Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 25/853 en UTR 25/855
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2025 in de zaken tussen
[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.C. Hoogendoorn),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt (het college), verweerder
(gemachtigde: S.Z. Güler).
Als derde-partijen nemen aan de zaken deel:
UTR 25/853:
[derde-partij 1], derde-partij 1,
[derde-partij 1], derde-partij 1,
(gemachtigde: L. Sprengers) en
UTR 25/855:
[derde-partij 2]en
[derde-partij 3], derde-partij 2, (gemachtigde: mr. S. Haak), allen uit [woonplaats] .
[derde-partij 2]en
[derde-partij 3], derde-partij 2, (gemachtigde: mr. S. Haak), allen uit [woonplaats] .
Inleiding
Eiseres is eigenaar van de openbare gedeelten van het recreatiepark ‘ [recreatiepark] ’, gelegen naast Bungalowpark [naam] in [plaats] . De chalets op het park en de kavels die daarbij horen zijn van particuliere eigenaren. Derde-partij 1 is eigenaar van de kavel met chalet aan de [adres 1] en derde-partij 2 zijn eigenaars van de kavel met chalet aan de [adres 2] .
UTR 25/853
1.1.
Eiseres heeft op 15 juni 2023 een handhavingsverzoek ingediend vanwege permanente bewoning van het chalet aan de [adres 1] .
Bij een controle op 11 juli 2023 heeft de toezichthouder vastgesteld dat dit chalet permanent bewoond wordt door derde-partij 1 en dat dit een overtreding is.
1.2.
Met het besluit van 5 december 2023 (de last onder dwangsom 1) heeft het college aan derde-partij 1 de last opgelegd om de permanente bewoning van de recreatiewoning te (laten) staken en nadien gestaakt te (laten) houden. Als niet binnen 24 weken aan de last wordt voldaan, wordt een dwangsom verbeurd van € 5.000,- per week, of gedeelte daarvan, met een maximum van € 20.000,-. Derde-partij 1 heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom 1.
1.3.
Met het besluit van 17 december 2024 (het bestreden besluit 1) heeft het college de last onder dwangsom 1 herroepen en besloten het handhavingsverzoek van eiseres af te wijzen.
UTR 25/855
1.4.
Eiseres heeft op 7 november 2023 een handhavingsverzoek ingediend vanwege permanente bewoning van het chalet aan de [adres 2] .
1.5.
Met het besluit van 22 januari 2024 (de last onder dwangsom 2) is aan derde-partij 2 de last opgelegd om de permanente bewoning van de recreatiewoning op perceel [adres 2] te (laten) staken en nadien gestaakt te (laten) houden. Als niet binnen 24 weken aan de last wordt voldaan, wordt een dwangsom verbeurd van € 5.000,- per week , of gedeelte daarvan, met een maximum van € 20.000,-. Derde-partij 2 heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom 2.
1.6.
Met het besluit van 17 december 2024 (het bestreden besluit 2) heeft het college de last onder dwangsom 2 herroepen en besloten het handhavingsverzoek van eiseres af te wijzen.
1.7.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen beide bestreden besluiten. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Derden-partijen hebben ook een inhoudelijke schriftelijke reactie gegeven.
1.8.
De rechtbank heeft de beroepen op 16 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [A] en [B] , de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college, derde-partij 2 en de gemachtigde van derde-partij 2. Derde-partij 1 en haar gemachtigde hebben zich voor de zitting afgemeld.
Beoordeling door de rechtbank
2. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de handhavingsverzoeken zijn ingediend, is in deze zaken de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. [1]
3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de handhavingsverzoeken. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank is van oordeel dat de beroepen gegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Toetsingskader
5. Beide percelen hebben op grond van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Maartensdijk 2012’ (het bestemmingsplan) de enkelbestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’ en de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie 3’. De voor de enkelbestemming aangewezen gronden zijn onder andere bestemd voor verblijfsrecreatie, inclusief bijbehorende toegangswegen, -paden en verblijfsgebied, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen, bermen en waterlopen. [2] Verblijfsrecreatie is gedefinieerd als ‘recreatief verblijf, waarbij overnacht wordt in kampeermiddelen en/of recreatiewoningen’. Een recreatiewoning is ‘een gebouw of bouwsel op wielen dat dient als recreatiewoonverblijf, waarvan de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben en derhalve bedoeld is voor niet-permanente bewoning’. [3]
6. De rechtbank stelt allereerst vast dat tussen partijen niet in geschil is dat derde-partijen de recreatiewoningen permanent bewonen. Dit is in strijd met de regels van het bestemmingsplan. Ook staat vast dat het college voor het gebruik van de recreatiewoningen ten behoeve van permanente bewoning geen omgevingsvergunningen heeft verleend. Daarmee is sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college is dus bevoegd daartegen handhavend op te treden. Het geschil beperkt zich daarom tot de vraag of het college mocht afzien van handhavend optreden.
7. Het uitgangspunt is dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [4]
8. Het college heeft voor de uitvoering van zijn handhavingstaak beleidsregels vastgesteld. Het college heeft zich bij zijn besluitvorming gebaseerd op twee verschillende beleidsregels. [5] Omdat de bestreden besluiten dateren van december 2024 stelt de rechtbank vast dat het beleid van de “Uitvoerings- en handhavingsstrategie gemeente De Bilt 2024-2027” (de beleidsregel) op de bestreden besluiten van toepassing is.
Heeft het college terecht afgezien van handhaving?
9. Het college heeft zich in de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat het in strijd met het gelijkheidsbeginsel zou zijn om handhavend op te treden tegen derde-partij 1 en derde-partij 2, omdat er meerdere woningen op het park permanent bewoond worden en daar ook niet handhavend tegen wordt opgetreden.
10. De rechtbank is van oordeel dat deze toelichting de besluiten om niet handhavend op te treden tegen derde-partij 1 en derde-partij 2 niet kan rechtvaardigen. Eiseres heeft er terecht op gewezen dat ten aanzien van derde-partij 1 en derde-partij 2 is verzocht om handhaving (door eiseres) en dat dat niet geldt voor de andere permanente bewoners van het park. Om die reden is geen sprake van gelijke gevallen. [6] De bestreden besluiten zijn dus gebrekkig tot stand gekomen omdat ze onvoldoende zijn gemotiveerd. Wat dit voor gevolgen heeft bespreekt de rechtbank hierna onder 20 en verder.
11. Eiseres heeft verder aangevoerd dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van handhavend optreden. Een beperkte handhavingscapaciteit kan daarvoor volgens eiseres geen reden zijn. Zij heeft namelijk juist vanwege het capaciteitstekort, op verzoek van het college alleen voor deze twee percelen handhavingsverzoeken ingediend en niet voor meerdere percelen. Een handhavingsverzoek leidt tot een ander afwegingskader, waarbij de belangen van eiseres moeten worden meegenomen. Door het afzien van handhavend optreden wordt illegale permanente bewoning van de recreatiewoningen gestimuleerd. Het park verliest op die manier zijn functie. Ook zorgt permanente bewoning voor verloedering van het park.
12. Op de zitting en in het verweerschrift heeft het college de motivering van de bestreden besluiten als volgt aangevuld. Het primaire standpunt van het college is dat hij terecht met een beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft afgezien van handhaving. Vanwege capaciteitsproblemen heeft het college in de beleidsregelprioriteiten gesteld voor verschillende soorten overtredingen. De overtreding waar het in deze zaken om gaat heeft op basis van de beleidsregel geen hoge prioriteit, maar een gemiddelde prioriteit. Daarnaast heeft het college naar voren gebracht niet handhavend op te treden tegen vergelijkbare gevallen van permanent wonen op recreatieterreinen en ook niet tegen eiseres, die zelf mogelijk ook kan worden aangemerkt als overtreder. Ook is niet aannemelijk of aangetoond dat het park door permanente bewoning van de chalets zijn functie verliest of dat de bewoning voor verloedering van het park zorgt. Het college vindt de belangen van eiseres minder zwaarwegend dan het belang van woonruimte voor derde-partijen in een zeer overspannen woningmarkt. Subsidiair stelt het college zich op het standpunt dat de brief van 19 december 2024 van de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening een bijzondere omstandigheid is op grond waarvan handhavend optrede onevenredig is.
13. De rechtbank zal, aan de hand van de beroepsgronden van eiseres, onderzoeken of het college met de aanvullende motivering in het verweerschrift en op zitting wel voldoende heeft toegelicht waarom hij van handhavend optreden heeft afgezien.
Het oordeel van de rechtbank
14. De rechtbank stelt voorop dat een overtreding van de bepalingen in het bestemmingsplan, zoals hier, geen overtreding is van geringe aard en ernst. Dat is vaste rechtspraak. Het college hecht er volgens de aanvullende toelichting belang aan dat de overtreding op grond van de beleidsregel een gemiddelde prioriteit heeft. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat prioriteitstelling in handhavingsbeleid is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden. [7]
15. In de beleidsregel staat niet wat wordt verstaan onder ‘gemiddelde prioriteit’ en ook niet wat dit voor handhaving betekent (bijvoorbeeld dat alleen op verzoek wordt gehandhaafd). In het dagelijks spraakgebruik wil ‘gemiddelde prioriteit’ zeggen dat het gemiddeld belangrijk is. Minder urgent dan iets met een hoge prioriteit (direct actie ondernemen), maar belangrijker en urgenter dan iets met een lage prioriteit (later of helemaal geen actie). De rechtbank gaat er daarom van uit dat het uitgangspunt is dat het college handhavend optreedt tegen overtredingen met een gemiddelde prioriteit. Dat past ook bij de beginselplicht tot handhaving. De rechtbank begrijpt het primaire standpunt van het college zo dat de capaciteitsproblemen zodanig zijn dat hij in beginsel niet kán optreden tegen overtredingen met een gemiddelde prioriteit. Het college heeft vervolgens een afweging gemaakt tussen het algemene belang bij handhaving, de belangen van eiseres en de belangen van derde-partij 1 en derde-partij 2, en heeft het belang van woonruimte voor derde-partij 1 en derde-partij 2 het zwaarst laten wegen. Daar heeft het college dan ook weer bij betrokken dat in vergelijkbare gevallen niet handhavend wordt opgetreden.
16. De rechtbank vindt dat het college onvoldoende heeft uitgelegd waarom hij het algemeen belang en de belangen van eiseres niet zwaarwegend vindt om handhavend op te treden. Zoals eerder overwogen is een overtreding van de bepalingen uit het bestemmingsplan geen overtreding van geringe aard en ernst en weegt de beginselplicht tot handhaving zwaar. Daar komt bij dat uit de eigen beleidsregel van het college volgt dat de overtreding zoals hier aan de orde een gemiddelde prioriteit heeft. Het college heeft hier aanleiding in gezien om juist niet handhavend op te treden, maar dat standpunt kan de rechtbank niet volgen. Zoals hiervoor overwogen is dat niet in lijn met de betekenis van ‘gemiddelde prioriteit’. Het college had dit moeten betrekken in de afweging. Over de belangen van eiseres heeft het college alleen opgemerkt dat het niet aannemelijk is dat het park zijn functie verliest en verloedert, maar hij heeft niet onderbouwd waarom dat niet aannemelijk is. Dat had het college wel moeten doen.
17. De rechtbank vindt het ook onvoldoende duidelijk waarom de belangen van derde-partij 1 en derde-partij 2 doorslaggevend zijn geweest bij de afweging om niet handhavend op te treden. Niet in geschil is dat sprake is van krapte op de woningmarkt en de rechtbank begrijpt dat het voor derde-partijen daarom moeilijk is passende en betaalbare woonruimte te vinden. Dat neemt niet weg dat zij al geruime tijd weten dat de chalets niet permanent bewoond mogen worden. Daar komt bij dat de woningnood voor iedereen geldt en in zoverre geen bijzondere omstandigheid is om in het individuele geval van handhavend optreden af te zien. De Afdeling heeft in meerdere uitspraken geoordeeld dat handhaving zware gevolgen heeft en het door de krapte op de woningmarkt moeilijk is om andere woonruimte te vinden, maar dat dit niet betekent dat handhavend optreden onevenredig is gezien de daarmee te dienen doelen. [8] Ook dit heeft het college niet kenbaar meegewogen.
18. Verder geldt dat de omstandigheid dat tegen andere permanente bewoners op het park niet handhavend wordt opgetreden, geen rol kan spelen bij de afweging om niet handhavend op te treden. Ten aanzien van derde-partij 1 en derde-partij 2 ligt er immers een verzoek om handhaving van eiseres, en dat is niet zo bij de andere permanente bewoners. Het is vaste rechtspraak dat, als het college naar aanleiding van een verzoek om handhaving beoordeelt of handhavend moet worden opgetreden en vervolgens inderdaad overgaat tot handhaving, dat op zichzelf geen strijd met het gelijkheidsbeginsel oplevert ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en niet wordt gehandhaafd. [9]
19. Op de zitting heeft de rechtbank het college gevraagd in wat voor omstandigheden hij wel over zou gaan tot handhavend optreden tegen permanente bewoning op het park. Het college heeft daarop geantwoord dat hij niet van plan is om daar handhavend tegen op te treden. De rechtbank benadrukt dat dit standpunt in strijd is met de beginselplicht tot handhaving. Zelfs als een overtreding op grond van het handhavingsbeleid een lage prioriteit heeft (wat hier dus niet het geval is), kan dit er niet toe leiden dat tegen een overtreding nooit handhavend wordt opgetreden. [10] De brief van de minister van 19 december 2024, waar het college in het verweerschrift en op de zitting op heeft gewezen, maakt dat niet anders. In de brief verzoekt de minister de gemeente om in afwachting van de instructieregel niet te handhaven op permanente bewoning van recreatiewoningen. Het college heeft verklaard aan dat verzoek gehoor te willen geven. Dat is begrijpelijk, maar alleen deze brief van de minister ontslaat het college niet van de plicht om handhavend op te treden. De brief van de minister is immers geen regelgeving. Daar komt bij dat op het moment van het opleggen van de lasten onder dwangsom, maar ook ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten op 17 december 2024 er geen sprake was van mogelijk gewijzigde regelgeving over permanente bewoning van recreatiewoningen. De brief van de minister is namelijk van na die tijd. Het college kon daarmee in de besluitvorming dus geen rekening houden. Bovendien is het de vraag of de in de brief van de minister van 19 december 2024 aangekondigde wijziging van de regelgeving tot gevolg zal hebben dat de permanente bewoning van de chalets in deze zaken zal moeten worden toegestaan door het college. [11] Inmiddels is wel meer duidelijkheid onder welke voorwaarden permanente bewoning kan worden toegestaan als de regelgeving wordt gewijzigd, maar het is nog niet duidelijk of dit daadwerkelijk gaat gebeuren en zo ja, wanneer. De rechtbank ziet in deze brief dan ook geen reden voor het college om niet handhavend op te treden.
20. De rechtbank is van oordeel dat het college nog steeds onvoldoende heeft toegelicht waarom hier sprake is van een bijzondere omstandigheid die maakt dat van handhaving moet worden afgezien. Dat betekent dat het motiveringsgebrek in de bestreden besluiten niet is gerepareerd met de nadere toelichting in het verweerschrift en op de zitting. De rechtbank kan het motiveringsgebrek dus niet passeren [12] of de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand laten [13] .
Hoe verder?
21. Omdat er een hele nieuwe afweging moet plaatsvinden en de rechtbank niet uitsluit dat dit ertoe leidt dat het college alsnog overgaat tot handhavend optreden, ziet de rechtbank geen aanleiding om een tussenuitspraak te doen en het college via een bestuurlijke lus in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen [14] . De rechtbank betrekt daarbij dat het college in het verweerschrift en op de zitting een poging heeft gedaan om de bestreden besluiten beter te motiveren en dat dit niet is gelukt. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten.
22. Het college moet dus opnieuw op de bezwaren van derde-partij 1 en derde-partij 2 beslissen en heroverwegen of hij handhavend gaat optreden tegen derde-partij 1 en derde-partij 2. Daarbij moet het college deze uitspraak in acht nemen. Concreet betekent dit het volgende. Als het college tot de conclusie komt dat wel handhavend moet worden opgetreden, moet hij de bezwaren ongegrond verklaren en de primaire besluiten in stand laten. Als het college niet handhavend wil optreden moet hij heel duidelijk uitleggen waarom het algemeen belang en de belangen van eiseres minder zwaar wegen dan de belangen van derde-partij 1 en derde-partij 2. Daarbij moet het college alles wat de rechtbank daarover in deze uitspraak heeft gezegd betrekken. En de omstandigheid dat tegen andere permanente bewoners niet handhavend wordt opgetreden mag bij die afweging geen rol spelen.
23. Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. De rechtbank merkt de beroepen aan als samenhangende zaken. [15] Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de besluiten van 17 december 2024;
- draagt het college op nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van derde-partij 1 en derde-partij 2 met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 770,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Moed, rechter, in aanwezigheid van
mr.B.M.M. Tijink, griffier.
mr.B.M.M. Tijink, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025.
de griffier is verhinderd
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.