Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/3180
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 december 2016 in de zaak tussen
de stichting Stichting De Faunabescherming, te Amstelveen, eiseres
en
gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de stichting Stichting
Faunabeheereenheid Noord-Holland, te Haarlem.
Faunabeheereenheid Noord-Holland, te Haarlem.
Procesverloop
Bij besluit van 28 januari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de derde-partij onder het stellen van voorschriften tot 3 maart 2020 ontheffing verleend om in de periode van 1 februari tot 1 april weekrond op alle gronden liggend binnen het werkgebied van de Faunabeheereenheid afschot te plegen op broedparen van grauwe gans, brandgans, Canadese gans en verwilderde gedomesticeerde en/of hybride ganzen in al hun verschijningsvormen met gebruikmaking van de middelen geweer en hond van één uur voor zonsopgang tot één uur na zonsondergang, zulks ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen.
De ontheffing is beschikbaar tot een ondergrens is bereikt van:
i 15.000 grauwe ganzen waaronder 3.900 broedparen;
ii 7.300 brandganzen waaronder 1.800 broedparen;
iii 1.600 Canadese ganzen waaronder 400 broedparen.
Bij besluit van 10 juni 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit ingetrokken voor zover daarbij ontheffing is verleend van het verbod om het geweer te gebruiken voor zonsopgang en na zonsondergang. Verweerder heeft het primaire besluit voor het overige in stand gelaten.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 oktober 2016. Eiseres is vertegenwoordigd door [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. H.A. Schoordijk en S.P.E. van der Zon. Derde-partij, de stichting Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland (hierna: de Faunabeheereenheid) heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. [naam 3] .
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
1. De Faunabeheereenheid heeft verweerder bij brief van 8 december 2015 verzocht om ontheffing op grond van artikel 68 van de Flora- en Faunawet om maatregelen te nemen ter voorkoming en bestrijding van landbouwschade veroorzaakt door grauwe gans, brandgans, Canadese gans en verwilderde en/of hybride ganzen overeenkomstig het ganzenbeheerplan 2015-2020. De aanvraag is gericht op populatiereductie.
2. Volgens artikel 5, aanhef en onder a, van de Vogelrichtlijn nemen de lidstaten onverminderd de artikelen 7 en 9 de nodige maatregelen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel 1 bedoelde vogelsoorten; deze maatregelen omvatten een verbod om, ongeacht de gebruikte methode, opzettelijk de bedoelde vogels te doden of te vangen.
Volgens artikel 8, eerste lid, verbieden de lidstaten, wat betreft de jacht op en de vangst of het doden van vogels in het kader van de Vogelrichtlijn, het gebruik van alle middelen, installaties of methoden voor het massale of niet-selectieve vangen of doden van vogels of waardoor een soort plaatselijk kan verdwijnen, en in het bijzonder het gebruik van de in bijlage IV, onder a), genoemde middelen.
Volgens artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, derde gedachtenstreepje mogen de Lid-Staten, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren afwijken van de artikelen 5, 6, 7 en 8.
Op grond van artikel 9, tweede lid, moet in de afwijkende bepalingen worden vermeld:
- voor welke soorten mag worden afgeweken,
- welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan,
- onder welke voorwaarden met betrekking tot het risico en onder welke omstandigheden van tijd en van plaats deze afwijkende maatregelen mogen worden genomen,
- welke autoriteit bevoegd is te verklaren dat aan die voorwaarden is voldaan, en te beslissen welke middelen , installaties of methoden mogen worden aangewend, binnen welke grenzen en door welke personen,
- welke controles zullen worden uitgevoerd .
Op grond van artikel 9 van de Flora- en faunawet (Ffw) is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw kunnen gedeputeerde staten, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 15, 15a, 15b, tweede lid in samenhang met het eerste lid, 16, 17, 18, 53, eerste lid, onderdelen c en d, 72, vijfde lid, en 74 ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren.
Ingevolge het vierde lid, wordt de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
Op grond van artikel 72, eerste lid, van de Ffw worden bij algemene maatregel van bestuur, voorzover noodzakelijk in afwijking van artikel 15, de middelen aangewezen waarmee, met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 65 tot en met 70, dieren mogen worden gevangen of gedood. Als middelen worden slechts aangewezen middelen die geen onnodig lijden van dieren veroorzaken.
Ingevolge het derde lid worden bij de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid, regels gesteld met betrekking tot het gebruik van de in het eerste en tweede lid bedoelde middelen. Deze regels betreffen in ieder geval:
a. de soorten waarop de middelen betrekking hebben;
b. de afmetingen van de gronden waarop de middelen gebruikt mogen worden en
c. de vaardigheden waarover bij het gebruik van de middelen beschikt moet worden.
Op grond van het vijfde lid is het verboden dieren te vangen of te doden met andere dan de in het eerste of tweede lid bedoelde middelen of in strijd met de toestemming, bedoeld in het vierde lid of de regels die op grond van het derde lid worden gesteld.
Op grond van artikel 7, negende lid, onder a, van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (Bbsd) worden geweren niet gebruikt voor zonsopgang en na zonsondergang, met dien verstande dat wilde eenden waarop de jacht is geopend ook mogen worden gedood gedurende een half uur voor zonsopgang en een half uur na zonsondergang;
3. Het beroep van de Faunabescherming is gericht tegen het bestreden besluit voor zover daarin het primaire besluit in stand is gelaten.
4.1
De Faunabescherming voert aan dat verweerder zich bij verlening van de ontheffing heeft gebaseerd op onvoldoende verifieerbare en concrete gegevens, uitgesplitst naar gewassen en locaties. De gegevens over landbouwschade waar verweerder zich op baseert betreffen uitsluitend totaalbedragen per wildbeheereenheid per jaar genoemd in het “Ganzenbeheerplan Noord-Holland 2015-2020” (hierna: het Ganzenbeheerplan) en de ontheffing. Op grond hiervan had verweerder niet kunnen concluderen dat sprake is van een reële dreiging van belangrijke schade in het gehele gebied waarvoor de ontheffing is verleend. De Faunabescherming stelt zich op het standpunt dat de ontheffing veel te algemeen toestemming geeft voor het doden van beschermde ganzen. De toename van het aantal ganzen wordt veroorzaakt door veranderingen in het landschap. Verweerder heeft in redelijkheid niet tot de conclusie kunnen komen dat vermindering van de schade alleen kan worden bereikt door het beperken van het aantal ganzen.
4.2
Verweerder verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt dat sprake is van belangrijke schade, naar het door de Faunabeheereenheid opgestelde en door verweerder op 3 maart 2015 goedgekeurde Ganzenbeheerplan Noord-Holland 2015-2020. Voor de invulling van het begrip “belangrijke schade” is in het Ganzenbeheerplan de norm gehanteerd van € 250,-, door het Faunafonds uitgekeerde vergoeding van schade, per geval. Gelet op het overzicht van de opgetreden schadegevallen volgt uit deze norm, aldus verweerder, dat in alle wildbeheereenheden sprake is van belangrijke schade aan gewassen (kwetsbare gewassen alsmede overjarig grasland). De genoemde schade wordt voornamelijk veroorzaakt door de grauwe gans en brandgans. Voor de Canadese gans geldt een landelijke vrijstelling waarmee is aangetoond dat deze in het gehele land belangrijke schade aan gewassen aanricht. Voorts volgt uit de cijfers dat sprake is van een toename van de zomerschade met een factor twee (grauwe gans) tot 13 (brandgans) over de periode 2009 – 2013.
4.3
De rechtbank overweegt dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), zoals bijvoorbeeld de uitspraken van 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7785 en 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9067, aan het in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ffw gestelde vereiste van belangrijke schade is voldaan, indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. Verweerder heeft, bij de invulling van het begrip 'belangrijke schade' en bij het bepalen of sprake is van een concrete dreiging daarvan, een zekere beoordelingsruimte. Niet vereist is dat belangrijke schade zich al heeft voorgedaan, maar een besluit tot ontheffing van het verbod op afschot dient (gelet op jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen) strikt noodzakelijk te zijn en op een nauwkeurige en treffende motivering te berusten.
De rechtbank ziet, onder verwijzing naar haar uitspraak van 29 april 2016 (ECLI:NL:RBNHO:2016:4560), ook thans geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de in het Ganzenbeheerplan genoemde schadegevallen. Blijkens de cijfers genoemd in het Ganzenbeheerplan is schade geconstateerd in een reeks van jaren (van 2008 tot 2013) in het overgrote deel van de wildbeheereenheden in de provincie en betreft het zowel schade aan kwetsbare gewassen als schade aan overjarig grasland. Daarbij geldt dat in de loop van de periode 2008-2013 de schade in omvang belangrijk is toegenomen. Zo bedroeg de zomerschade op kwetsbare gewassen in 2008 € 87.349,- en in 2013 € 133.107,-. De zomerschade op overjarig grasland bedroeg in 2008 € 303.765,- en in 2013 € 1.868.732,-. Verweerder heeft uit deze schadehistorie en het verloop daarvan kunnen concluderen dat in de gehele provincie Noord-Holland een concrete dreiging van belangrijke schade aan landbouwgewassen – te weten kwetsbare gewassen of overjarig grasland of beide – bestaat. Gelet hierop acht de rechtbank het werkingsgebied van de ontheffing niet te ruim geformuleerd. Dat in sommige wildbeheereenheden geen sprake is van schade aan zowel kwetsbare gewassen én overjarig grasland, kan niet leiden tot een ander oordeel. De rechtbank volgt verweerder dan ook in zijn standpunt dat niet gespecificeerd hoeft te worden ten aanzien van welk gewas belangrijke schade optreedt. De beroepsgrond faalt.
5.1
De Faunabescherming stelt verder dat er alternatieve middelen zijn die effectief zijn bij het weren of verjagen van ganzen. Zij wijst erop dat bij gelijke datum tevens ontheffing is verleend voor ondersteunend afschot op de schadepercelen als schadebeperkende maatregel.
Gelet hierop vindt de Faunabescherming het onredelijk dat verweerder het effect van deze maatregelen niet afwacht alvorens ontheffing te verlenen voor ingrijpende populatiereducerende maatregelen. De Faunabescherming voert daarbij aan dat de ontheffing niet proportioneel is nu deze niet is gericht op de directe beperking of voorkoming van belangrijke schade op landbouwpercelen, maar vooral ziet op het doden van grote aantallen ganzen in de gehele provincie. Bovendien is populatiebeheer niet effectief, aldus de Faunabescherming. De landbouwschade is de afgelopen jaren toegenomen ondanks een eerdere soortgelijke ontheffing voor populatiebeheer. Het ongelimiteerd doden van ganzen gericht op het verlagen van aantallen is dan ook geen effectieve maatregel om eventuele schade te beperken of te bestrijden. Zij verwijst ter onderbouwing van haar betoog naar de ‘Handreiking voor beleid ten aanzien van overzomerende ganzen’, van het voormalige ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de Handreiking), alsmede naar het rapport “Beheer van zomerganzen in de provincie Utrecht”. Dat deze maatregel geen effect heeft gehad is volgens de Faunabescherming te wijten aan het feit dat de bestreden populatie reducerende maatregel niet ziet op de schadepercelen. Door de ganzen in de hele provincie op te jagen krijgen de vogels minder rust en hebben ze meer energie nodig als gevolg waarvan ze meer gaan foerageren waardoor weer meer landbouwschade ontstaat. Uit het rapport “Grauwe ganzen in terreinen van It Fryske Gea in 2014 en 2015” volgt tenslotte dat het schieten van koppelvormende grauwe ganzen een tijdsintensieve maatregel is met minimaal resultaat.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat gelet op de grootte van de populaties het enkel weren en verjaren niet is te beschouwen als een andere bevredigende oplossing als bedoeld in de Flora- en faunawet. Slechts een combinatie van maatregelen, inclusief een reductie van de huidige populatie zoals beschreven in het Ganzenbeheerplan kan de gewenste reductie van de door ganzen veroorzaakte gewasschade opleveren. Verweerder heeft aangegeven dat de effectiviteit van de maatregelen wordt gemonitord en zo nodig geïntensiveerd of geëxtensiveerd. De maatregel koppelafschot is gericht op populatiereductie van overzomerende ganzen. Op grond van het gedrag zijn de overzomerende en overwinterende ganzen goed van elkaar te onderscheiden.
5.3
Onder verwijzing naar de hiervoor reeds aangehaalde uitspraak van deze rechtbank van 29 april 2016 is de rechtbank van oordeel dat in het Ganzenbeheerplan afdoende is onderbouwd dat een gecombineerde aanpak gewenst is om de schade aan landbouwgewassen te beperken. Verweerder kan worden gevolgd in zijn standpunt dat de tot 2014 ingezette maatregelen - waarbij niet werd gekozen voor populatie beperkend afschot - onvoldoende effect hebben gesorteerd, mede gelet op het feit dat de schade de laatste jaren aanzienlijk is toegenomen. Verweerder heeft zich gelet daarop op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van andere bevredigende oplossingen om de schade te beperken.
De rechtbank acht aannemelijk dat de inzet van meerdere maatregelen en middelen tegelijkertijd en in onderlinge samenhang, effectief moet worden geacht te zijn. De onderhavige ontheffing, te weten het plegen van afschot als populatiebeperkende maatregel, is een onderdeel van deze gecombineerde aanpak. Daarbij betrekt de rechtbank dat verweerder in het primaire besluit heeft aangegeven dat uit de zomertellingen van 2015 – het eerste jaar waarin het samenstel van maatregelen wordt toegepast – blijkt dat het samenstel van maatregelen effect lijkt te sorteren. De rechtbank overweegt verder dat de Handreiking, in tegenstelling tot hetgeen de Faunabescherming betoogt, niet in de weg staat aan een dergelijke aanpak. Verweerder heeft gelet hierop op goede gronden populatiereducerende maatregelen als middel ter voorkoming van die schade gerechtvaardigd kunnen achten. De stelling van de Faunabescherming dat deze maatregel het foerageren van de ganzen juist zal stimuleren acht de rechtbank onvoldoende onderbouwd en kan daarom geen afbreuk doen aan de conclusies vervat in het Ganzenbeheerplan. De rechtbank ziet in hetgeen de Faunabescherming overigens heeft aangevoerd geen aanleiding anders te oordelen. De beroepsgrond faalt.
6. Voor zover de Faunabescherming betoogt dat de verleende ontheffing veel te algemeen toestemming geeft voor het doden van beschermde ganzen en ten onrechte niet is beperkt tot maatregelen op of nabij percelen ten aanzien waarvan zich een concrete dreiging van belangrijke schade voordeed overweegt de rechtbank dat, gelet op gegevens uit het Ganzenbeheerplan waarop verweerder zich in het bestreden besluit heeft gebaseerd, aannemelijk is dat sprake is van dreiging van schade in de gehele provincie. Onder die omstandigheden heeft verweerder ontheffing kunnen verlenen voor het treffen van maatregelen ter voorkoming van belangrijke schade, in de gehele provincie.
7.1
De Faunabescherming stelt verder dat, gelet op het feit dat in de ontheffing is bepaald dat hiervan gebruik kan worden gemaakt in de periode tussen 1 februari en 1 april, de ontheffing is verleend in strijd met het in 2009 door Provinciale Staten vastgestelde “Uitvoeringskader ganzen Noord-Holland”. Daarin is immers opgenomen dat gedurende de winterperiode van 1 oktober tot 1 april van populatieregulatie van overwinterende ganzen geen sprake kan zijn. Niet is gebleken dat dit uitvoeringskader is ingetrokken, aldus de Faunabescherming. Voor zover verweerder stelt dat niet voornoemd uitvoeringskader maar het in 2014 door verweerder vastgestelde “Uitvoeringsbeleid ganzen Noord-Holland 2014” van toepassing is, geldt dat de ontheffing ook daarmee ten dele in strijd is. De winterperiode is daarin immers bepaald van 1 november tot 1 maart.
7.2
De rechtbank volgt de Faunabescherming hierin niet. Onder verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank van 29 april 2016 overweegt de rechtbank allereerst dat verweerder, als bevoegd bestuursorgaan, op 27 mei 2014 het “Uitvoeringsbeleid ganzen Noord-Holland 2014” heeft vastgesteld en aldus de eerder genoemde winterperiode gewijzigd naar 1 november tot 1 maart. De rechtbank overweegt verder dat de winterperiode blijkens het bepaalde in paragraaf 4.2 en verder van het “Uitvoeringsbeleid ganzen Noord-Holland 2014” verband houdt met de bescherming van overwinterende ganzen. Nu de onderhavige ontheffing is gericht op populatiereductie van overzomerende ganzen, is de ontheffing dan ook niet genomen in strijd met bedoeld beleid.
8. Het beroep van de Faunabescherming is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. L. Beijen, voorzitter, en mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 december 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.