Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 26/194 en UTR 26/195
uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 februari 2026 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
[eiseres] B.V., gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland (het college), verweerder
(gemachtigde: mr. M. Vogel, jurist Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek (OFGV)).
Inleiding
1. Eiseres exploiteert sinds 28 augustus 2020 een vleesvarkens- en zeugenhouderij aan het [adres] in [vestigingsplaats] .
2. Op 22 april 2025 heeft het college eiseres laten weten dat bij een controle van de inrichting op 5 november 2024 zes overtredingen zijn geconstateerd en hij het voornemen heeft hiervoor lasten onder dwangsom op te leggen. Eiseres heeft een zienswijze ingediend tegen dit voornemen. Met het besluit van 7 juli 2025 heeft het college lasten onder dwangsom opgelegd voor (kort gezegd):
- overtreding 1: de uitbreiding van het grote mestbassin (mestzak) zonder vergunning;
- overtreding 2: de aanwezigheid van een extra mestzak zonder vergunning;
- overtreding 3: de overschrijding van het maximale aantal vergunde
- overtreding 5: een aantal bodembedreigende stoffen (waterstofperoxide 35% en plantaardige olie) die zich niet boven een bodembeschermende voorziening bevinden;
- overtreding 6: de aanwezigheid van twee kadaverkoelingen waarvan één niet is vergund en de ander niet conform de revisievergunning van 27 juli 2017 is geplaatst.
3. Het bezwaar van eiseres tegen dit besluit, heeft het college met het besluit van
19 december 2025 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
4. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
5. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 19 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en [A] (voormalig directeur). Namens het college hebben deelgenomen: de gemachtigde, mr. [B] (jurist OFGV) en [C] (toezichthouder OFGV).
6. Het college heeft aan het eind van de zitting de begunstigingstermijn voor de lasten die zien op de overtredingen 1, 2, 5 en 6 verlengd tot 19 maart 2026. De begunstigingstermijn van last 3 loopt tot 10 april 2026 en die van last 4 tot 8 mei 2026.
7. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, beslist zij ook op het beroep van eiseres daartegen. [3]
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Bevoegdheid tot handhavend optreden
8. De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat eiseres de overtredingen niet betwist. Dat betekent dat het college bevoegd is om handhavend op te treden. Als uitgangspunt geldt dan dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [4]
Concreet zicht op legalisatie?
9. Eiseres voert aan dat de op 8 oktober 2020 aangevraagde dieraantallen, de kadaverkoelingen en de mestzakken vergunbaar zijn. Volgens haar heeft zij er alles aan gedaan om te komen tot legalisering van de situatie, maar wordt zij daarin gehinderd door het (weigerings)besluit van 9 juli 2025, dat het college heeft genomen op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet bibob). Tegelijkertijd biedt datzelfde besluit volgens eiseres een opening voor concreet zicht op legalisatie, omdat het college de intrekking van de bestaande vergunningen voor een jaar heeft opgeschort. Inmiddels is de directie van het bedrijf aangepast en staat het bedrijf ook in de verkoop, zodat aannemelijk is dat binnen afzienbare tijd de aanvraag alsnog kan worden vergund.
10. De voorzieningenrechter stelt vast dat het college met het besluit van 7 maart 2023 de aangevraagde vergunning heeft geweigerd. De rechtbank heeft in de uitspraak van 1 februari 2024 [5] dit besluit vernietigd, omdat het de evenredigheidstoets van artikel 3, vijfde lid, van de Wet bibob en artikel 3:4 van Pro de Awb niet kon doorstaan. De rechtbank heeft ook bepaald dat het college een nieuw besluit moest nemen op de aanvraag van 8 oktober 2020. Partijen hebben bij de Afdeling hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak. Met het besluit van 9 juli 2025 heeft het college de looptijd van de bestaande vergunningen met één jaar verlengd en de aangevraagde vergunning (opnieuw) geweigerd. Dit besluit maakt op grond van artikel 6:19 van Pro de Awb onderdeel uit van de hoger beroepsprocedure bij de Afdeling.
11. De voorzieningenrechter ziet in wat eiseres heeft aangevoerd over concreet zicht op legalisatie geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet mocht overgaan tot handhavend optreden. In de hoger beroepsprocedure bij de Afdeling zal aan de orde komen of het college het besluit van 9 juli 2025 op goede gronden heeft genomen. In de handhavingszaak die de voorzieningenrechter nu moet beoordelen is het enkele gegeven dat er nog hoger beroep loopt tegen het weigeringsbesluit echter geen reden om aan te nemen dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Ook voor het in de verkoop staan van het bedrijf geldt dat dit onvoldoende is om concreet zicht op legalisatie op te leveren. Het is immers nog maar de vraag of het bedrijf daadwerkelijk binnen afzienbare tijd wordt verkocht en dan nog blijft onduidelijk of de aangevraagde vergunning kan worden verleend. Bovendien geldt voor een aantal overtredingen dat hiervoor geen vergunning is aangevraagd. Dat eiseres dat niet heeft gedaan omdat de uitkomst van zo’n procedure naar haar mening al vaststond, kan de voorzieningenrechter volgen, maar dat betekent wel dat geen concreet zicht op legalisatie kan worden aangenomen.
Bijzondere omstandigheden – andere omstandigheden
12. Eiseres heeft aangevoerd dat het besluit onevenredig bezwarend is, omdat er in de huidige situatie sprake is van een neutraal en zelfs positief effect op het milieu, waar tegenover grote financiële bedrijfseconomische belangen staan. De op 8 oktober 2020 aangevraagde dieraantallen, de kadaverkoeling en de mestzakken zijn volgens eiseres juist beter voor het milieu en zijn vergunbaar als de aanvraag inhoudelijk zou worden beoordeeld. Het college heeft hier in de besluitvorming te weinig rekening mee gehouden. Ook heeft het college te weinig aandacht gehad voor de ingrijpende veranderingen die in het bedrijf hebben plaatsgevonden, waaronder het oprichten van een STAK en het in de verkoop staan van het bedrijf. Daarnaast wijst eiseres erop dat het college de huidige/illegale situatie al langere tijd heeft laten voortbestaan en met het besluit van 9 juli 2025 de looptijd van de bestaande vergunningen heeft verlengd met één jaar en verdere verlenging mogelijk is. Daardoor valt niet in te zien waarom ook niet gedurende die termijn had kunnen worden gewacht met handhavend optreden. Het college is volgens eiseres ook onvoldoende ingegaan op de kosten en gigantische bedrijfsschade die het besluit met zich brengt en zij verwijst daarvoor naar het ingebrachte schaderapport.
13. De voorzieningenrechter overweegt allereerst dat zij in deze zaak niet kan ingaan op de vragen of de aanvraag van 8 oktober 2020 bij een inhoudelijke beoordeling vergunbaar is of niet en of, zoals eiseres stelt, bij een aantal overtredingen sprake is van een positief effect op het milieu. Die vragen vallen buiten de reikwijdte van de beoordeling of het college lasten onder dwangsom heeft mogen opleggen. Voor zover eiseres wijst op de veranderingen in het bedrijf geldt dat dit een element is dat in de bibob-procedure door de Afdeling moet worden beoordeeld en dus ook geen rol kan spelen in de vraag of het college had moeten afzien van handhavend optreden. Dat het college al langere tijd op de hoogte is van de overtredingen en heeft besloten de bestaande vergunningen van het bedrijf gedurende een jaar nog niet in te trekken met een mogelijkheid tot verlenging van die termijn, biedt naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende aanleiding om het handhavend optreden onevenredig te achten. Het college heeft er terecht op gewezen dat eiseres zelf een aantal bedrijfseconomische keuzes heeft gemaakt die het college niet aan te rekenen zijn. Eiseres had voor het vervangen van de oude kadaverkoeling, de uitbreiding van het mestbassin en de extra mestzak tijdig een vergunning kunnen aanvragen. Ook de wijziging in de dieraantallen had eiseres al doorgevoerd, voordat zij daarvoor een vergunning aanvroeg. Dat dit is gebeurd vanwege regelgeving op het gebied van dierwelzijn kan zo zijn, maar eiseres had er ook voor kunnen kiezen dan minder zeugen te houden. Omdat eiseres heeft gehandeld zonder te beschikken over de benodigde omgevingsvergunning, komt de financiële schade daarvan nu voor rekening en risico van eiseres. Dat die financiële belangen volgens het college niet opwegen tegen het algemene belang van handhaving, kan de voorzieningenrechter in het licht van het voorgaande dan ook volgen. Over de link die eiseres legt met het besluit van het college de bestaande vergunningen nog een jaar lang niet in trekken, overweegt de voorzieningenrechter dat er een duidelijk verschil bestaat tussen activiteiten waarvoor vergunning is verleend en activiteiten die plaatsvinden zonder of in afwijking van een vergunning en dus illegaal zijn. Dat die laatste activiteiten door het college anders worden benaderd, is dan ook te rechtvaardigen en maakt het bestreden besluit niet onevenredig.
Begunstigingstermijnen
14. Eiseres voert aan dat het college de uitspraak van de Afdeling in de bibob-procedure had moeten afwachten. In het geval dat te lang zou zijn, dan had het college moeten aansluiten bij de termijn van één jaar die aan de bestaande vergunningen is gekoppeld of bij het lopende verkooptraject.
15. De voorzieningenrechter overweegt dat de begunstigingstermijn is bedoeld om de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. [6] Een koppeling met een lopende bibob-procedure of een verkooptraject past daarin niet. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de door het college gestelde termijnen om aan de lasten te voldoen ook niet onredelijk. Eiseres wist sinds 7 maart 2023 dat het college geen medewerking wilde verlenen aan het legaliseren van de overtredingen en heeft dus lang de tijd gehad om voorbereidingen te treffen om de overtredingen te beëindigen. Het college heeft bovendien de begunstigingstermijnen een aantal keer verlengd. De voorzieningenrechter overweegt verder dat in beginsel geen rechtsregel zich ertegen verzet dat het college een last onder dwangsom oplegt, terwijl tegen het weigeringsbesluit om een vergunning te verlenen een hoger beroepsprocedure loopt. Dit zou anders kunnen zijn als daarbij sprake is van misbruik van de aan het college toekomende bevoegdheid. Daarvan is echter niet gebleken.
Conclusie en gevolgen
16. De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat het college op goede gronden de lasten onder dwangsom heeft opgelegd. Het beroep is daarom ongegrond. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Concreet betekent dit dat eiseres tot 19 maart 2026 de tijd heeft om de overtredingen 1, 2, 5 en 6 te beëindigen. Voor overtreding 3 loopt de begunstigingstermijn tot 10 april 2026 en voor overtreding 4 tot 8 mei 2026.
17. Eiseres krijgt het griffierecht niet terug en zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.A. van Kuijeren, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2026.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.