Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: ALK 14/1405
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 december 2015 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.J. Slump),
en
de korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een functie in het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) toegekend en bepaald dat zij op 1 januari 2012 overgaat naar de LFNP-functie Gespecialiseerd Medewerker B, gewaardeerd in salarisschaal 8.
Bij besluit van 12 juni 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 november 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.A.M. Bot en F.J.H. Gunther.
Overwegingen
1.1
In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is onder meer afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Er is vervolgens een stelsel van 92 organieke functies met daarbij behorende functiebeschrijvingen ontwikkeld, voorzien van een waardering per organieke functie. Aan de functies zijn, daar waar nodig geacht, werkterreinen, aandachtsgebieden en specifieke functionaliteiten gekoppeld. Dit geheel wordt aangeduid als het LFNP en is door de Minister van Veiligheid en Justitie (hierna: de Minister) op 7 mei 2013 vastgelegd in de Regeling vaststelling LFNP (Stcrt. 2013, 13079). Invoering van het LFNP geschiedt in stappen, hetgeen is beschreven in de ‘Regeling overgang naar een LFNP functie’ (hierna: de Regeling), vastgesteld door de Minister op 8 mei 2013 (Stcrt. 2013, 13141).
1.2
De eerste stap betreft de vaststelling van de uitgangsposities van de politieambtenaren in de periode vanaf 31 december 2009 tot en met 31 maart 2011. Met het oog op het bepalen van de uitgangspositie is aan alle politieambtenaren eerst een voorgenomen besluit uitgangspositie gezonden. Daarin is onder meer gewezen op de mogelijkheid om uiterlijk op 23 mei 2011 eenmalig functieonderhoud aan te vragen op de wijze zoals omschreven in artikel 3 van Pro de op 9 februari 2012 vastgestelde Tijdelijke regeling functieonderhoud politie (Trfp) (Stcrt. 2012, 3097). In de periode vanaf 1 april 2011 tot en met 31 december 2011 zijn alle individuele functiewijzigingen en de daarmee samenhangende gewijzigde uitgangsposities bij besluit vastgelegd. Vervolgens is op de peildatum 31 december 2011 voor iedere politieambtenaar vastgesteld in hoeverre sprake is van specifieke werkzaamheden door middel van een aanvullend besluit uitgangspositie.
1.3
De tweede stap is het bepalen van een zogenaamde ‘match’ met de LFNP-functies door een daartoe in het leven geroepen werkgroep matching. Bij het matchingsproces zijn de Regeling, het reglement voor de werkwijze van de werkgroep matching en de beleidsregel Instructie organieke matching bepalend. De Regeling schrijft voor dat op basis van de functiebeschrijvingen het meest vergelijkbare LFNP-domein wordt vastgesteld: Leiding, Uitvoering of Ondersteuning. Hierna worden de functiebeschrijvingen die zijn ingedeeld in de domeinen Uitvoering en Ondersteuning verder ingedeeld in het meest vergelijkbare vakgebied. Vervolgens wordt binnen het vakgebied de meest vergelijkbare LFNP-functie vastgesteld, waarbij een LFNP-functie met een overeenkomstige salarisschaal zonder meer als de meest vergelijkbare functie heeft te gelden (‘matching op schaal’). De resultaten van deze matching zijn vastgelegd in een transponeringstabel, die als bijlage bij de Regeling is gevoegd en gelijktijdig is gepubliceerd. De bijlage is sindsdien een aantal keer vervangen door een gewijzigde transponeringstabel, welke wijzigingen eveneens zijn gepubliceerd in de Staatscourant.
1.4
Het bestreden besluit ziet op de derde stap: de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie aan alle politieambtenaren, waarbij op grond van de Regeling (artikel 5, tweede en derde lid) de uitgangspositie en de transponeringstabel bepalend zijn. Verweerder is daarbij de mogelijkheid gegeven om - na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie - van voornoemde uitgangspunten af te wijken indien dit in individuele gevallen leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie (artikel 5, vierde lid, van de Regeling, hierna: de hardheidsclausule).
2.1
Bij het besluit uitgangspositie heeft verweerder de uitgangspositie van eiseres voor de overgang naar het LFNP vastgesteld op de functie Onderzoeker per de peildatum 31 december 2011. Eiseres heeft geen verzoek om functieonderhoud gedaan en geen bezwaar gemaakt tegen de uitgangspositie.
2.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres een functie uit het LFNP toegekend en bepaald dat eiseres op 1 januari 2012 overgaat naar de LFNP-functie Gespecialiseerd Medewerker B, met als waardering schaal 8. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
3.1
Eiseres heeft aangevoerd dat de transponeringstabel die als bijlage bij de Regeling overgang naar een LFNP functie (Regeling) is gevoegd niet gekwalificeerd kan worden als een algemeen verbindend voorschrift (avv).
3.2
De Centrale Raad van Beroep (de Raad) heeft in de uitspraken van 1 juni 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1550 en ECLI:NL:CRVB:2015:1663) overwogen dat de transponeringstabel niet kan worden aangemerkt als een avv. Het bestreden besluit is in zoverre ondeugdelijk gemotiveerd. Dit motiveringsgebrek passeert de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, nu eiseres door dit gebrek niet in haar belangen is geschaad.
3.3
Dit neemt echter volgens de Raad niet weg dat aan deze tabel een zwaarwegende betekenis moet worden gehecht en dat in beginsel niet van deze tabel wordt afgeweken. Verweerder mag bij het nemen van besluiten over de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie ervan uitgaan dat toepassing van de voor het matchingsproces geldende regels tot de in de tabel vermelde uitkomst leidt en ter motivering mag in beginsel worden volstaan met een verwijzing naar de transponeringstabel.
3.4
Uit de bovengenoemde uitspraken volgt voorts dat het in artikel 3 van Pro de Regeling neergelegde uitgangspunt dat matching plaatsvindt op basis van de formele (schriftelijke) korpsfunctiebeschrijving en dat voor de match met de meest vergelijkbare functie binnen het toegekende vakgebied de salarisschaal van de korpsfunctie in beginsel bepalend is, niet maakt dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van de Regeling zodanige ernstige feilen kleven dat deze niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Het is aan de betrokken politieambtenaar om aannemelijk te maken dat de matching niet overeenkomstig de Regeling is geschied of dat het resultaat van de matching anderszins onhoudbaar is te achten. Het enkele feit dat een andere uitkomst ook verdedigbaar zou zijn geweest, is niet voldoende. Verder kan de politieambtenaar zich in dit verband niet beroepen op feiten of omstandigheden die hij reeds in het kader van de vaststelling van de uitgangspositie naar voren had kunnen brengen.
3.5
Met betrekking tot de hardheidsclausule is in genoemde uitspraken van 1 juni 2015 overwogen dat de hardheidsclausule niet is bedoeld om (alsnog) rekening te houden met werkzaamheden waarvoor functieonderhoud gevraagd had kunnen worden of met extra werkzaamheden, specifieke werkzaamheden, bijzondere situaties en afspraken die in de uitgangspositie vastgelegd hadden kunnen zijn. De hardheidsclausule is niet bedoeld om de uitgangspositie te corrigeren. Voorts kan de omstandigheid dat een andere LFNP-functie binnen het vastgestelde vakgebied inhoudelijk bezien meer vergelijkbaar is, de toepassing van de hardheidsclausule evenmin rechtvaardigen. Dat een politieambtenaar kan overgaan naar een LFNP-functie waarvan de inhoud mogelijk (iets) afwijkt van zijn korpsfunctie, is inherent aan de (door de regelgever) bewust gekozen wijze waarop moet worden gematcht.
4.1
Eiseres stelt voorts dat sprake is van een onjuiste matching. Daartoe stelt zij allereerst dat verweerder er ten onrechte vanuit gaat dat het besluit met betrekking tot haar uitgangspositie vaststaat. In de loop der tijd heeft verweerder de spelregels voor de matching gewijzigd, in die zin dat niet op inhoud, maar op schaal wordt gematcht. Op dat moment kon eiseres niet meer opkomen tegen haar uitgangspositie en geen functieonderhoud meer aanvragen. Haar kan dan ook niet de formele rechtskracht van de uitgangspositie worden tegengeworpen en moet rekening worden gehouden met de feitelijke werkzaamheden bij de matching en niet alleen de werkzaamheden die in de korpsfunctiebeschrijving staan genoemd.
Voorts stelt eiseres dat zij ten onrechte is gematcht in het domein Ondersteuning. Zij stelt dat haar taken executief van aard zijn en dat ook in de functiebeschrijving van Onderzoeker haar functie als executief is geduid. Aldus zou zij in het domein Uitvoering moeten worden gematcht, hetgeen volgens eiseres ook naar het oordeel van de hoorcommissie had moeten gebeuren.
4.2
Aangaande het matchen op de salarisschaal van de uitgangspositie heeft de Raad in de hiervoor genoemde uitspraken van 1 juni 2015 als volgt overwogen. De Regeling zelf is niet gewijzigd wat betreft het matchen op schaal. Uitgangspunt bij de matching is steeds de formele functiebeschrijving geweest. In de Regeling staat in artikel 3, vierde lid, beschreven hoe de match vervolgens wordt vastgesteld. Nadat het domein en vakgebied zijn vastgesteld, geldt dat indien de salarisschaal van de functiebeschrijving overeenkomt met de salarisschaal van een LFNP-functie in het gekozen vakgebied, die functie wordt beschouwd als de meest vergelijkbare functie. De Regeling is met terugwerkende kracht ingevoerd tot 31 december 2009. De beleidsregel Instructie organieke matching is wel gewijzigd voor wat betreft het vinden van de meest vergelijkbare functie binnen het vakgebied. Deze wijziging heeft plaatsgevonden omdat gaandeweg bleek dat de Instructie organieke matching niet leidde tot consistentie van het totale matchingsproces, hetgeen bij de aanvang van de matching een uitdrukkelijke voorwaarde was. Deze wijziging van de beleidsregel kan echter niet leiden tot het oordeel dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van het algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige feilen kleven dat deze niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten, aldus de Raad.
4.3
Voorts heeft de Raad onder rechtsoverweging 4.2 van voornoemde uitspraken van 1 juni 2015 geoordeeld dat het feit dat de transponeringstabel niet kan worden aangemerkt als een avv niet wegneemt dat aan deze tabel een zwaarwegende betekenis moet worden gehecht en dat in beginsel niet van deze tabel wordt afgeweken. Verweerder mag bij het nemen van besluiten over de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie ervan uitgaan dat toepassing van de voor het matchingsproces geldende regels tot de in de tabel vermelde uitkomst leidt en ter motivering mag in beginsel worden volstaan met een verwijzing naar de transponeringstabel.
4.4
Uit vorenbedoelde uitspraken volgt voorts dat het in artikel 3 van Pro de Regeling neergelegde uitgangspunt dat matching plaatsvindt op basis van de formele (schriftelijke) functiebeschrijving van de korpsfunctie en dat voor de match met de meest vergelijkbare functie binnen het toegekende vakgebied de salarisschaal van de korpsfunctie in beginsel bepalend is, niet maakt dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van de Regeling zodanige ernstige feilen kleven dat deze niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Het is aan de betrokken politieambtenaar om aannemelijk te maken dat de matching niet overeenkomstig de Regeling is geschied of dat het resultaat van de matching anderszins onhoudbaar is te achten. Het enkele feit dat een andere uitkomst ook verdedigbaar zou zijn geweest, is niet voldoende. Verder kan de politieambtenaar zich in dit verband niet beroepen op feiten of omstandigheden die hij reeds in het kader van de vaststelling van de uitgangspositie naar voren had kunnen brengen.
4.5
Gelet op het voorgaande verwerpt de rechtbank de stelling van eiseres dat bij de matching rekening had moeten worden gehouden met alle door haar feitelijk verrichte en aan haar opgedragen taken en werkzaamheden. Eiseres kan zich thans niet beroepen op feiten en omstandigheden die zij in het kader van de vaststelling van de uitgangspositie naar voren had kunnen brengen, dan wel waarvoor zij functieonderhoud had kunnen aanvragen. Immers, uit de systematiek van de Regeling volgt dat de match op basis van de bij uitgangspositiebesluiten over de periode vanaf 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 vastgestelde functiebeschrijving(en) wordt vastgesteld. Dit geldt zowel voor het vaststellen van het domein en het vakgebied als voor de LFNP-functie.
4.6
Blijkens de definitie van het domein Uitvoering, neergelegd in de Handleiding uitvoering matching LFNP 2013, draagt Uitvoering in de zin van het LFNP bij aan één van de vakgebieden vallend onder dit domein, te weten Beveiliging, G(ebieds) G(ebonden) P(olitie), Informantenrunner, Intelligence, Interventie, Intake&Service, Meldkamer, Observatie, Tactische Opsporing, Forensische Opsporing, Luchtvaart en Operationeel Specialisme. Voor dit domein wordt gekozen als meest vergelijkbare, indien uit de korpsfunctie blijkt dat een directe bijdrage wordt geleverd aan operationele politietaken, en daarmee in rechtstreeks verband staat met de handhaving van de rechtsorde (criminaliteitsbestrijding), de openbare orde en veiligheid en/of leefbaarheid in de samenleving.
4.7
Verweerder heeft op basis van de functiebeschrijving van Onderzoeker gekozen voor het domein Ondersteuning als meest vergelijkbare domein. Uit de functiebeschrijving blijkt dat de functie is gericht op het zelfstandig afwikkelen van veiligheids- en antecedentenonderzoeken en het geven van advies en voorlichting. Naar het oordeel van de rechtbank heeft dit een ondersteunend karakter. De taken behorende bij deze functie zijn eveneens ondersteunend van aard en niet kan worden gezegd dat daarmee een directe bijdrage wordt geleverd aan operationele politietaken. De rechtbank concludeert dan ook dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat de matching niet conform de Regeling is geschied dan wel anderszins onhoudbaar is te achten.
5.1
Verder heeft eiseres gesteld dat verweerder in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel, omdat collega’s die in de kern hetzelfde werk verrichten in andere vakgebieden worden gematcht. Eiseres wijst op zeven voormalige korpsen waarbinnen de functie van Veiligheidsonderzoeker voorkwam en die in alle gevallen met een ander vakgebied zijn gematcht.
5.2
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres onvoldoende concreet onderbouwd welke collega’s in een identieke situatie verkeren en heeft tevens nagelaten dit met stukken te onderbouwen. Reeds hierom moet het beroep op het gelijkheidsbeginsel worden verworpen.
6.1
Met een beroep op de hardheidsclausule stelt eiseres nog dat zij door toekenning van de LFNP-functie van Gespecialiseerd Medewerker B 24 OVW-punten misloopt, die wel worden toegekend aan de functie van Operationeel Specialist A, welke functie volgens eiseres had moeten worden toegekend.
6.2
De rechtbank is van oordeel dat de toekenning van het aantal OVW-punten een waardering van de LFNP-functie betreft. Deze waardering staat los van de overgang naar een LFNP-functie en rechtvaardigt niet de toepassing van de hardheidsclausule. Deze waardering speelt immers geen rol bij de vraag welk domein, welk vakgebied en welke LFNP-functie het meest vergelijkbaar is. Bovendien is het al dan niet toekennen van OVW-punten aan een LFNP-functie - inclusief de financiële consequenties daarvan voor individuele politieambtenaren - een bewuste keuze van de regelgever geweest waarmee het georganiseerd overleg politie (GOP) heeft ingestemd.
7. Gelet op de vorenstaande overwegingen is het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.B. Klaus, rechter, in aanwezigheid van C.H. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.