Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/3920
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 maart 2026 in de zaak tussen
Vereniging Meten=Weten, uit [plaats] , eiseres
(gemachtigden: [gemachtigde] ),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Dos Santos)
Verder heeft als partij deelgenomen:
de Staat der Nederlanden (de minister voor Rechtsbescherming).
Samenvatting
1. Meten=Weten heeft bij gedeputeerde staten verzocht om het gebruik van veertien stoffen in bestrijdingsmiddelen niet langer toe te staan in de provincie Utrecht. Gedeputeerde staten stellen niet bevoegd te zijn om een algemeen verbod op het gebruik van bepaalde gewasbeschermingsmiddelen uit te vaardigen en hebben het verzoek afgewezen.
2. Gedeputeerde staten hebben het bezwaar van Meten=Weten tegen de afwijzing niet-ontvankelijk verklaard, omdat de weigering om een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen geen besluit is en tegen de afwijzing daarvan geen bezwaar open staat. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen deze niet-ontvankelijkverklaring.
3. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bezwaar van Meten=Weten terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Meten=Weten heeft verzocht om als passende maatregel bepaalde bestrijdingsmiddelen niet langer toe te staan en daarmee is verzocht om een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat Meten=Weten op grond van het Verdrag van Aarhus buiten het kader van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toegang tot de bestuursrechter moet krijgen om de gestelde niet naleving van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn aan de orde te kunnen stellen. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om prejudiciële vragen te stellen. Meten=Weten krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. De rechtbank kent wel schadevergoeding toe vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
4. Bij brief van 8 oktober 2021 (hierna: het verzoek) heeft Meten=Weten gedeputeerde staten op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn verzocht om het gebruik van bestrijdingsmiddelen waarin een veertiental stoffen voorkomen niet langer toe te staan in de provincie Utrecht. Dit verzoek is ook gedaan bij de andere elf provincies.
5. Met het besluit van 28 september 2023 hebben gedeputeerde staten het verzoek om handhavend op te treden afgewezen. Het bezwaar is met het besluit van 9 april 2024 (het bestreden besluit) niet-ontvankelijk verklaard, omdat de weigering om een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
6. Meten=Weten heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Gedeputeerde staten hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
7. De zitting stond gepland op 2 juli 2025, maar de enkelvoudige kamer heeft de zaak voor de zitting verwezen naar de meervoudige kamer.
8. Het onderzoek ter zitting door de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 12 februari 2026. Hieraan hebben deelgenomen de gemachtigden van Meten=Weten en gedeputeerde staten.
Beoordeling door de rechtbank
9. Op 1 januari 2024 is de Wet natuurbescherming (Wnb) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat het verzoek voor die datum is ingediend, is in deze zaak de Wnb nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 2.9, eerste lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.
10. Uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn volgt de verplichting van lidstaten om passende maatregelen te nemen om verslechtering van de kwaliteit van habitats in Natura 2000-gebieden te voorkomen. Deze bepaling is geïmplementeerd in artikel 2.2, tweede lid, van de Wnb.
11. Meten=Weten voert aan dat in bezwaar geen correcte weergave is gegeven van het verzoek. Vanaf het begin zag het verzoek op de verplichting om invulling te geven aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Meten=Weten stelt dat nooit is verzocht om een algemeen verbindend voorschrift. Zij wijst erop dat het de provincie vrij staat om zelf te kiezen hoe een einde gemaakt kan worden aan de inbreuk op de Habitatrichtlijn.
12. Naar aanleiding van het verzoek hebben gedeputeerde staten laten weten dat het handhavingsverzoek onvoldoende concreet is, omdat niet duidelijk is op welke bedrijven en percelen het verzoek ziet. In reactie daarop heeft Meten=Weten toegelicht dat een generiek handhavingsverzoek is gedaan, omdat een strikte toepassing van de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 juni 2021 [1] , waarin is geoordeeld dat lelieteelt een project is dat onder de werking van artikel 2.7 van de Wnb valt, praktisch niet uitvoerbaar is. Om invulling te geven aan het verzoek van gedeputeerde staten heeft Meten=Weten verschillende gewassen en kadastrale percelen genoemd.
13. Gedeputeerde staten hebben in het primaire besluit vermeld dat het gebruik van twee van de veertien in het verzoek genoemde stoffen inmiddels niet langer is toegestaan. Het College voor de toepassing van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb) heeft de toelating daarvan ingetrokken. Verder hebben gedeputeerde staten gesteld niet bevoegd te zijn om een algemeen verbod op het gebruik van bepaalde gewasbeschermingsmiddelen uit te vaardigen, omdat de toelating van gewasbeschermingsmiddelen is geregeld in nationale wetgeving en wordt uitgevoerd door het Ctgb. Gedeputeerde staten zijn wel bevoegd om handhavend op te treden tegen overtredingen van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Gedeputeerde staten hebben onderzoek gedaan naar het gebruik van de aangewezen percelen op de referentiedatum. De uitkomst is dat op alle percelen op de referentiedatum agrarisch gebruik was toegestaan en daarmee ook het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Verder vinden gedeputeerde staten het aannemelijk dat de effecten van het huidige gebruik van de gewasbeschermingsmiddelen kleiner zijn dan in de referentiesituatie. De conclusie van gedeputeerde staten is dat geen sprake is van overtredingen.
14. In de bezwaarfase is duidelijk geworden dat het Meten=Weten niet gaat om overtredingen van individuele telers. Volgens gedeputeerde staten is de kern van het bezwaar dat de provincie een inbreuk maakt op artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn door geen algemeen verbod uit te vaardigen tegen het gebruik van de twaalf stoffen in gewasbeschermingsmiddelen. Een dergelijk verbod is volgens gedeputeerde staten een algemeen verbindend voorschrift.
Kwalificatie van het verzoek
15. Partijen verschillen van mening over hoe het verzoek opgevat had moeten worden. Meten=Weten betwist dat zij verzocht heeft om een algemeen verbinden voorschrift vast te stellen.
16. Op grond van vaste rechtspraak is een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene, abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. [2]
17. Uit het verzoek volgt dat Meten=Weten heeft verzocht om bepaalde bestrijdingsmiddelen niet meer toe te staan in provincie. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is duidelijk geworden dat het verzoek niet was gericht op overtredingen van individuele telers. Het verzoek bevat op meerdere plekken een verwijzing naar artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, omdat Meten=Weten van mening is dat deze bepaling wordt overtreden. Gelet op de context van het verzoek is de rechtbank van oordeel dat Meten=Weten heeft verzocht om als passende maatregel bepaalde bestrijdingsmiddelen niet langer toe te staan. Dit komt naar het oordeel van de rechtbank neer op een algemeen verbod op bepaalde bestrijdingsmiddelen. Omdat een algemeen verbod om bepaalde bestrijdingsmiddelen te gebruiken zonder nadere normering herhaald toegepast kan worden, is de rechtbank van oordeel dat gedeputeerde staten ervan uit hebben kunnen gaan dat verzocht is om een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen.
18. Over het standpunt van Meten=Weten dat het aan de provincie is om te bepalen welke maatregelen getroffen zullen worden om een einde te maken aan de inbreuk van artikel 6, tweede lid, Habitatrichtlijn, overweegt de rechtbank dat het verzoek van Meten=Weten leidend is. Gelet op hoe het verzoek is geformuleerd en de daarna gegeven toelichting daarop, hebben gedeputeerde staten niet hoeven beoordelen of andere passende maatregelen, zoals Meten=Weten die in beroepsfase hebben genoemd, genomen hadden moeten worden. Daar komt nog bij dat de gemachtigde van gedeputeerde staten op zitting heeft opgemerkt dat het op dit moment nog onduidelijk is in welke mate de stoffen in de bestrijdingsmiddelen invloed hebben op de Natura 2000-gebieden.
19. Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat gedeputeerde staten het bezwaar terecht niet-ontvankelijk hebben verklaard. Tegen de weigering om een algemeen verbindend voorschrift vast te stellen staat op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb geen beroep open. Gelet op artikel 7:1 van Pro de Awb kon daarom ook geen bezwaar worden gemaakt.
Verdrag van Aarhus
20. Meten=Weten voert aan dat haar verzoek niet had mogen worden afgewezen op grond van bepalingen uit de Awb, omdat de Awb in strijd is met het Unierecht. Onder verwijzing naar het Verdrag van Aarhus en de aanmaningsbrief van 7 februari 2024 van de Europese Commissie waarmee een inbreukprocedure is gestart, meent Meten=Weten dat zij toegang tot de bestuursrechter moet hebben om het nalaten van de provincie om passende maatregelen te treffen te kunnen aanvechten. Dat de inbreukprocedure inmiddels is beëindigd, mag hierbij niet betrokken worden, omdat dit mogelijk om politieke redenen is gebeurd.
21. Deze beroepsgrond slaagt niet. Artikel 9 van Pro het Verdrag van Aarhus gaat over de toegang tot de rechter. Het derde lid van dit artikel bepaalt dat leden van het publiek toegang tot de rechter moeten hebben, maar kent de beperking dat voldaan moet worden aan in het nationale recht neergelegde criteria. Het Verdrag van Aarhus verzet zich naar het oordeel van de rechtbank niet tegen de toepassing van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 7:1 van Pro de Awb. Verder is van belang dat uit het Verdrag van Aarhus niet per definitie volgt dat de bestuursrechter de aangewezen rechter is om rechtsbescherming te bieden. Dit kan ook de civiele rechter zijn. De rechtbank verwijst hiervoor naar rechtspraak van onder meer de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). [3] Dat Meten=Weten vanwege het kostenaspect niet naar de civiele rechter wil, zoals op de zitting is toegelicht, geeft geen aanleiding om te oordelen dat een civiele procedure onevenredig kostbaar is en daarom toegang tot de bestuursrechter mogelijk moet zijn. Ook de aanmaningsbrief geeft de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat Meten=Weten buiten het kader van de Awb toegang tot de bestuursrechter moet krijgen om de gestelde niet naleving van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn aan de orde te kunnen stellen. De voorgestelde wetswijziging van de Awb in verband met het Varkens in Nood-arrest [4] (de Reparatiewet Varkens in Nood-arrest) ziet op een andere situatie dan hier aan de orde en kan daarom niet tot een ander oordeel leiden.
Geen prejudiciële vragen
22. Meten=Weten heeft verzocht om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie. Volgens Meten=Weten bestaat daartoe in dit geval een verplichting voor de rechtbank, omdat geen sprake is van een situatie waarin redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de uitleg van het Unierecht (acte clair) en het Hof van Justitie de rechtsvraag nog niet heeft uitgelegd (acte éclairé).
23. Voor een rechterlijke instantie waarvan uitspraken nog in hoger beroep aangevochten kunnen worden, bestaat in beginsel geen verplichting om prejudiciële vragen te stellen. Daarop bestaat een uitzondering voor de situatie waarin de rechter van oordeel is dat een handeling van een Europese instelling nietig is. [5] Die situatie doet zich hier niet voor. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat dus geen verplichting om prejudiciële vragen te stellen. Dit laat onverlet dat de rechtbank wel de bevoegdheid heeft om prejudiciële vragen te stellen, maar de rechtbank ziet geen aanleiding om dat te doen. De rechtbank volgt Meten=Weten niet in haar standpunt dat de verschillende rechtbankuitspraken naar aanleiding van hetzelfde verzoek daartoe aanleiding gegeven, omdat de uitspraken niet verschillen over de toepassing of uitleg van het Unierecht maar over de duiding van het verzoek. Gelet op wat hiervoor is overwogen ziet de rechtbank ook geen aanknopingspunten om te twijfelen aan de uitleg van het Unierecht over de toegang tot de rechter.
24. Gelet op het voorgaande hebben gedeputeerde staten het bezwaar van Meten=Weten terecht niet-ontvankelijk verklaard, zodat het beroep van Meten=Weten ongegrond is.
Overschrijding redelijke termijn
25. Meten=Weten heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Vanwege het verzoek om schadevergoeding is de Staat der Nederlanden (hierna: de Staat) in deze zaak aangemerkt als partij.
26. De redelijke termijn is overschreden als de bezwaar- en beroepsfase samen langer dan twee jaar hebben geduurd. Daarbij is een termijn van zes maanden voor de behandeling van het bezwaar en een termijn van anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep redelijk. Voor de hoogte van de schadevergoeding is het uitgangspunt een tarief van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan waarmee de termijn is overschreden, naar boven afgerond.
27. Tussen de ontvangst van het bezwaarschrift, 6 oktober 2023, en de dag van deze uitspraak zit afgerond 2,5 jaar. Dit leidt tot de conclusie dat de redelijke termijn met een half jaar is overschreden en dat schadevergoeding moet worden toegekend. De bezwaarfase heeft afgerond zes maanden en drie dagen geduurd. De beroepsfase heeft, gerekend vanaf het moment van ontvangst van het beroepschrift op 20 mei 2024, een jaar en tien maanden geduurd en daarmee te lang geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is hoofdzakelijk te wijten aan de rechtbank en heeft te maken de verwijzing van de zaak naar de meervoudige kamer. De rechtbank zal de Staat veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding van € 500,- aan Meten=Weten.
Conclusie en gevolgen
28. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat Meten=Weten geen gelijk krijgt en het bestreden besluit van 9 april 2024 in stand blijft. Gelet op de overschrijding van de redelijke termijn wordt het verzoek om immateriële schadevergoeding toegewezen.
29. Meten=Weten krijgt het griffierecht niet terug. Omdat de rechtbank de verzochte schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn toekent, is er wel aanleiding om een proceskostenveroordeling uit te spreken. De proceskostenvergoeding wordt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 467,-. De rechtbank volgt daarbij het uitgangspunt van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State om voor het verzoek 1 punt toe te kennen met wegingsfactor 0,5 en een waarde per punt van € 934,-.Omdat het beroep ongegrond is, worden er geen andere punten toegekend. De Staat moet deze proceskosten vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot het betalen van € 500,- aan schadevergoeding aan Meten=Weten;
- veroordeelt de Staat tot betaling van € € 467,- aan proceskosten aan Meten=Weten.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Y.N.M. Rijlaarsdam, voorzitter, en mr. R.C. Stijnen en mr. R.S. Wertheim, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.