ECLI:NL:RBNHO:2013:9453

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 12/5194

uitspraak van de meervoudige kamer van 15 oktober 2013 in de zaak tussen

Stichting RTV Noord-Holland, te Amsterdam, eiseres

(gemachtigde: mr. A.T. Meijer),

het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder

(gemachtigde: mr. M.J. Sol).

Procesverloop

Bij besluit van 19 december 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres voor het boekjaar 2012 een bekostiging verleend van € 13.813.861,--.

Bij besluit van 3 oktober 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 september 2013. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door P. van Gessel, directeur, F. Goudsblom, financieel manager en A. Bak interim-directeur, bijgestaan door haar gemachtigde.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en E. Koning, beiden werkzaam bij de provincie Noord-Holland, bijgestaan door J. Kleijwegt en J. Mossel, beiden werkzaam bij BDO Consultants BV (verder: BDO).

Overwegingen

Op grond van artikel 2.170, eerste lid, van de Mediawet 2008 zorgen Gedeputeerde Staten voor de bekostiging van het functioneren van ten minste één regionale publieke media-instelling in de provincie door vergoeding van de kosten die rechtstreeks verband houden met het verzorgen van de regionale publieke mediadienst, voor zover die kosten niet op andere wijze zijn gedekt, op zodanige wijze dat:

a. een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod mogelijk is en continuïteit van bekostiging is gewaarborgd; en

b. in ieder geval per provincie het in 2004 bestaande niveau van de activiteiten met betrekking tot de verzorging van media-aanbod door de regionale publieke media-instelling(en) ten minste gehandhaafd blijft.

Bij besluit van 28 juni 2011 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat, in het kader van bezuinigingen, de bekostiging van haar organisatie vanaf 2012 met 10% wordt verlaagd en dat de reële index voor 2012 van 3,05% niet wordt toegepast. Eiseres heeft hiertegen rechtsmiddelen aangewend. Bij uitspraak van 6 februari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ0700) heeft de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) het (hoger) beroep van eiseres ongegrond verklaard. Het besluit van verweerder om de bekostiging vanaf 2012 met 10% te verlagen is hiermee onherroepelijk geworden.

In deze procedure ligt het bestreden besluit van verweerder voor om – ter uitvoering van voornoemd besluit – de bekostiging voor 2012 vast te stellen op € 13.813.861,--. Dit betreft een verlaging van 9,34% ten opzichte van de bekostiging voor 2011. Verweerder heeft zich in dit besluit op het standpunt gesteld dat uit het rapport van BDO Consultants blijkt dat eiseres in de jaren 2012 tot en met 2014 in staat is om tenminste het activiteitenniveau 2004 te realiseren. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat uit het huidige programma-aanbod is af te leiden dat eiseres een kwalitatief hoogwaardig programma-aanbod verzorgt. Korting op de bekostiging heeft geen negatieve gevolgen voor de distributie via diverse media. Bovendien is crossmedialiteit en digitaal werken efficiënt en levert dit voordelen op. Het is niet de verwachting dat het medialandschap zich de komende jaren zodanig ontwikkelt dat een fundamentele omslag in de werkwijze van RTV Noord-Holland noodzakelijk is.

Met name is in geschil of met de onderhavige bekostiging een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod mogelijk is als bedoeld in artikel 2.170, eerste lid onder a, van de Mediawet 2008. Dat eiseres met deze bekostiging het niveau van activiteiten van het jaar 2004 kan handhaven, als bedoeld in artikel 2.170, eerste lid, onder b, van de Mediawet 2008 heeft eiseres niet althans onvoldoende bestreden.

Eiseres voert – kort samengevat – aan dat met eerdergenoemd bekostigingsbedrag een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod in het gedrang komt en verweerder derhalve niet voldoet aan haar zorgplicht. Verweerder heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat aan het criterium wordt voldaan. De rapportage “Bekostiging RTV Noord-Holland” van 8 augustus 2013 van BDO (hierna: het BDO rapport) geeft hiervoor onvoldoende onderbouwing. Eiseres stelt bovendien dat verweerder het BDO rapport niet ten grondslag heeft mogen leggen aan het bestreden besluit nu hierin wordt uitgegaan van onjuiste gegevens, zoals de CBS index terwijl bij bekostigingsbesluiten als het onderhavige uitgegaan dient te worden van de IPO/ROOS index. Tevens is uitgegaan van een te rooskleurige opbrengst van reclamegelden. Verweerder heeft voorts aan feit dat eiseres een aanzienlijk eigen vermogen heeft ten onrechte de conclusie verbonden dat de kwaliteit van het media-aanbod geen gevaar loopt aldus eiseres.

Eiseres wijst er allereerst op dat verweerder geen objectieve normen heeft opgesteld aan de hand waarvan kan worden vastgesteld wanneer sprake is van een hoogwaardig kwalitatief en kwantitatief media-aanbod, zoals wordt voorgestaan in het rapport van de commissie Rutten “Kracht in de regio” uit juni 2008. Nu deze objectieve criteria ontbreken had verweerder moeten afzien van het korten van de bekostiging.

De rechtbank wijst erop dat de Afdeling in de uitspraak van 6 februari 2013 heeft overwogen dat uit artikel 2.170, eerste lid, van de Mediawet 2008 en haar totstandkomingsgeschiedenis afgeleid dient te worden dat de minimale zorgplicht van provincies is bepaald op het in 2004 bestaande niveau van activiteiten met betrekking tot de verzorging van media-aanbod, waarbij heeft te gelden dat een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod mogelijk moet zijn. De bewijslast dat met de bekostiging aan de zorgplicht wordt voldaan, ligt bij verweerder. Het feit dat de commissie Rutten in haar rapport een aanbeveling heeft gedaan om een (objectieve) systematiek te ontwikkelen teneinde het functioneren van regionale publieke omroepen te beoordelen, doet niet af aan de bevoegdheid van verweerder om zelf te kiezen op welke wijze aan de motivering van de zorgplicht wordt voldaan en op welke wijze aan onderbouwing van het bestreden besluit wordt vormgegeven. Het feit dat geen objectieve normen zijn vastgesteld kan er op zichzelf dan ook niet toe leiden dat verweerder diende af te zien van korting van het bekostigingsbedrag. Het betoog van eiseres dat verweerder vanwege het ontbreken van objectieve kwaliteitscriteria van korting op de bekostiging had moeten afzien, wordt verworpen.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bekostigingsbedrag voor 2012 geen afbreuk doet aan een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod. Verweerder heeft voor de invulling van de kwaliteitsnorm aansluiting gezocht bij eerdergenoemd rapport van de commissie Rutten en wel bij het daarin genoemde ‘concept twee’. Dit concept is, aldus het rapport, het minimum scenario voor kwalitatief hoogwaardige programmering. In dit concept worden regionaal nieuws en achtergrond aangevuld met aandacht voor cultuur, educatie en human interest, waarbij de programma’s moeten zijn gericht op de regionale (culturele) identiteit. Uit het programma-aanbod van eiseres leidt verweerder af dat hieraan wordt voldaan.
Daarbij blijkt, aldus verweerder, uit het BDO rapport dat eiseres in 2012 tenminste het niveau van de jaren 2004-2011 kan voortzetten. Volgens verweerder is niet in geschil dat het media aanbod van eiseres in die jaren als kwalitatief hoogwaardig kan worden beschouwd. Met een lagere bekostiging kan eiseres nog steeds voorzien in een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod, waarbij tenminste het activiteitenniveau van 2004 wordt behaald. Te meer nu eiseres beschikt over een ruim eigen vermogen.

De rechtbank is, met eiseres, van oordeel dat verweerder hiermee onvoldoende gemotiveerd heeft aangegeven dat voldaan wordt aan de voorwaarde dat met de bekostiging een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod mogelijk is. De verwijzing naar ‘concept twee’ uit het rapport Rutten is als zodanig onvoldoende, nu dit concept slechts een weergave is van taken en geen kwaliteitsnormen bevat. Daarnaast geeft het BDO rapport op bladzijde 4 uitdrukkelijk aan dat de vraag in hoeverre het media-aanbod als hoogwaardig is te beschouwen niet door verweerder of BDO kan worden beantwoord. BDO heeft zich uitsluitend uitgelaten over de vraag of het in 2004 bestaande niveau van activiteiten gehandhaafd kan blijven. Niet anders kan dan ook worden geoordeeld dan dat in het bestreden besluit een voldoende motivering ontbreekt ten aanzien van de vraag of de bekostiging voor 2012 een kwalitatief hoogwaardige media-aanbod mogelijk maakt als bedoeld in artikel 2.170, eerste lid, onder a, van de Mediawet.
Uit het enkele feit dat het Commissariaat voor de Media niet handhavend heeft opgetreden ten aanzien van de programmering van eiseres, kan niet worden afgeleid dat voldaan wordt aan de kwaliteitseis. Nog daargelaten of het de taak is van het Commissariaat voor de Media om handhavend op te treden indien geen sprake is van een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod, hetgeen volgens eiseres ter discussie staat.
Het bepaalde in artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Mediawet, namelijk dat het media-aanbod onafhankelijk dient te zijn van overheidsinvloeden, ontslaat verweerder niet van de uit artikel 2.170 van de Mediawet voortvloeiende verplichting te motiveren dat de bekostiging een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod mogelijk maakt. Verweerder dient hier, al dan niet in samenspraak met eiseres, met oog op te nemen bekostigingsbesluiten criteria voor te ontwikkelen zolang er geen (landelijke) kwaliteitsnormen bestaan.

De rechtbank verwerpt verder het betoog van verweerder dat uit het BDO rapport blijkt dat eiseres het activiteitenniveau van de jaren 2004-2011 in 2012 kan voorzetten en dat, in aanmerking genomen dat het aanbod in de periode 2004-2011 hoogwaardig was, dit ook voor 2012 mogelijk moet zijn. BDO heeft hiervoor de winst- en verliesrekening 2004 geïndexeerd naar het prijspeil van 2012 en heeft dit resultaat vergeleken met de begroting van eiseres voor 2012. Eiseres heeft hier terecht tegenin gebracht dat BDO heeft geïndexeerd op basis van een samengestelde index van CBS-indices, terwijl binnen de sector nu juist de IPO/ROOS index is ontwikkeld. Deze laatste index is tot stand gekomen om de regionale omroepen door de jaren heen in staat te stellen het kwaliteitsniveau te kunnen handhaven. Verweerder heeft niet de twijfel kunnen wegnemen dat de naar 2012 geïndexeerde begroting van 2004 geen juiste maatstaf vormt om te kunnen beoordelen of de bekostiging voor 2012 eiseres in staat stelt een hoogwaardig media-aanbod te leveren. Daar komt bij dat het louter toepassen van een CBS index er aan voorbijgaat dat eiseres na 2004 taken heeft gekregen op cross mediaal gebied, welke taken mede bepalend zijn voor de hoogwaardigheid van het media-aanbod.

10.

De rechtbank volgt voorts niet het standpunt van verweerder dat de kwaliteit van de programmering niet in geding is omdat uit het BDO rapport blijkt dat eventuele tekorten als gevolg van de lagere bekostiging kunnen worden opgevangen met het ruime eigen vermogen van eiseres.
Eiseres heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat verweerder aan het feit dat eiseres een ruim eigen vermogen en een goede liquiditeitspositie heeft niet de conclusie mag verbinden dat deze gelden, zonder gevaar voor de continuïteit van de bedrijfsvoering, kunnen worden ingezet. Het eigen vermogen van eiseres bestaat uit een risicoreserve welke volgens eiseres grotendeels bestemd is voor nieuwe huisvesting met oog op het aflopen van het huidige huurcontract in 2018. Eiseres heeft deze reserve opgebouwd door te sparen op de bank, zodat de risicoreserve en de goede liquiditeitspositie twee kanten zijn van dezelfde medaille. Verweerder heeft geen aanleiding gezien om, gelet op deze wijze van reservering door eiseres in voorgaande jaren, al eerder de bekostiging hierop af te stemmen. Evenmin is gebleken dat verweerder eiseres in het kader van de bekostiging aanwijzingen heeft gegeven met betrekking tot de opbouw van het eigen vermogen en reserves. Aldus heeft verweerder impliciet ingestemd met deze keuze in de financiële bedrijfsvoering door eiseres. Onder deze omstandigheden kan de aanwezigheid van een eigen vermogen, dat voor een belangrijk deel bestaat uit liquide middelen, dan ook niet worden gebruikt als argument voor de verlaging van de bekostiging. Dat digitaal werken leidt tot kostenbesparing en dat vanwege het ontbreken van relevante sturingsinformatie efficiency voordelen zijn te behalen door eiseres, zijn ten slotte louter beweringen van BDO die niet zijn onderbouwd.

11.

Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen de geconstateerde gebreken te herstellen als bedoeld in artikel 8:51a, van de Awb nu verweerder ter zitting heeft aangegeven hiervan geen gebruik te zullen maken.
Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij dient verweerder tevens te betrekken de inmiddels bekende gegevens over het boekjaar 2012 waaronder de feitelijk in 2012 ontvangen reclamegelden.

12.

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 3 oktober 2012;

- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, voorzitter, mr. G. Guinau en mr. S.M. van Velsen, leden, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra - van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 oktober 2013.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Let wel:

Gegrondverklaring van het beroep betekent niet dat eiseres op alle onderdelen van het beroep gelijk heeft gekregen. In de uitspraak heeft de rechtbank onder 6. uitdrukkelijk en zonder voorbehoud beroepsgronden verworpen. Als eiseres het daarmee niet eens is en wil voorkomen dat dit oordeel van de rechtbank komt vast te staan, zal zij tegen deze uitspraak hoger beroep moeten instellen.