Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 25/5662
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 maart 2026 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.M. Breukers),
en
het college van burgemeester en wethouders van Gooise Meren, verweerder
(gemachtigde: mr. B.M. Plat).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
[derde-partij 1] en [derde-partij 2]uit [woonplaats] , verzoekers om handhaving
[derde-partij 1] en [derde-partij 2]uit [woonplaats] , verzoekers om handhaving
(gemachtigde: mr. E. Erkamp)
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een aan eiseres opgelegde last onder dwangsom waarmee is gelast om de productieactiviteiten van de bakkerij uitsluitend te laten plaatsvinden binnen het vergunde bouwvolume op het perceel aan de [adres 1] in [vestigingsplaats] . Eiseres voert aan dat opslag (in meelsilo’s) geen productieactiviteit is, zodat geen sprake is van een overtreding. Ook is eiseres het niet eens met de begunstigingstermijn, omdat deze tot een voor eiseres nadelige rechtspositie leidt en onvoldoende rechtszeker is. Tegen het gewijzigde besluit van het college hangende beroep voert eiseres aan dat het college niet kon volstaan met een wijziging van de begunstigingstermijn. Het college had als gevolg van de verleende omgevingsvergunning voor bebouwing op het achtererf de last in zijn geheel moeten intrekken, aldus eiseres. De rechtbank komt in deze uitspraak aan de hand van de beroepsgronden tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
Procesverloop
2. Verzoekers om handhaving wonen aan de [adres 2] in [woonplaats] . Hun perceel is gelegen achter de bakkerij. Op 21 januari 2024 hebben zij het college verzocht om handhavend op te treden tegen de bakkerij. Het handhavingsverzoek is gericht tegen de zonder omgevingsvergunning gebouwde meelsilo’s. Ook is verzocht om zo snel mogelijk tot een oplossing te komen voor de bij de gemeente bekende overige zaken die niet voldoen aan de bouwvoorschriften dan wel de bouwvergunning.
3. Met het besluit van 16 januari 2025 heeft het college aan eiseres een drietal lasten onder dwangsom opgelegd:
last A: de bakkersproductieactiviteiten voor 1 december 2025 terug te brengen tot binnen het bedrijfspand, zoals vergund op 8 juli 1993 toen het bestemmingsplan Godelinde in werking trad;
last B: alle vergunningplichtige bouwwerken die zonder bouw- of omgevingsvergunning op het achtererf van het bedrijf zijn gerealiseerd te verwijderen voor 1 december 2025 en nadien ook verwijderd te houden. Bouwwerken zonder ruimtelijke omgevingsvergunning zijn:
de ruimte voor de meelsilo’s
de trap en aanbouw onder de buitenruimte
de berging
de ruimte voor ‘gas’ tegen het bijgebouw
de schoorstenen en verdamper op het dak van het bijgebouw;
last C: de tent op het achtererf te verwijderen voor 1 februari 2025;
last D: voor 15 februari 2025 het plafond van de onvergunde aanbouw onder de buitenruimte op de eerste verdieping zo uit te voeren dat deze 20 minuten brandwerend is en een rookmelder te plaatsen met het Europese keurmerk EN 14604, zodat deze voldoende lawaai maakt om aanwezigen in de buurt te alarmeren.
4. Het college heeft aan de last voor het terugbrengen van de bakkersproductieactiviteiten (last A) een dwangsom verbonden van € 3.000,- per week of gedeelte daarvan dat niet aan de last is voldaan tot een maximum van € 30.000,-.
5. Eiseres heeft op 24 februari 2025 alleen tegen last A bezwaar gemaakt. Met het besluit op bezwaar van 20 augustus 2025 (het bestreden besluit I) is last A gewijzigd. Het college heeft eiseres gelast de productieactiviteiten uitsluitend te laten plaatsvinden binnen het vergunde bouwvolume van het pand van eiseres aan de [adres 1] in [vestigingsplaats] . Het standpunt dat sprake zou zijn van toegenomen productie elders heeft het college hiermee verlaten. Met het bestreden besluit heeft het college ook de begunstigingstermijn van last A gewijzigd. De nieuwe begunstigingstermijn is zes weken na een besluit of intrekking van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van bijgebouwen op het achtererf ten behoeve van de bakkerij, zoals is ingediend door [architectenbureau] B.V. namens eiseres op 23 mei 2025.
6. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Verzoekers om handhaving hebben ook beroep ingesteld (UTR 25/5651) én de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening (UTR 25/5650) te treffen. Dat verzoek is, mede gelet op de door partijen op de zitting met elkaar gemaakte afspraken, door de voorzieningenrechter afgewezen. [1]
7. Met het besluit van 16 december 2025 heeft het college de begunstigingstermijn van last A in het bestreden besluit I gewijzigd in 1 maart 2026. Het college heeft voor deze datum gekozen, omdat de bakkerij op de eerdere zitting bij de voorzieningenrechter heeft aangegeven 8 tot 10 weken nodig te hebben om de verbouwing te kunnen realiseren. Ook heeft het college met dit besluit verduidelijkt dat de last is opgelegd voor het perceel [adres 1] in [woonplaats] . Het beroep van eiseres is van rechtswege mede tegen dit wijzigingsbesluit gericht (hierna aangeduid als het bestreden besluit II). [2] Verzoekers om handhaving hebben naar aanleiding van dat besluit hun beroep ingetrokken en zich gemeld als derde-partij in het beroep van eiseres.
8. Aan de zitting op 4 februari 2026 hebben deelgenomen: namens eiseres haar gemachtigde, vergezeld door statutair directeur [A] , diens zoon en [B] , namens het college zijn gemachtigde en namens verzoekers om handhaving hun gemachtigde en [derde-partij 1] .
Beoordeling door de rechtbank
Overtreding
9. Bij de vraag of in het bestreden besluit I terecht een last is opgelegd, moet eerst de vraag worden beantwoord of er ten tijde van het nemen van het besluit sprake was van een overtreding van enig wettelijk voorschrift.
10. Het perceel van eiseres valt binnen het bestemmingsplan (tijdelijk deel van het omgevingsplan) ‘Oudere Dorp’ en heeft de bestemming ‘Gemengd-I’. Binnen deze bestemming is het toegestaan om gronden te gebruiken voor detailhandel en publieksgerichte dienstverlening, wonen en bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals groen, laad- en losruimte, parkeervoorzieningen, nutsvoorzieningen en water. Een bakkerij is dus niet toegestaan. Aan eiseres is echter op 1 april 1993 een omgevingsvergunning verleend, voor de verbouwing van het bedrijfsgebouw ten behoeve van een bakkerij. Het college heeft naar aanleiding van het verzoek om handhaving van de verzoekers om handhaving geconstateerd dat het bouwvolume van de bakkerij op het achtererf zonder vergunning is uitgebreid met onder meer een siloruimte en een bijgebouw met koel- en vriescel, die in gebruik zijn bij de bakkerij. Dit is volgens het college een overtreding.
11. Eiseres betwist niet dat er meer bouwvolume aanwezig en in gebruik is dan ten tijde van de verlening van de omgevingsvergunning van 1 april 1993, maar wijst erop dat de last niet de aanwezigheid van de bebouwing verbiedt, maar alleen het gebruik daarvan voor productieactiviteiten. De silo’s dienen ter opslag en opslag is op zichzelf niet aan te merken als een productieactiviteit van de bakkerij. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst eiseres naar een rapportage van [adviesbureau] (bakkerij advies), waarin staat dat de siloruimte uitsluitend gebruikt wordt voor de opslag van bloem en/of meel. Deze grondstof wordt hierin gesloten bewaard totdat deze - automatisch of mechanisch - wordt toegevoerd aan de productie. In de siloruimte vinden géén productieactiviteiten plaats, zoals mengen, kneden, rijzen, bakken of afwerken van bakkerswaren. De Hygiënecode voor de Brood- en Banketbakkerij, zoals beoordeeld door de NVWA, definieert een productieactiviteit als een handeling waarbij een grondstof wordt bewerkt of verwerkt en daar is geen sprake van, aldus eiseres.
12. De rechtbank is met het college van oordeel dat sprake is van een overtreding.
Het gebruik van het gerealiseerde extra bouwvolume voor productieactiviteiten van de bakkerij is in strijd met het omgevingsplan. Dit is dus een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, waarvoor op grond van de Omgevingswet [3] een omgevingsvergunning is vereist. Die vergunning was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit niet verleend. In dit verband overweegt de rechtbank nog dat, anders dan eiseres meent, ook de opslag van meel deel uitmaakt van het productieproces van de bakkerij. Dat in een ander kader opslag mogelijk niet onder de definitie van productieactiviteit valt, is niet relevant. Het gaat er om of in het omgevingsrechtelijk kader de opslag tot de productieactiviteiten kan worden gerekend.
Bevoegdheid en beginselplicht tot handhaving
13. Het college is bevoegd om met een last onder dwangsom handhavend op te treden als sprake is van een overtreding. [4] Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat het college in de regel gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. [5] Van de beginselplicht tot handhaving bij een overtreding mag alleen worden afgezien als handhavend optreden onevenredig is. Dat is het geval als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Zo’n bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat handhaving onevenredig is, bijvoorbeeld bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [6]
14. Concreet zicht op legalisatie is er, in een geval als hier aan de orde, als een aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend en het college bereid is om die vergunning te verlenen, tenzij op voorhand duidelijk is dat de omgevingsvergunning geen rechtskracht zal verkrijgen. [7] Voor de beantwoording van de vraag of concreet zicht bestaat op legalisatie is het moment van de beslissing op bezwaar bepalend. [8] Ten tijde van het bestreden besluit was nog geen sprake van concreet zicht op legalisatie. Uit het verslag van de hoorzitting in bezwaar blijkt dat het college de aanvraag nog moest beoordelen en om die reden nog geen standpunt had ingenomen of de vergunning verleend zou kunnen worden. Evenmin is de rechtbank van andere bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien gebleken, zodat het college de last onder dwangsom heeft mogen opleggen. Dat inmiddels wel een omgevingsvergunning is verleend voor het extra, tot dan onvergunde bouwvolume, doet hier niet aan af. Dit is immers een omstandigheid van na het bestreden besluit I.
15. Ten overvloede vermeldt de rechtbank dat de opgelegde last onder dwangsom, in tegenstelling tot wat verzoekers om handhaving aanvoeren, niet ziet op laad- en losactiviteiten op het achtererf, omdat de last uitsluitend betrekking heeft op productieactiviteiten in het onvergunde bouwvolume.
De begunstigingstermijn
16. In het bestreden besluit I was de begunstigingstermijn zes weken na een besluit of intrekking van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van bijgebouwen op het achtererf ten behoeve van de bakkerij, zoals is ingediend door [architectenbureau] B.V. namens eiseres op 23 mei 2025. Met het bestreden besluit II heeft het college de begunstigingstermijn gewijzigd, in die zin dat aan de last uiterlijk 1 maart 2026 moest worden voldaan. De rechtbank is van oordeel dat voor de wijziging van de begunstigingstermijn geen grond meer bestond, omdat met de op dezelfde dag verleende omgevingsvergunning geen sprake meer was van een overtreding en dus aan de last was voldaan. De rechtbank licht dat hierna toe.
17. De omgevingsvergunning van 16 december 2025 ziet op alle bouwwerken op het achtererf, waaronder de siloruimtes. De productieactiviteiten vinden daarmee niet langer plaats in bouwvolume waarvoor geen vergunning is verleend. Er is dus geen sprake meer van de in de last genoemde overtreding. In tegenstelling tot het standpunt van het college, is het niet relevant of aan alle voorwaarden/voorschriften van de omgevingsvergunning is voldaan en dat alle onderdelen daarvan zijn uitgevoerd. Dat laatste is overigens niet het geval, omdat eiseres bezwaar heeft gemaakt tegen het plaatsen van geurfilters, wat als voorschrift aan de omgevingsvergunning is verbonden. Dat er nog constructieve werkzaamheden moeten plaatsvinden in het kader van de uitvoering van de vergunning kan een kwestie van toezicht en handhaving worden, maar doet er niet aan af dat de productieactiviteiten inmiddels plaatsvinden in vergund bouwvolume. Evenmin is het nodig dat de omgevingsvergunning onherroepelijk is. De omgevingsvergunning heeft immers met zijn inwerkingtreding meteen gelding.
18. Gelet op het feit dat geen sprake meer was van een overtreding, had de wijziging van de begunstigingstermijn dus geen enkele betekenis meer. Daarmee werd echter wel ten onrechte de indruk gewekt dat er nog sprake was van een te beëindigen overtreding. Gelet hierop had het college naar het oordeel van de rechtbank moeten afzien van het nemen van het bestreden besluit II. Het beroep daartegen is daarom gegrond en de rechtbank vernietigt het besluit.
19. Met de vernietiging van het bestreden besluit II geldt de in het bestreden besluit I opgenomen begunstigingstermijn onverkort. Zoals de voorzieningenrechter in de uitspraak van 10 november 2025 al heeft geoordeeld, en het college met het gewijzigde besluit heeft erkend, is de begunstigingstermijn in het bestreden besluit niet houdbaar, omdat de begunstigingstermijn niet voldoende concreet is. [9] De begunstigingstermijn is immers afhankelijk gesteld van een besluit op of intrekking van de aanvraag en dus van een onzekere toekomstige gebeurtenis. Dat betekent dat het beroep tegen het bestreden besluit I ook gegrond is en de begunstigingstermijn niet in stand kan blijven. Een last onder dwangsom zonder begunstigingstermijn heeft echter geen status en daarom komt het gehele bestreden besluit I voor vernietiging in aanmerking.
Conclusie en gevolgen
20. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten I en II.
Omdat door de op 16 december 2025 verleende omgevingsvergunning aan de last is voldaan, zal de rechtbank het college niet opdragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De rechtbank zal ter finale afdoening van het geschil zelf in de zaak voorzien [10] door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat geen nieuw besluit op het verzoek om handhaving hoeft te worden genomen.
21. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. De bijstand door een gemachtigde levert 1 punt op voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting met een waarde per punt van € 666,- bij een wegingsfactor 1,0. Ook levert de rechtsbijstand door een gemachtigde 1 punt op voor het instellen van beroep en 1 punt voor het bijwonen van de zitting bij de rechtbank met een waarde per punt van € 934,-, bij een wegingsfactor 1,0. Toegekend wordt € 3.200,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 16 december 2025;
- vernietigt het besluit van 20 augustus 2025;
- herroept het besluit van 16 januari 2025;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van de vernietigde besluiten;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 3.200,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, rechter, in aanwezigheid van mr. S.N. van Ooijen, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.