Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: ALK 14/1219
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 december 2015 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. W.J. Dammingh),
en
de korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een functie uit het LFNP toegekend en bepaald dat eiser op 1 januari 2012 overgaat naar de LFNP-functie Operationeel Expert Intelligence (schaal 9).
Bij besluit van 14 mei 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 oktober 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. F. IJsendoorn, kantoorgenoot van zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.H. Horst, mr. M.J. de Vries en L.M. van den Hil.
Overwegingen
1.1.
In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is onder meer afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Er is vervolgens een stelsel van 92 organieke functies met daarbij behorende functiebeschrijvingen ontwikkeld, voorzien van een waardering per organieke functie. Aan de functies zijn, daar waar nodig geacht, werkterreinen, aandachtsgebieden en specifieke functionaliteiten gekoppeld. Dit geheel wordt aangeduid als het LFNP en is door de Minister van Veiligheid en Justitie (hierna: de Minister) op 7 mei 2013 vastgelegd in de Regeling vaststelling LFNP (Stcrt. 2013, 13079). Invoering van het LFNP geschiedt in stappen, hetgeen is beschreven in de ‘Regeling overgang naar een LFNP functie’ (hierna: de Regeling), vastgesteld door de Minister op 8 mei 2013 (Stcrt. 2013, 13141).
1.2.
De eerste stap betreft de vaststelling van de uitgangsposities van de politieambtenaren in de periode vanaf 31 december 2009 tot en met 31 maart 2011. Met het oog op het bepalen van de uitgangspositie is aan alle politieambtenaren eerst een voorgenomen besluit uitgangspositie gezonden. Daarin is onder meer gewezen op de mogelijkheid om uiterlijk op 23 mei 2011 eenmalig functieonderhoud aan te vragen op de wijze zoals omschreven in artikel 3 van Pro de op 9 februari 2012 vastgestelde Tijdelijke regeling functieonderhoud politie (Trfp) (Stcrt. 2012, 3097). In de periode vanaf 1 april 2011 tot en met 31 december 2011 zijn alle individuele functiewijzigingen en de daarmee samenhangende gewijzigde uitgangsposities bij besluit vastgelegd. Vervolgens is op de peildatum 31 december 2011 voor iedere politieambtenaar vastgesteld in hoeverre sprake is van specifieke werkzaamheden door middel van een aanvullend besluit uitgangspositie.
1.3.
De tweede stap is het bepalen van een zogenaamde ‘match’ met de LFNP-functies door een daartoe in het leven geroepen werkgroep matching. Bij het matchingsproces zijn de Regeling, het reglement voor de werkwijze van de werkgroep matching en de beleidsregel Instructie organieke matching bepalend. De Regeling schrijft voor dat op basis van de functiebeschrijvingen het meest vergelijkbare LFNP-domein wordt vastgesteld: Leiding, Uitvoering of Ondersteuning. Hierna worden de functiebeschrijvingen die zijn ingedeeld in de domeinen Uitvoering en Ondersteuning verder ingedeeld in het meest vergelijkbare vakgebied. Vervolgens wordt binnen het vakgebied de meest vergelijkbare LFNP-functie vastgesteld, waarbij een LFNP-functie met een overeenkomstige salarisschaal zonder meer als de meest vergelijkbare functie heeft te gelden (‘matching op schaal’). De resultaten van deze matching zijn vastgelegd in een transponeringstabel, die als bijlage bij de Regeling is gevoegd en gelijktijdig is gepubliceerd. De bijlage is sindsdien een aantal keer vervangen door een gewijzigde transponeringstabel, welke wijzigingen eveneens zijn gepubliceerd in de Staatscourant.
1.4
Het bestreden besluit ziet op de derde stap: de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie aan alle politieambtenaren, waarbij op grond van de Regeling (artikel 5, tweede en derde lid) de uitgangspositie en de transponeringstabel bepalend zijn. Verweerder is daarbij de mogelijkheid gegeven om - na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie - van voornoemde uitgangspunten af te wijken indien dit in individuele gevallen leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie (artikel 5, vierde lid, van de Regeling, hierna: de hardheidsclausule).
2.1
Verweerder heeft de uitgangspositie van eiser voor de overgang naar het LFNP vastgesteld als Groepschef inwinning CIE, gewaardeerd op schaal 9, per peildatum
31 december 2011.
31 december 2011.
2.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiser een functie uit het LFNP toegekend en bepaald dat eiser op 1 januari 2012 overgaat naar de functie Operationeel Expert Intelligence, schaal 9. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
3. De rechtbank stelt vast dat eiser zijn beroepsgrond, dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen, ter zitting heeft ingetrokken.
4.1
Eiser stelt zich op het standpunt dat de transponeringstabel die als bijlage bij de Regeling overgang naar een LFNP functie (Regeling) is gevoegd niet gekwalificeerd kan worden als een algemeen verbindend voorschrift (avv).
4.2
De Raad heeft in de uitspraken van 1 juni 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1550 en ECLI:NL:CRVB:2015:1663) overwogen dat de transponeringstabel niet kan worden aangemerkt als een avv. Het bestreden besluit is in zoverre ondeugdelijk gemotiveerd. Dit motiveringsgebrek passeert de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, nu eiser door dit gebrek niet in zijn belangen is geschaad.
5.1
Eiser heeft voorts aangevoerd dat sprake is van een onjuiste matching. Volgens eiser is het allereerst in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel uitsluitend te matchen op schaal. Er is volgens eiser niet gekeken naar zijn werkzaamheden en verantwoordelijkheden.
Eiser meent dat zijn functie het meest vergelijkbaar is met het vakgebied Operationeel Specialismen en daarbinnen met de functie van Operationeel Specialist B. Volgens eiser doet hij veel meer taken en heeft hij meer verantwoordelijkheden dan in de generieke functiebeschrijving van Groepschef is weergegeven, met name op het specifieke werkterrein van de criminele inlichtingen. In zijn functie geeft eiser leiding aan een groep medewerkers belast met de zorg voor het systematisch inwinnen van criminele inlichtingen in het kader van de criminaliteitsbestrijding. Voor deze functie ontvang eiser een toelage naar schaal 10. Plaatsing van deze functie van operationeel/uitvoerend leidinggevende in het vakgebied Intelligence is volgens eiser onjuist, omdat – anders dan is beschreven voor dit vakgebied – eisers functie juist een directe bijdrage levert aan operationele politietaken en daarmee juist rechtstreeks in verband staat met de handhaving van de rechtsorde, de openbare orde en veiligheid en/of leefbaarheid van de samenleving. Eiser heeft er nog op gewezen dat er binnen de voormalige regio’s Zaanstreek-Waterland en Kennemerland collega’s zijn die ook een functiebeschrijving van Groepschef hadden en die wel waren ingedeeld in schaal 10.
5.2.1
Met het betoog dat matchen op schaal in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel, keert eiser zich in wezen tegen de inhoud of wijze van totstandkoming van de Regeling, een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3830) kan de rechter een wet in materiële zin wel beoordelen, maar dient hij daarbij de ter zake in ons staatsbestel passende terughoudendheid in acht te nemen. De rechter zal het resultaat van de afweging van alle betrokken belangen door de materiële wetgever in beginsel moeten respecteren. Dit lijdt uitzondering als aan de inhoud of wijze van totstandkoming van het voorschrift zodanige ernstige feilen kleven dat dit voorschrift niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten.
5.2.2
Voor het oordeel dat laatstbedoelde situatie zich hier voordoet zijn onvoldoende aanknopingspunten gevonden. Vooropgesteld moet worden dat de Regeling zelf niet is gewijzigd wat betreft het matchen op schaal. Uitgangspunt bij de matching is steeds de formele functiebeschrijving geweest. In de Regeling staat in artikel 3, vierde lid, beschreven hoe de match vervolgens wordt vastgesteld. Nadat het domein en vakgebied zijn vastgesteld, geldt dat indien de salarisschaal van de functiebeschrijving overeenkomt met de salarisschaal van een LFNP-functie in het gekozen vakgebied, die functie wordt beschouwd als de meest vergelijkbare functie. De Regeling is met terugwerkende kracht ingevoerd tot 31 december 2009. De beleidsregel Instructie organieke matching is wel gewijzigd voor wat betreft het vinden van de meest vergelijkbare functie binnen het vakgebied. Deze wijziging heeft plaatsgevonden omdat gaandeweg bleek dat de Instructie organieke matching niet leidde tot consistentie van het totale matchingsproces, hetgeen bij de aanvang van de matching een uitdrukkelijke voorwaarde was. Deze wijziging van de beleidsregel kan echter niet leiden tot het oordeel dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van het algemeen verbindend voorschrift ernstige feilen kleven. Bij dit alles is mede in aanmerking genomen dat het gehele proces van matching in samenspraak met, en onder (eind)verantwoordelijkheid van, het GOP heeft plaatsgevonden en dat ook de wijziging van de oorspronkelijke beleidsregel Instructie organieke matching en de wijziging van de te nemen stappen in het matchingsproces de neerslag vormen van binnen het GOP gevoerd overleg. Inherent aan zodanig overleg is dat over en weer sprake is van geven en nemen. De uitkomst van zo’n onderhandelingsproces kan dan ook niet met vrucht worden bestreden door enkel te wijzen op de voor de werknemer nadelige gevolgen ervan en de voordelen buiten beschouwing te laten (vergelijk de uitspraken van 27 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1023, 11 januari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ6744 en 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550).
5.3
Zoals de Raad in voormelde uitspraak van 1 juni 2015 heeft overwogen, neemt het feit dat de transponeringstabel niet kan worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift niet weg dat aan deze tabel, mede op grond van de waarborgen waarmee de totstandkoming ervan is omgeven, een zwaarwegende betekenis moet worden gehecht. Verweerder mag in beginsel volstaan met een verwijzing naar de transponeringstabel. Het is aan de betrokken politieambtenaar om aannemelijk te maken dat de matching niet overeenkomstig de Regeling is geschied of dat het resultaat van de matching anderszins onhoudbaar is te achten. Het enkele feit dat een andere uitkomst ook verdedigbaar zou zijn geweest, is niet voldoende. Verder kan de politieambtenaar zich niet beroepen op feiten of omstandigheden die hij reeds in het kader van de vaststelling van de uitgangspositie naar voren had kunnen brengen.
5.4
In de Handleiding uitvoering matching (pagina 32) is aangegeven dat het LFNP in het domein Uitvoering twee functies kent in schaal 9, te weten Operationeel Expert (in 11 vakgebieden) en Operationeel Specialist in het vakgebied Operationeel Specialismen. De laatste functie kent geen operationele sturing en is bovendien binnen het vakgebied Operationeel Specialismen als startersfunctie aan te merken. De korpsfunctiebeschrijvingen met leidinggevende aspecten in schaal 9 ter uitvoering van politietaak zonder eindverantwoordelijkheid dienen altijd te worden gematcht met de LFNP-functie van Operationeel Expert. Deze functie kent operationele sturing, hetgeen het meest vergelijkbaar is met de leidinggevende aspecten in een korpsfunctiebeschrijving.
5.5
De rechtbank stelt vast dat de korpsfunctie van eiser wordt gekenmerkt door taken met betrekking tot operationele sturing en leidinggeven. Eiser heeft dit niet betwist en zelfs erkend dat hij leiding geeft. Gelet op Handleiding uitvoering matching is derhalve niet onbegrijpelijk dat verweerder eisers korpsfunctie heeft gematcht met de LFNP-functie van Operationeel Expert in het vakgebied Intelligence. Voor zover eiser ter zitting nog heeft gesteld dat uit de korpsfunctiebeschrijving niet kan worden opgemaakt welke werkzaamheden hij feitelijk uitoefent, had het op eisers weg gelegen om destijds functieonderhoud aan te vragen. In hetgeen eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de matching niet conform de Regeling heeft plaatsgevonden dan wel anderszins onhoudbaar moet worden geacht.
5.6
De verwijzing van eiser naar andere collega’s binnen de voormalige regio’s Zaanstreek-Waterland en Kennemerland die ook een korpsfunctie Groepschef hadden en die wel zijn gematcht met een functie in schaal 10 levert geen geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel op. Ten eerste is onvoldoende concreet gemaakt dat sprake is van gelijke gevallen en ten tweede kan, voor zover het gaat om collega’s bij andere voormalige korpsen, worden vastgesteld dat reeds daarom geen sprake is van gelijke gevallen.
6.1
Tot slot heeft eiser een beroep gedaan op de hardheidsclausule. Hij stelt dat de toekenning van de LFNP-functie van Operationeel Expert Intelligence zeer nadelige gevolgen voor hem heeft, bestaande uit ongelijke behandeling ten opzichte van collega’s bij andere regio’s met een identieke functie en overgang naar een functie die niet voorkomt in het formatieoverzicht van de afdeling waarbinnen eiser zijn functie verricht. Daarnaast stelt eiser dat hij als gevolg van het bestreden besluit de status van herplaatsingskandidaat zal krijgen.
6.2
De Raad heeft in voornoemde uitspraken van 1 juni 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1550 en ECLI:NL:CRVB:2015:1663) geoordeeld dat in het karakter van een hardheidsclausule besloten ligt dat deze restrictief wordt toegepast. Voorts heeft de Raad geoordeeld dat de hardheidsclausule niet bedoeld is om rekening te houden met werkzaamheden waarvoor functieonderhoud had kunnen worden gevraagd of met extra werkzaamheden, specifieke werkzaamheden, bijzondere situaties en afspraken die in de uitgangspositie hadden kunnen zijn vastgelegd. De hardheidsclausule is niet bedoeld om de uitgangspositie te corrigeren.
Het gegeven dat een andere LFNP-functie inhoudelijk bezien meer vergelijkbaar is, kan de toepassing van de hardheidsclausule evenmin rechtvaardigen. De omstandigheid dat een politieambtenaar kan overgaan naar een LFNP-functie waarvan de inhoud afwijkt van zijn als uitgangspositie vastgestelde korpsfunctie, is inherent aan de (door de regelgever) bewust gekozen wijze waarop moet worden gematcht en is ook verklaarbaar uit het gegeven dat de werkzaamheden binnen verschillende politieregio’s worden ondergebracht in één nieuw landelijk functiegebouw. Hierbij is van belang dat bij de overgang naar het LFNP feitelijk niets wijzigt aan de opgedragen werkzaamheden tot het moment waarop de ambtenaar in het kader van de vorming van de nationale politie wordt geplaatst of wordt aangewezen als herplaatsingskandidaat.
6.3
Gelet op het voorgaande is er naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake van omstandigheden die toepassing van de hardheidsclausule rechtvaardigen.
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. Steinhauser, rechter, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 december 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.