Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
Zaaknummers: ALK 14/882, 14/883, 14/885, 14/934, 14/1013 en 14/1016
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juni 2015 in de zaak tussen
de stichting [naam stichting 1], te [plaatsnaam 1],
de stichting [naam stichting 2], te [plaatsnaam 2],
de stichting [naam stichting 3], te [plaatsnaam 3],
de vereniging [naam vereniging 1], te [plaatsnaam 4],
de stichting [naam stichting 4], te [plaatsnaam 5],
de stichting [naam stichting 5], te [plaatsnaam 6],
eiseressen
(gemachtigde: mr. G. Koop),
en
het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Bootsma).
Procesverloop
Bij besluiten van 15 oktober 2013 (de primaire besluiten) heeft verweerder (hierna: het fonds) aan eiseressen (hierna: de woningcorporaties) een bijdrageheffing saneringssteun (hierna: de bijdrageheffing) over het jaar 2013 opgelegd.
Bij besluit van 24 februari 2014 (het bestreden besluit) heeft het fonds de bezwaren van de woningcorporaties ongegrond verklaard.
De woningcorporaties hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het fonds heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 februari 2014. Voor de woningcorporaties is [naam 1] (financieel directeur van de stichting [naam stichting 1]) verschenen, bijgestaan door mr. G. Koop en [naam 2] Het fonds heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Bootsma en G.M. Bruin (werkzaam bij het fonds als manager beleid en juridische zaken).
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
1. In artikel 70, eerste lid, van de Woningwet, is bepaald dat verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid en stichtingen, die zich ten doel stellen uitsluitend op het gebied van de volkshuisvesting werkzaam te zijn en niet beogen uitkeringen te doen anders dan in het belang van de volkshuisvesting, bij koninklijk besluit kunnen worden toegelaten als instellingen, uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting werkzaam.
In artikel 71a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet is bepaald dat het fonds subsidie aan toegelaten instellingen verstrekt ter bevordering van de sanering van toegelaten instellingen die niet beschikken over de noodzakelijk te achten financiële middelen, of, volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gegeven voorschriften, ter tegemoetkoming in de kosten van werkzaamheden van toegelaten instellingen.
In artikel 71e, eerste lid, van de Woningwet is bepaald dat de middelen van het fonds worden gevormd door de bijdragen, bedoeld in het tweede lid, en andere inkomsten.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat elke toegelaten instelling die op 1 januari van een kalenderjaar als zodanig bestaat, over dat kalenderjaar een bijdrage aan het fonds verschuldigd is. Het fonds bepaalt de hoogte van de bijdrage volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven voorschriften. Het besluit tot bepaling van de hoogte van de bijdrage behoeft de instemming van Onze Minister.
In het derde lid van dit artikel is bepaald dat Onze Minister, indien hij van oordeel is dat het fonds op de in het tweede lid bedoelde datum over voldoende financiële middelen zal beschikken om zonder storting van een bijdrage als bedoeld in dat lid ten minste een jaar uitvoering te geven aan artikel 71a, eerste lid, voor die datum kan bepalen dat een zodanige bijdrage niet verschuldigd is over het jaar waarin die datum valt.
2. De in de artikelen 71a en 71e bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (het Besluit CFV).
In artikel 9, aanhef en onder a van het Besluit CFV is bepaald dat de bijdrage, bedoeld in artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet, bestaat uit de som van:
a. een bedrag ten behoeve van het verstrekken van subsidie ter bevordering van de sanering van toegelaten instellingen, en
b. een bedrag ten behoeve van het verstrekken van subsidie als bedoeld in artikel 2.
In artikel 9a van het Besluit CFV is bepaald dat het fonds ten behoeve van de bepaling van de hoogte van het bedrag, bedoeld in artikel 9, onderdeel a, vaststelt:
a. een bedrag per zelfstandige woning, en
b. een bedrag per andere woongelegenheid, dat lager is dan het bedrag, bedoeld in onderdeel a.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat het fonds de hoogte van het bedrag, bedoeld in artikel 9, onderdeel a, bepaalt door:
a. per categorie woongelegenheden als bedoeld in het eerste lid met elkaar te vermenigvuldigen:
1°. het aantal woongelegenheden in die categorie dat de toegelaten instelling op 31 december van het jaar voorafgaand aan het jaar waarover de bijdrage verschuldigd is in eigendom of in beheer had volgeDEFINITIEFns de gegevens, bedoeld in bijlage II bij het Besluit beheer sociale-huursector, en
2°. het betrokken in het eerste lid, onderdeel a of b, bedoelde bedrag, en
b. de aldus verkregen bedragen bij elkaar op te tellen.
In artikel 10, eerste lid, van het Besluit CFV is bepaald dat het fonds de hoogte van de bijdrage, bedoeld in artikel 71e, tweede lid, van de Woningwet, zodanig bepaalt dat het voor ten minste het kalenderjaar waarover deze verschuldigd is over voldoende financiële middelen beschikt om uitvoering te geven aan artikel 71a, eerste lid, van die wet, met dien verstande dat het bedrag, bedoeld in artikel 9, onderdeel a, en het bedrag, bedoeld in artikel 9, onderdeel b, niet meer is dan 5 procent, onderscheidenlijk 1 procent van de gerealiseerde jaarhuuropbrengst van de woongelegenheden, bedoeld in bijlage II bij het Besluit beheer sociale-huursector, als volgens genoemde bijlage voor de bijdrageplichtige toegelaten instellingen gezamenlijk bepaald over het jaar voorafgaand aan het jaar waarover de bijdrage verschuldigd is.
3. [naam stichting 6] in [plaatsnaam 7] (hierna: [naam stichting 6]) is in 2011 in ernstige financiële problemen geraakt als gevolg van het nastreven van een actief renterisico- en optimalisatiebeleid met behulp van derivaten. Op 18 juni 2012 heeft [naam stichting 6] met negen banken overeenstemming bereikt over de onmiddellijke beëindiging van alle met deze banken afgesloten derivatencontracten tegen een vast bedrag (de Close Out Amount). Op 26 juni 2012 heeft [naam stichting 6] een aanvullende overeenkomst onder vergelijkbare condities afgesloten met een tiende bank. Als gevolg van bovengenoemde financiële problemen heeft [naam stichting 6] bij brieven van 19 juni 2012 en 16 juli 2012 een saneringsaanvraag ingediend bij het fonds. Op 7 augustus 2012 heeft het fonds daarop een besluit genomen (hierna: het saneringsbesluit [naam stichting 6]) waarbij de saneringsperiode van [naam stichting 6] in eerste instantie is gesteld op tien jaar en [naam stichting 6] formeel een saneringscorporatie werd. In 2012 heeft een steuntoekenning aan [naam stichting 6] plaatsgevonden ten bedrage van circa € 675.000.000,-.
4. Het eigen vermogen van het fonds was eind 2013 negatief. Dit is veroorzaakt door de steuntoekenning aan [naam stichting 6] en de in 2013 aan de stichting [naam stichting 7] toegekende saneringssteun van bijna € 118.000.000,-. Om deze reden heeft het fonds eind 2013 van alle toegelaten instellingen, waaronder de woningcorporaties, een bijdrage aan het fonds geheven. Deze bijdrage wordt gebruikt om het negatieve vermogen van het fonds aan te vullen zodat hieruit onder meer bestaande en toekomstige saneringssteun kan worden voldaan. Zo heeft het fonds bijvoorbeeld bij besluit van 29 november 2013 aan de[naam stichting 8] in [plaatsnaam 8] [naam stichting 8] saneringssteun ten bedrage van € 6.000.000,- toegekend.
Conform de door de minister voor Wonen en Rijksdienst goedgekeurde begroting 2013 van het fonds is de bijdrageheffing saneringssteun vastgesteld op 4% van de jaarhuuropbrengst bedoeld in artikel 10, eerste lid, van het Besluit CFV. Dat komt neer op in totaal € 508 miljoen. Hieruit volgt een bedrag van € 225,- per zelfstandige woongelegenheid en van € 102,- per onzelfstandige woongelegenheid, als bedoeld in artikel 9a van het Besluit CFV.
5.1
De kern van wat de woningcorporaties in beroep aanvoeren is dat de financiële problemen van [naam stichting 6] zijn voortgekomen uit de handel in derivaten. Die handel, in de omvang waarin en de wijze waarop [naam stichting 6] dat deed, diende niet het belang van de volkshuisvesting en is dus geen activiteit die toegelaten instellingen als bedoeld in artikel 70 van Pro de Woningwet, zoals [naam stichting 6] en de woningcorporaties, mogen ontplooien. Het verstrekken van saneringssteun aan [naam stichting 6] komt volgens de woningcorporaties dus neer op het subsidiëren van niet toegelaten activiteiten en dat is volgens het Europees recht verboden staatssteun.
5.2
De rechtbank overweegt dat bij de besluiten die de woningcorporaties in deze procedure aanvechten de bijdrage is vastgesteld die ieder van hen dient te betalen aan het fonds opdat dit zijn taken kan uitoefenen. Bij deze besluiten is niet bepaald dat aan [naam stichting 6] saneringssteun wordt verleend. Dat is bij het hiervoor (onder 3) genoemde saneringsbesluit [naam stichting 6] gedaan. Dat besluit is geen onderwerp van dit geding. De eerste vraag is dus of, en zo ja in hoeverre, deze beroepsgrond bij de beoordeling van het bestreden besluit een rol kan spelen.
5.3
De rechtbank stelt voorop dat het saneringsbesluit [naam stichting 6] in rechte vaststaat. Dat betekent dat de rechtmatigheid van dit besluit niet (meer) kan worden beoordeeld. Dat is volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) anders als de bijdrageheffing een integrerend deel uitmaakt van het saneringsbesluit (zie onder meer de arresten van het Hof van Justitie van 13 januari 2005, C‑174/02, Streekgewest Westelijk Noord-Brabant, punten 25 en 26; 27 oktober 2005, gevoegde zaken C-266/04 tot en met C-270/04 en C-321/04 tot en met C-325/04, Nazairdis, punten 39 en 40, en tot slot 17 juli 2008, C-206/06, Essent Netwerk Noord, punten 89, 90 en 93; www.curia.europa.eu). Daarvoor is vereist dat een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de heffing en de steunmaatregel, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd en een rechtstreekse invloed heeft op de omvang ervan en dus op de beoordeling van de verenigbaarheid van deze steun met de gemeenschappelijke markt.
5.4
De rechtbank is van oordeel dat in dit geval geen dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de opgelegde bijdrageheffingen en de door de corporaties als verboden staatssteun aangemerkte saneringssteun. Dit is anders dan in de zaak die onderwerp was van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 november 2011, ECLI:NL:RVS:BU3143, waarbij werd geoordeeld dat de opbrengst van de bijzondere bijdrageheffing uitsluitend en volledig bestemd was voor de financiering van bijzondere projectsteun. In dit geval is de opbrengst van de bijdrageheffing niet direct en uitsluitend aangewend om de steunmaatregel in 2012 aan [naam stichting 6] te bekostigen, maar was deze bestemd ter aanvulling van de financiële reserves van het fonds. Het fonds heeft daarmee niet alleen de saneringssteun aan [naam stichting 6] bekostigd , maar ook die aan [naam stichting 7] en [naam stichting 8]. De bijdrageheffing heeft evenmin rechtstreeks invloed gehad op de omvang van de steuntoekenning aan [naam stichting 6]; de hoogte van die steun is immers bepaald vóór de hoogte van de door alle toegelaten instellingen te leveren bijdrage en, zoals gezegd, is de hoogte van die bijdrage vervolgens niet alleen gebaseerd op de omvang van de aan [naam stichting 6] gegeven steun. Dat de omvang van de bijdrageheffing een gevolg is van onder meer de omvangrijke steuntoekenning aan [naam stichting 6], maakt dat niet anders.
5.5
Omdat de bijdrageheffing geen integrerend deel uitmaakt van het saneringsbesluit kan de rechtmatigheid van dit besluit niet worden beoordeeld. De beroepsgrond die ziet op de rechtmatigheid van het saneringsbesluit valt buiten de omvang van dit geding.
6.1
De woningcorporaties stellen zich verder op het standpunt dat de bijdrageheffingsbesluiten in strijd zijn met het volkshuisvestelijk systeem zoals neergelegd in de Nederlandse wet- en regelgeving.
6.2
In artikel 71e van de Woningwet is bepaald dat de middelen van het fonds worden gevormd door de bijdragen aan het fonds door alle toegelaten instellingen en andere inkomsten. Tussen partijen is niet in geschil dat het saldo van het fonds eind 2013 negatief was en dat het fonds niet langer over (voldoende) financiële middelen kon beschikken. Om dit negatieve saldo aan te vullen heeft het fonds aan de corporaties de bijdrageheffingen 2013 opgelegd overeenkomstig de artikelen 9, 9a en 10 van het Besluit CFV. Naar het oordeel van de rechtbank is dit niet in strijd met het volkshuisvestelijk systeem zoals neergelegd in de Nederlandse wet- en regelgeving. Dat het negatieve saldo onder meer is veroorzaakt door de aan [naam stichting 6] verleende saneringssteun maakt dit niet anders. Deze beroepsgrond van de woningcorporaties slaagt niet.
7.1
De woningcorporaties voeren aan dat het fonds in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten de kosten van de saneringssteun voor [naam stichting 6] in rekening te brengen bij alle andere toegelaten instellingen, waartoe ook zij behoren. De woningcorporaties stellen dat het fonds met name onvoldoende oog heeft gehad voor mogelijk andere, minder bezwarende oplossingen. Het fonds had de kosten voor de saneringssteun niet bij de woningcorporaties moeten heffen, maar elders kunnen financieren. De woningcorporaties stellen verder dat de bijdrageheffingen onevenredig hoog zijn.
7.2
De rechtbank stelt voorop dat de heffingsbijdragen tot doel hebben de financiële middelen van het fonds aan te vullen. De heffingsbesluiten zien, zoals hiervoor overwogen, niet op het toekennen van saneringssteun aan [naam stichting 6]. In dit verband merkt de rechtbank op dat ook van [naam stichting 6] zelf een bijdrage is geheven. Ter zitting hebben de woningcorporaties toegelicht dat de bijdrageheffingen zijn voldaan en dat dit geen financiële problemen oplevert. De rechtbank ziet dan ook niet in dat de gevraagde bijdrage onredelijk bezwarend is voor de woningcorporaties. Zij hebben dit ook verder niet met stukken onderbouwd of op andere wijze aannemelijk gemaakt.
8. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder bij het bestreden besluit de primaire besluiten terecht heeft gehandhaafd.
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Kraefft, voorzitter, mr. D.M. de Feijter en mr. S.M. van Velsen, leden, in aanwezigheid van mr. C. van Steenoven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juni 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.