele gebied veranderen. Daarbij is het volgens MVO het plan om het peil van het water te verhogen met stuwen. Die stuwen moeten te passeren zijn voor de grote modderkruiper. Hier is ten onrechte geen nader onderzoek naar gedaan. Wat betreft de alpenwatersalamander is verder volgens MVO bekend dat deze niet alleen in het water leeft. Deze overwintert voornamelijk op land en de jonge salamanders leven de eerste drie jaar op het land. De enige plek voor deze alpenwatersalamander in de Oranjepolder is volgens MVO het centraal gelegen bosareaal dat al meer dan 50 jaar aanwezig is en volgens MVO een toevlucht is voor de alpenwatersalamander. Dit bos is dan ook een "stapsteen voor de natuur" en voor de verwijdering daarvan is geen motivering gegeven, zo heeft MVO betoogd.
18.1. De Afdeling begrijpt het betoog MVO zo dat zij heeft aangevoerd dat het college geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan had mogen verlenen omdat sprake is van strijd met het wettelijk soortenbeschermingsregime. Het college mag geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan verlenen indien en voor zover het op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het wettelijk soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg stond. De Afdeling verwijst in zoverre naar haar uitspraak van 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1046, onder 9.1, en de uitspraak van 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2467, onder 6).
18.2. De Afdeling stelt vast dat de Quickscan en de Natuurtoets niet alleen zijn gebaseerd op veldbezoeken, maar ook op literatuuronderzoek, onderzoek van een kilometerhok en onderzoek aan de hand van een database. Verder is met de Quickscan en de Natuurtoets onderzocht welke soorten op basis van potenties, op grond van aanwezige biotopen, te verwachten zijn binnen het plangebied. Alleen al daarom kan de enkele omstandigheid dat het veldbezoek voor de Natuurtoets eind november heeft plaatsgevonden niet leiden tot de conclusie van MVO dat deze geen toegevoegde waarde heeft. In de Quickscan en de Natuurtoets is uiteengezet welke beschermde soorten op de locatie te verwachten zijn. Het gaat daarbij onder meer om de door MVO ook vermelde grote modderkruiper en alpenwatersalamander. Vervolgens is in de Quickscan en de Natuurtoets voor onder meer deze soorten een effectbeoordeling gemaakt voor zowel de aanlegfase en als de gebruiksfase. Voor zowel de grote modderkruiper als de alpenwatersalamander is in de Quickscan en de Natuurtoets geconcludeerd dat als de verkaveling gelijk blijft en de wateren niet substantieel veranderen door bijvoorbeeld schaduwwerking, geen negatief effect valt te verwachten op de eventueel aanwezige grote modderkruiper of alpenwatersalamander. Negatieve effecten op de grote modderkruiper en de alpenwatersalamander zijn echter niet uit te sluiten. Als ingrijpend aan wateren en oevers wordt gewerkt, dan is volgens de Quickscan en de Natuurtoets vervolgonderzoek noodzakelijk naar deze beschermde soorten.
18.3. Daargelaten dat MVO de door haar gestelde ingrijpende werkzaamheden aan de waterhuishouding in het gebied en plaatsing van stuwen niet heeft onderbouwd, is in de Quickscan en de Natuurtoets geconcludeerd dat in dat geval vervolgonderzoek noodzakelijk is. Ook heeft MVO haar stelling dat de verwijdering van het centraal gelegen bosareaal negatieve effecten zal hebben op de alpenwatersalamander of op andere beschermde soorten in het geheel niet onderbouwd. Voor zover MVO daarnaast wijst op eigen onderzoek, is onduidelijk welk onderzoek hiermee wordt bedoeld.
Gelet op het voorgaande, biedt wat MVO heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college op voorhand had moeten inzien dat het wettelijk soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van de omgevingsvergunning in de weg staat. Het betoog slaagt niet.
Soortenbescherming: hekwerk
19. MVO heeft betoogd dat het hekwerk om het terrein waarin de omgevingsvergunning voorziet een barrière vormt voor grotere en kleinere zoogdieren. Er zijn corridors met stapstenen nodig en er moeten doorgangen zoals uitstapplaatsen voor reeën in het hekwerk worden gemaakt. Ook moet het voor kleine zoogdieren mogelijk zijn om onder het hekwerk door te kunnen, zo heeft MVO betoogd. MVO heeft daarbij ook gewezen op de mogelijkheid om het hek op een aantal locaties te onderbreken met waterpartijen, zodat reeën door het gebied kunnen trekken.
19.1. Het college heeft in het verweerschrift bij de rechtbank uiteengezet dat in overleg met de Werkgroep Biodiversiteit zal worden gekozen voor een variant van het hekwerk waarbij kleine grondgebonden zoogdieren kunnen passeren en gebruik kunnen blijven maken van het gebied. Een opening voor grote zoogdieren zoals reeën, is volgens het college ongewenst, vanwege mogelijke schade aan de opstelling en omdat daardoor ook onbevoegde personen het terrein zouden kunnen betreden. Wel zal worden gezorgd voor uitstapplaatsen, zodat dieren die toch binnen het hekwerk terecht zijn gekomen er weer uit kunnen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college redelijkerwijs mogen kiezen voor een dergelijke variant. In wat MVO heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor de conclusie dat het college op voorhand redelijkerwijs had moeten onderkennen dat het wettelijk soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg stond. Het betoog slaagt niet.
Soortenbescherming: infrastructuur
20. MVO heeft betoogd dat ten onrechte geen nader onderzoek is gedaan naar de invloed op beschermde soorten van de straling en het geluid van in het zonnepark voorziene trafostations en de invloed van verharding in verband met de nieuw aan te leggen infrastructuur.
20.1. Het college heeft uitgelegd dat bij een zonnepark trafostations en omvormers voor straling kunnen zorgen, maar dat die straling zo laag is dat er geen aanleiding is om aan te nemen dat dit een effect heeft op beschermde soorten. Ook produceren de transformatoren volgens het college nauwelijks geluid en worden deze in een afgesloten bouwwerk geplaatst. Verder is verharding volgens het college alleen aan de orde ter plaatse van de transformatoren. Onderhoudspaden worden waterdoorlatend uitgevoerd en hemelwater kan via de zonnepanelen en tussen de zonnepanelen op verschillende manieren de daaronder gelegen bodem blijven bereiken. Van een negatieve invloed op het bodemleven is daarom geen sprake, zo stelt het college.
20.2. De bovenstaande uitleg van het college komt de Afdeling niet onaannemelijk voor. Het enkele, niet nader onderbouwde, betoog van MVO is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende voor de conclusie dat nader onderzoek had moeten worden gedaan naar de invloed op beschermde soorten van in het zonnepark voorziene trafostations en de invloed van verharding in verband met de nieuw aan te leggen infrastructuur. Wat MVO heeft aangevoerd geeft dan ook geen aanleiding voor de conclusie dat het college op voorhand redelijkerwijs had moeten onderkennen dat het wettelijk soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg stond.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie hoger beroepen, beroep en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep
21. Gelet op het voorgaande, is het beroep van MVO tegen het besluit van 27 juli 2022 gegrond. Dit betekent dat de rechtbank het beroep van MVO tegen dat besluit, zij het op andere gronden, terecht gegrond heeft verklaard en het besluit van 27 juli 2022 terecht heeft vernietigd. De betogen in hoger beroep van het college en Eneco Solar B.V. over de overwegingen van de rechtbank over de locatiekeuze en alternatieven zijn dan ook weliswaar terecht voorgedragen, maar kunnen niet leiden tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. De hoger beroepen van het college en Eneco Solar B.V. zijn daarom ongegrond. Hiermee wordt aan het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van MVO niet toegekomen. De uitspraak van de rechtbank moet, met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd.
Het beroep van MVO tegen het besluit van 30 mei 2023
22. Bij het besluit van 30 mei 2023 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning opnieuw verleend. Ten opzichte van de eerder verleende omgevingsvergunning zijn aanvullende voorschriften gesteld en zijn er aanvullende documenten aan de vergunning ten grondslag gelegd. Het besluit van 30 mei 2023 is gelet op artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) mede onderwerp van dit geding. Het beroep van MVO heeft van rechtswege ook betrekking op het besluit van 30 mei 2023. Daarbij heeft MVO over het besluit van 30 mei 2023 een zienwijze en nadere stukken ingediend.
Herhaling beroepsgronden tegen het besluit van 27 juli 2022
23. MVO vermeldt in haar zienswijze op het besluit van 30 mei 2023 dat zij alle beroepsgronden die zij tegen het besluit van 27 juli 2022 heeft aangevoerd, ook aanvoert tegen het besluit van 30 mei 2023. Voor zover de Afdeling hiervoor in het kader van het beroep tegen het besluit van 27 juli 2022 over die beroepsgronden al heeft geconcludeerd dat deze niet slagen en MVO die beroepsgronden niet nader heeft gespecificeerd of aangevuld ten aanzien van het besluit van 30 mei 2023, kunnen die beroepsgronden niet slagen. De Afdeling verwijst daartoe naar de afdoening van die beroepsgronden tegen het besluit van 27 juli 2022 hiervoor en de conclusie dat die beroepsgronden niet slagen. Het besluit van 30 mei 2023 bevat geen wijzigingen die de conclusie ten aanzien van die beroepsgronden op zichzelf anders maken. Voor zover MVO specifiek ten aanzien van het besluit van 30 mei 2023 ter onderbouwing van deze eerder aangevoerde beroepsgronden nog nadere argumenten of stukken heeft aangevoerd, wordt daarop hieronder ingegaan. Ook wordt hieronder nog specifiek ingegaan op de beroepsgrond over de mer-(beoordelings-)plicht.
M.e.r.-(beoordelings-)plicht
24. De Afdeling heeft hiervoor onder 9.1 overwogen dat het zonnepark moet worden aangemerkt als landinrichtingsproject als bedoeld in onderdeel D9 van de bijlage bij het Besluit m.e.r.. Aan het besluit van 30 mei 2023 is de Aanmeldnotitie vormvrije m.e.r.-beoordeling van Mees Ruimte & Milieu van 4 mei 2023 toegevoegd. Hierin is geconcludeerd dat geen nadelige milieueffecten naar aanleiding van de ontwikkeling verwacht hoeven te worden en dat door het uitblijven van belangrijke nadelige gevolgen kan worden geconcludeerd dat geen volledige m.e.r.-procedure hoeft te worden doorlopen en dat er geen milieueffectrapport (MER) nodig is. MVO is hier niet op ingegaan. Gelet daarop kan de tegen het besluit van 27 juli 2022 aangevoerde beroepsgrond van MVO over de m.e.r.-(beoordelings-)plicht, voor zover die beroepsgrond van rechtswege ook is gericht tegen het besluit van 30 mei 2023, niet slagen.
Locatiekeuze en alternatieven
25. De Afdeling is hiervoor onder 7 t/m 7.6 ingegaan op de locatiekeuze. MVO heeft gronden aangevoerd tegen de nieuwe motivering van de locatiekeuze die het college aan het besluit van 30 mei 2023 ten grondslag heeft gelegd. Daarom gaat de Afdeling daar hieronder op in.
26. MVO betoogt, onder verwijzing naar de door haar overgelegde "Contra-Expertise Energiepark A59 Oosterhout" van BromN van 13 maart 2025 (hierna: de Contra-Expertise), dat er tegenstrijdigheden zijn tussen het rapport "Afwegingskader Zonneparken Buitengebied Oosterhout" van Movares van 25 april 2023 (hierna: het Afwegingskader) en het rapport "Beoordeling locaties Zonneparken Dorst en A59" van Movares van 19 april 2023 (hierna: het Beoordelingskader). De beoordeling in het Beoordelingskader zou namelijk zijn gebaseerd op het Afwegingskader, maar is van eerdere datum. Ook verschilt de systematiek van het Afwegingskader en het Beoordelingskader. Zo worden verschillende categorieën en puntenstelsels gehanteerd. Verder is in het Afwegingskader en het Beoordelingskader volgens MVO miskend dat de huidige openheid van het gebied als zeer positief moet worden gewaardeerd en staat er ten onrechte dat deze zou worden opgeheven door een heg. Ook is onjuist dat cultuurhistorische waarden afwezig zijn. Volgens MVO zou een correcte toepassing van het Afwegingskader tot minder punten in het Beoordelingskader hebben geleid. De locatie is volgens MVO dan ook ten onrechte als "zeer kansrijk" beoordeeld.
26.1. De Afdeling stelt vast dat in het Afwegingskader staat dat het is bedoeld als hulpmiddel om aan de hand van twee randvoorwaarden en verschillende criteria in algemene zin te kunnen beoordelen of een locatie in de gemeente Oosterhout geschikt zou kunnen zijn voor de realisatie van een zonnepark in het buitengebied. Daarnaast stelt de Afdeling vast dat in het Beoordelingskader onder meer de gekozen locatie door Movares is beoordeeld aan de hand van het Afwegingskader. In het Beoordelingskader staat dat deze beoordeling "een eerste indicatie van de kansrijkheid van genoemde initiatieven" geeft. Verder is in de bij besluit van 30 mei 2023 verleende omgevingsvergunning vermeld dat de aanvraag voldoet aan een goede ruimtelijke ordening en dat de Ruimtelijke Onderbouwing "Zonnepark op Energiepark A59 Oranjepolder" van Mees Ruimte & Milieu van 5 mei 2023 (hierna: de ruimtelijke onderbouwing van 5 mei 2023) deel uitmaakt van de motivering. In hoofdstuk 3 van de ruimtelijke onderbouwing van 5 mei 2023 wordt ingegaan op de locatie van het zonnepark en in paragraaf 3.3 wordt de keuze van die locatie gemotiveerd. In die motivering wordt weliswaar verwezen naar het Afwegingskader en het Beoordelingskader, maar de locatiekeuze is daarin zelfstandig gemotiveerd.
26.2. Zoals de Afdeling onder 7.3 heeft overwogen, moet het college beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend, inclusief de daarin opgenomen locatie. Dat betekent dat, indien het project op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven alleen dan tot weigering van de vergunning kan leiden, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. In wat MVO heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college vanwege de locatie de omgevingsvergunning had moeten weigeren. Uit wat MVO heeft aangevoerd volgt namelijk niet dat er alternatieve locaties zijn waarmee een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Weliswaar zijn in de door MVO aangehaalde Contra-Expertise alternatieven vermeld, maar daarbij is niet onderbouwd dat daarmee een gelijkwaardig resultaat kan worden behaald met aanmerkelijk minder bezwaren. Daarbij wijst de Afdeling erop dat het aan degene is die stelt dat er alternatieven zijn om deze alternatieven te benoemen en aannemelijk te maken dat op voorhand duidelijk is dat verwezenlijking van het alternatief een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren oplevert. De Afdeling verwijst in zoverre naar haar uitspraak van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3112, onder 15.3. Het betoog slaagt niet.
Landschappelijke inpassing
27. MVO betoogt dat onduidelijk is welk addendum in voorschrift 4 van de omgevingsvergunning wordt bedoeld met "het landschappelijk inpassingsplan en het addendum op dit plan". Ook is de compensatie van het bosareaal onvoldoende, zo betoogt MVO.
27.1. In voorschrift 4 van de omgevingsvergunning is verwezen naar "het landschappelijk inpassingsplan en het addendum op dit plan, zoals opgenomen in de bijlagen bij deze vergunning". In de omgevingsvergunning is vermeld welke bijlagen daarbij zijn opgenomen. Daarmee is naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk dat in voorschrift 4 de bij de omgevingsvergunning opgenomen bijlage "Addendum Landschapsplan Uitwerking Biodiversiteit Zonnepark A59 Oosterhout" van Smartland landscape Achitecture van 26 april 2023 (hierna: het addendum) is bedoeld. In het addendum is vermeld dat ter compensatie van de snoei en kap van het bosareaal, ten opzichte van het oorspronkelijk uitgewerkte biodiversiteitsplan, een extra hoeveelheid van 30 hoofdbomen zal worden aangeplant en dat dit het dubbele aantal is van het aantal gekapte bomen in 2021. De enkele, niet nader onderbouwde, stelling van MVO kan niet leiden tot de conclusie dat de landschappelijke compensatie onvoldoende is. Het betoog slaagt niet.
Cultuurhistorische waarden
28. MVO betoogt tevergeefs dat het aspect van cultuurhistorische waarden onvoldoende is meegewogen. In de ruimtelijke onderbouwing van 5 mei 2023 is ingegaan op de cultuurhistorische waarden van de locatie en is uiteengezet op welke wijze deze met de ontwikkeling van het zonnepark gehandhaafd blijven. Met de niet nader onderbouwde stelling dat de contouren van de onregelmatige verkavelingen en poldertjes die nog in het landschap zichtbaar zullen zijn, door het zonnepark teniet zullen worden gedaan, is MVO onvoldoende concreet ingegaan op wat er in de ruimtelijke onderbouwing van 5 mei 2023 staat over de wijze waarop de cultuurhistorische waarden met de ontwikkeling van het zonnepark gehandhaafd blijven. De Afdeling verwijst in zoverre ook naar wat hiervoor onder 16.1 is overwogen over de cultuurhistorische waarden. Het betoog slaagt niet.
Soortenbescherming: grote modderkruiper en alpenwatersalamander
29. MVO betoogt, onder verwijzing naar de Contra-Expertise, dat het in het kader van het besluit van 30 mei 2023 uitgevoerde nader onderzoek naar de grote modderkruiper en de alpenwatersalamander onvoldoende is om te concluderen dat die soorten niet in het gebied zijn aangetroffen. Daarbij wijst MVO erop dat het onderzoek is gebaseerd op een terreinbezoek in april, waarbij de kans aanwezig is geweest dat het nog te koud was en de grote modderkruiper en alpenwatersalamander zich nog op hun overwinteringsplaatsen bevonden. MVO wijst erop dat in een tabel in een onderzoek van Van der Goes en Groot zelf is vermeld dat onderzoeken naar de alpenwatersalamander in de periode juni-oktober moeten plaatsvinden. Ook is slechts een beperkt gebied onderzocht en zijn er geen analyseresultaten van de watermonsters opgenomen. Daarnaast wijst MVO erop dat in onderzoeken ten behoeve van andere ontwikkelingen in hetzelfde gebied is geconcludeerd dat de grote modderkruiper en de alpenwatersalamander wel in (de directe omgeving van) het gebied voorkomen en dat het gebied voor die soorten geschikt is.
29.1. De Afdeling wijst op het hiervoor onder 18.1 vermelde toetsingskader.
29.2. De Afdeling stelt vast dat door Van der Goes en Groot in april 2023 een inventarisatie van de grote modderkruiper en de alpenwatersalamander in het plangebied heeft plaatsgevonden. Zoals vermeld in het rapport Inventarisatie beschermde soorten in het kader van de natuurwetgeving van Van der Goes en Groot (hierna: het Inventarisatierapport) dat naar aanleiding daarvan is opgesteld, heeft deze inventarisatie plaatsgevonden naar aanleiding van de conclusies in eerdere onderzoeken dat het mogelijk is dat de grote modderkruiper en alpenwatersalamander in het plangebied verblijven of dat het plangebied deel uitmaakt van het leefgebied van die soorten. In het Inventarisatierapport is vermeld dat de grote modderkruiper en de alpenwatersalamander niet in het gebied zijn aangetroffen.
29.3. Wat MVO heeft aangevoerd over het Inventarisatierapport leidt naar het oordeel van de Afdeling niet tot de conclusie dat het college op voorhand redelijkerwijs had moeten onderkennen dat het wettelijk soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg stond. De Afdeling overweegt daartoe het volgende.
Dat in eerdere onderzoeken in hetzelfde gebied is geconcludeerd dat de grote modderkruiper en de alpenwatersalamander in (de directe omgeving van) het gebied voorkomen en dat het gebied voor die soorten geschikt is, doet er niet aan af dat die soorten bij deze recentere inventarisatie van Van der Goes en Groot in april 2023 niet in het gebied zijn aangetroffen. Die inventarisatie heeft bovendien juist plaatsgevonden omdat uit onderzoeken inderdaad was gebleken dat het mogelijk zou zijn dat de grote modderkruiper en de alpenwatersalamander in het gebied verbleven. Dat de inventarisatie in april heeft plaatsgevonden, is verder naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende om niet van het Inventarisatierapport uit te mogen gaan. Voor zover MVO daartoe heeft verwezen naar de Contra-Expertise is de daarin opgenomen stelling, dat de kans aanwezig is geweest dat het in april nog te koud was en de grote modderkruiper en alpenwatersalamander zich nog op hun overwinteringsplaatsen bevonden, ten aanzien van de alpenwatersalamander niet nader onderbouwd. Ten aanzien van de grote modderkruiper is deze stelling in de Contra-Expertise onderbouwd met een verwijzing naar een passage in het Kennisdocument Grote modderkruiper van BIJ 12 (hierna: het Kennisdocument) waarin staat dat in de periode van november tot en met maart (soms april) grote modderkruipers vaak clusteren in de diepere delen van watergangen. Deze enkele passage is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende voor de conclusie dat de grote modderkruiper zich in april mogelijk nog op zijn overwinteringsplaats bevond en dat daarom niet van het Inventarisatierapport mag worden uitgegaan. Daarbij wijst de Afdeling erop dat in het Inventarisatierapport is vermeld dat het is uitgevoerd conform het Kennisdocument. Voor zover MVO erop wijst dat in een tabel van Van der Goes en Groot staat dat onderzoeken naar de alpenwatersalamander in de periode juni-oktober moeten plaatsvinden, stelt de Afdeling vast dat dit uit de desbetreffende tabel slechts volgt ten aanzien van de "zomerbiotoop" voor het "keren van materiaal om zich er onder verschuilende exemplaren te vinden". MVO heeft niet onderbouwd dat die functie en methode bij het uitgevoerde inventarisatieonderzoek aan de orde waren, dan wel behoorden te zijn. Bij de enkele stelling dat slechts een beperkt gebied is onderzocht, is niet vermeld waarom het onderzochte gebied te beperkt is en welk gebied dan wel onderzocht had moeten worden. Bij de enkele, niet nader toegelichte, stelling dat "geen analyseresultaten van de watermonsters" zijn opgenomen, is niet onderbouwd dat dit voor een deugdelijke inventarisatie was vereist en dat daarom niet van het Inventarisatierapport mag worden uitgegaan. Het betoog slaagt niet.
Soortenbescherming: kleine marterachtigen
30. MVO betoogt dat ten onrechte is geconcludeerd dat geen sprake is van de aanwezigheid of van vaste verblijfplaatsen van kleine marterachtigen in het projectgebied. Daartoe wijst MVO op een Natuurtoets uit 2019 ten behoeve van de twee vergunde windturbines in hetzelfde gebied, waarin is vermeld dat het gebied en met name ook het bosareaal daarin geschikt is voor kleine marterachtigen. Vervolgens is het bosareaal echter in 2021 onrechtmatig gekapt, zo betoogt MVO.
30.1. Het college stelt dat uit onderzoek niet is gebleken dat in het projectgebied sprake is van een vaste rust- of verblijfplaats van kleine marterachtigen. Daartoe verwijst het college naar een ecologisch memo van Van der Goes en Groot van 24 maart 2023 (hierna: het ecologisch memo), waarin is vermeld dat voor incidenteel aanwezige kleine marterachtigen geen belangrijk negatief effect wordt verwacht omdat het plangebied slechts een klein deel uitmaakt van een veel groter foerageergebied en vanwege de ruime aanwezigheid van vergelijkbaar en beter biotoop in de naaste omgeving. Het projectgebied biedt dan ook geen essentieel leefgebied voor kleine marterachtigen, zo is vermeld in het ecologisch memo. Het college stelt dat MVO niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bosareaal een vaste rust- of verblijfplaats zou zijn geweest voor kleine marterachtigen. Verder heeft de kap van het bosareaal in 2021 plaatsgevonden voordat de vergunning voor het zonnepark was aangevraagd, zo stelt het college.
30.2. De Afdeling wijst op het hiervoor onder 18.1 vermelde toetsingskader.
30.3. Gelet op het voorgaande, kan wat MVO aanvoert naar het oordeel van de Afdeling niet leiden tot de conclusie dat het college op voorhand redelijkerwijs had moeten onderkennen dat het wettelijk soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg stond. Dat in eerder onderzoek uit 2019 is geconcludeerd dat het projectgebied geschikt is als leefgebied voor kleine marterachtigen, betekent niet dat ook daadwerkelijk sprake is geweest van een vaste rust- of verblijfplaats van kleine marterachtigen. De conclusie in het ecologisch memo dat geen sprake is van essentieel leefgebied voor kleine marterachtigen heeft MVO niet inhoudelijk bestreden. Verder is de naar gesteld onrechtmatige kap van het bosareaal in deze procedure als zodanig niet aan de orde. Voor de landschappelijke compensatie van het bosareaal en de rol daarvan in het kader van soortenbescherming verwijst de Afdeling overigens nog naar wat hiervoor onder 10.1 en 18.3 is overwogen. Het betoog slaagt niet.
Soortenbescherming: Hekwerk
31. MVO betoogt dat het hekwerk rondom het projectgebied zou moeten worden vervangen door waterpartijen. Verder zou onlangs zijn besloten om in het hekwerk slechts enkele openingen voor marterachtigen te maken en niet over het geheel van het hekwerk een ruimte vrij te laten. Daarnaast is onvoldoende gemotiveerd waarom het projectgebied afgesloten moet zijn voor reeën, zo betoogt MVO.
31.1. De Afdeling verwijst naar wat hiervoor in het kader van het besluit van 27 juli 2022 onder 19.1 is overwogen over het hekwerk. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college ook redelijkerwijs mogen kiezen voor een variant waarin niet over het geheel van het hekwerk een ruimte wordt vrijgelaten, maar waarin op bepaalde plaatsen openingen voor marterachtigen worden gemaakt. In wat MVO heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor de conclusie dat het college op voorhand redelijkerwijs had moeten onderkennen dat het wettelijk soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg stond. Het betoog slaagt niet.
Biodiversiteit
32. MVO betoogt dat het college ten onrechte heeft gesteld dat met het zonnepark de biodiversiteit zal worden vergroot. Volgens MVO wordt in vergelijking tot andere projecten te weinig gedaan aan de vergroting van de biodiversiteit. Ook is volgens MVO onwaarschijnlijk dat planten zullen groeien onder zonnepanelen die geen licht en water doorlaten en die tegen elkaar worden geplaatst.
32.1. De Afdeling stelt vast dat in de ruimtelijke onderbouwing van 5 mei 2023 uitgebreid is toegelicht welke maatregelen worden ondernomen om de biodiversiteit in en rondom het projectgebied te versterken en dat daartoe ook een biodiversiteitsplan is opgesteld, dat als bijlage 11 bij de ruimtelijke onderbouwing van 5 mei 2023 is gevoegd. MVO is daar niet concreet op ingegaan. Dat onwaarschijnlijk is dat planten onder de zonnepanelen kunnen groeien, heeft MVO met de enkele stelling over het tegen elkaar plaatsen van zonnepanelen die geen licht en water zouden doorlaten, onvoldoende onderbouwd. Overigens is op de zitting namens Eneco Solar B.V. toegelicht dat naar verwachting gebruik zal worden gemaakt van lichtdoorlatende "byfacial" panelen. Het betoog slaagt niet.
Eén project
33. MVO betoogt dat het zonnepark en de twee in hetzelfde gebied voorziene windturbines in het kader van de stikstofeffecten op Natura 2000-gebieden en in het kader van de m.e.r.-(beoordelings-)plicht moeten worden beschouwd als één project.
33.1. Artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) bepaalt dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd. Artikel 11 van Pro het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet bepaalt dat bij de bekendmaking van een besluit moet worden vermeld dat de beroepsgronden na afloop van de beroepstermijn niet meer kunnen worden aangevuld. Het college heeft dit gedaan. De Afdeling stelt vast dat MVO de beroepsgrond dat het zonnepark en de twee in hetzelfde gebied voorziene windturbines in het kader van de stikstofeffecten op Natura 2000-gebieden en in het kader van de m.e.r.-(beoordelings)-plicht als één project moeten worden beschouwd eerst na de beroepstermijn tegen het besluit van 30 mei 2023, in de nadere stukken van 13 maart 2025 en 19 maart 2025, heeft aangevoerd. Die beroepsgrond blijft daarom op grond van artikel 1.6a van de Chw buiten beschouwing.
Conclusie van het beroep van MVO tegen het besluit van 30 mei 2023
34. Het beroep van MVO tegen het besluit van 30 mei 2023 is ongegrond.
Eindconclusie
35. De hoger beroepen van het college en Eneco Solar B.V. zijn ongegrond. Aan het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van MVO wordt daarom niet toegekomen. De uitspraak van de rechtbank moet, met een verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd. Het beroep van MVO tegen het besluit van 30 mei 2023, waarbij het college de omgevingsvergunning voor het zonnepark opnieuw heeft verleend, is ongegrond. Dat betekent dat de bij besluit van 30 mei 2023 verleende omgevingsvergunning voor de realisatie en het gebruik van het zonnepark geldt.
36. Het college moet de proceskosten van MVO in hoger beroep vergoeden.
37. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van het college griffierecht geheven.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 februari 2023 in zaak nr. 22/4321;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oosterhout van 30 mei 2023, kenmerk 20200653, ongegrond;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oosterhout tot vergoeding van bij Milieuvereniging Oosterhout in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.399,91, waarvan € 1.360,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Oosterhout een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Es, griffier.
w.g. Ten Veen
voorzitter
w.g. Van Es
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2025
826
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
"1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…]"
Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (geldend van 15 april 2022 t/m 20 maart 2023)
Artikel 3.9
"1. Een bestemmingsplan dat een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maakt in Landelijk Gebied bepaalt dat die ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaat met een fysieke verbetering van de landschappelijke kwaliteit van het gebied of de omgeving.
2. Het bestemmingsplan motiveert dat de verbetering past binnen de gewenste ontwikkeling van het gebied én op welke wijze de uitvoering is geborgd door dat:
a. dit financieel, juridisch en feitelijk is geborgd in het plan; of
b. de afspraken uit het regionaal overleg, bedoeld in afdeling 5.4 Regionaal samenwerken, worden nagekomen.
3. Een verbetering van de landschappelijke kwaliteit kan mede de volgende aspecten omvatten:
a. de op grond van deze verordening verplichte landschappelijke inpassing;
b. het toevoegen, versterken of herstellen van landschapselementen die een bijdrage leveren aan de versterking van de landschapsstructuur of de relatie stad-land;
c. het behoud of herstel van cultuurhistorisch waardevolle bebouwing of terreinen;
d. het wegnemen van verharding;
e. het slopen van bebouwing;
f. de realisering van het Natuur Netwerk Brabant en ecologische verbindingszones;
g. het aanleggen van extensieve recreatieve mogelijkheden.
4. Ingeval er toepassing wordt gegeven aan het tweede lid onder b geldt dat een passende financiële bijdrage in een landschapsfonds is verzekerd én over de besteding van dat fonds periodiek verslag wordt gedaan in het regionaal overleg, bedoeld in afdeling 5.4 Regionaal samenwerken."
Artikel 3.32:
"1. Een bestemmingsplan van toepassing op de Groenblauwe mantel:
a. strekt tot behoud, herstel of duurzame ontwikkeling van het watersysteem en de daarmee samenhangende ecologische waarden en kenmerken en landschappelijke waarden en kenmerken;
b. stelt regels ter bescherming van de ecologische, landschappelijke en hydrologische waarden en kenmerken van het gebied;
c. borgt dat een ontwikkeling gepaard gaat met een positieve bijdrage aan de bescherming en ontwikkeling van de ecologische waarden en kenmerken en landschappelijke waarden en kenmerken.
[…]"