Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/132
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juli 2016 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R. Imkamp),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, verweerder
(gemachtigden: mr. E. Willems en E. de Haan).
Procesverloop
Bij besluit van 19 mei 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser voor de periode van 1 juli 2015 tot 1 juli 2016 op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een voorziening toegekend voor begeleiding volwassenen en dagbesteding volwassenen in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) ter hoogte van € 984,80 per maand.
Bij besluit van 3 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld. Eiser heeft de gronden van het beroep bij schrijven van 29 april 2016 aangevuld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting op 19 mei 2016. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en zijn moeder K. Verdonk. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiser heeft een stoornis in het autismespectrum (ASS) en klachten wegens depressiviteit. Eiser heeft daarbij begeleiding gekregen van Megakids, een organisatie die begeleiding & ondersteuning biedt aan jongeren en jong-volwassenen met ASS. Eiser heeft zich op 17 maart 2015 bij verweerder gemeld om verlenging van zijn bestaande indicatie voor individuele begeleiding in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). Verweerder heeft middels dossieronderzoek en een huisbezoek de zorgbehoefte van eiser onderzocht. Vastgesteld is dat eiser beperkingen heeft in zijn sociale zelfredzaamheid, sociale relaties en participatie in het onderwijs/arbeid. Eiser is hierin meer dan gemiddeld aangewezen op structuur, begeleiding en ondersteuning.
Eiser en verweerder hebben op 6 mei 2015 een plan van aanpak (inclusief een pgb-plan) opgesteld en ondertekend omtrent de zorgfuncties, waarbij eiser de aantekening heeft gemaakt dat met de zorgfuncties flexibel mag worden omgegaan zoals het maximumtarief welke is gekoppeld aan de zorgfunctie die wordt ingezet niet wordt overschreden.
1.2.
Verweerder heeft op basis van het opgemaakte plan van aanpak geconcludeerd dat het gewenste resultaat kan worden bereikt met het toegekende pgb van € 984,80 per maand. De hoogte van dit bedrag aan pgb heeft verweerder met inachtneming van artikel 3, eerste lid, van het Financieel besluit sociaal domein gemeente Haarlemmermeer 2015 (het Financieel Besluit)vastgesteld aan de hand van het aantal benodigd geachte aantal uren aan (soorten) begeleiding en het daarbij behorende uurtarief. Daarbij heeft verweerder voor 7 uur specialistische groepsbegeleiding volwassenen een uurtarief van
€ 28,80 gehanteerd, voor 13 uur ondersteuning thuis-begeleiding volwassenen een uurtarief van € 46,40 en voor 9 uren informele zorg een uurtarief van € 20,00. De tarieven voor begeleiding zijn daarbij overeenkomstig artikel 3, eerste lid, van het Financieel besluit vastgesteld op 80% van de gemiddelde tarieven van de aanbieders die door de gemeente gecontracteerd zijn. Met de zorgfuncties mag flexibel worden omgegaan zolang het maximumuurtarief welke is gekoppeld aan de zorgfunctie die wordt ingezet, niet overschreden wordt.
Een en ander heeft vervolgens geleid tot de onder het kopje ‘procesverloop’ weergegeven besluitvorming.
2. Eiser voert aan dat hem niet kan worden verplicht het in het plan van aanpak opgenomen aantal uren volledig af te nemen. Eiser meent dat het hem vrij staat om het persoonsgebonden budget te besteden aan een voorziening naar keuze, zolang het maar wordt besteed aan het vooraf bepaalde doel of de vooraf bepaalde activiteit. Hij is niet gehouden het pgb uitsluitend te gebruiken voor het aantal geïndiceerde uren tegen het door verweerder vastgestelde uurtarief. Hij meent dat hij ook minder uren mag inkopen tegen een hoger dan het door verweerder vastgestelde tarief. Het besluit is in strijd met artikel 2.3.5 jo. artikel 2.3.6 Wmo 2015 nu hem daarin niet de bestedingsvrijheid wordt geboden die hij gelet op zijn individuele omstandigheden nodig heeft.
Subsidiair stelt eiser nog dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 2.3.6. Wmo 2015 omdat het toegekende uurtarief ontoereikend is om de benodigde ondersteuning daadwerkelijk te kunnen betrekken.
3. Verweerder heeft bij de toekenning van het pgb ad € 984,80 bepaald dat indien eiser meer of duurdere ondersteuning wil inkopen, hij daarvan de extra kosten zelf moet betalen. In het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat eiser binnen het toegekende budget weliswaar een vrijheid heeft zorg in te kopen bij een zorgaanbieder naar zijn keuze, maar dat uit jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep onder de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) blijkt dat het pgb niet een zodanige hoogte hoeft te hebben dat het de keuze uit meerdere aanbieders of leveranciers mogelijk maakt. De gemeente mag de korting die ze bij haar zorgaanbieders heeft bedongen doorberekenen in de hoogte van het pgb. . Verweerder meent, anders dan zijn vaste commissie van advies voor bezwaarschriften, dat het eiser niet vrij staat om het budget zo in te zetten dat het met minder uren zorg tegen het duurdere tarief binnen het vastgestelde budget blijft. Dit zou betekenen dat eiser kennelijk kan worden gecompenseerd met minder uren zorg dan geïndiceerd door het college. Als dat zo is, zou het pgb te hoog zijn vastgesteld. Wel moet vaststaan – zo stelt verweerder in het verweerschrift – dat de hoogte van het budget zodanig is dat de benodigde ondersteuning ook daadwerkelijk kan worden ingekocht. Verweerder is van mening dat vergelijkbare aanbieders RIBW:KAM en Carehouse dezelfde begeleiding kunnen leveren als Megakids en er is daarom geen reden om een hoger pgb toe te kennen.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Eiser heeft zich bij verweerder op 17 maart 2015 gemeld voor verlenging van het pgb voor hulp en ondersteuning. Op 1 januari 2015 is de Wmo 2015 in werking getreden en is de Wmo ingetrokken. Ingevolge artikel 8.9, tweede lid, van de Wmo 2015, is op dit geding het recht van toepassing zoals dat geldt na 1 januari 2015.
4.2.
In artikel 1.1.1. van de Wmo 2015 is begeleiding gedefinieerd als activiteiten gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie van de cliënt opdat hij zo lang mogelijk in zijn eigen leefomgeving kan blijven. Ingevolge voornoemd artikel betreft participatie het meedoen aan het maatschappelijk verkeer en zelfredzaamheid betreft het in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden.
4.3.
Verweerder verleent op grond van artikel 2.3.5, derde lid van de Wmo 2015 een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie voor zover de cliënt dit naar het oordeel van verweerder niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg, met behulp van andere personen uit het sociale netwerk dan wel met gebruik van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
4.4.
In artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat – indien de cliënt dit wenst – het college hem een persoonsgebonden budget verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
Op grond van artikel 2.3.6, tweede lid, van de Wmo 2015 wordt een pgb verstrekt, indien:
a. de cliënt naar het oordeel van het college op eigen kracht voldoende in staat is te achten tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake dan wel met hulp uit zijn sociale netwerk of van zijn vertegenwoordiger, in staat is te achten de aan een persoonsgebonden budget verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren;
b. de cliënt zich gemotiveerd op het standpunt stelt dat hij de maatwerkvoorziening als persoonsgebonden budget wenst geleverd te krijgen;
c. naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt.
4.5.
Verweerder heeft de te verstrekken voorzieningen nader geconcretiseerd in de Verordening sociaal domein gemeente Haarlemmermeer 2015 (de Verordening) en in het daarop gebaseerde Financieel besluit sociaal domein gemeente Haarlemmermeer 2015 (het Financieel Besluit), die ten tijde van het nemen van het primaire besluit in werking waren getreden.
Artikel 20, eerste lid, van de Verordening (Regels voor pgb) bepaalt dat het college een pgb verstrekt in overeenstemming met artikel 2.3.6 van de wet.
Ingevolge het vierde lid van artikel 20 van Pro de Verordening bepaalt het college bij nadere regeling op welke wijze de hoogte van een pgb wordt vastgesteld.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van het Financieel Besluit (Persoonsgebonden budget voor “diensten”) wordt de hoogte van pgb vastgesteld door:
a. Aantal uren; middels budgetplan;
b. Uurtarief:
i. de hoogte van het uurtarief voor informele zorg is € 20,00 per uur;
ii. de hoogte van het uurtarief voor formele zorg wordt vastgesteld op 80% van de
gemiddelde tarieven van de aanbieders die door de gemeente gecontracteerd zijn.
4.6
De rechtbank stelt eerst vast dat eiser uitdrukkelijk heeft aangegeven dat hij zich in beginsel kan verenigen met de hoogte van het bedrag aan pgb dat verweerder hem voor het inkopen van begeleiding ter bevordering van zijn zelfredzaamheid en participatie heeft toegekend. Eiser vraagt uitdrukkelijk niet om een hoger aantal uren noch om een hoger budget, maar eiser wenst met het toegekende budget een lager aantal uren tegen een hoger tarief in te kopen ten opzichte van de berekening in de bestreden beslissing, zonder dat hij wordt verplicht het in het plan van aanpak opgenomen aantal uren volledig af te nemen. Eiser meent dat het hem vrij staat zijn pgb zo in te zetten dat hij minder uren begeleiding tegen een hoger tarief inkoopt, zonder daarmee het toegekende totaalbudget te overschrijden.
4.7
De rechtbank overweegt dat 2.3.5, derde lid van de Wmo 2015 verweerder de plicht oplegt om middels een maatwerkvoorziening een resultaat te bereiken dat als compensatie mag gelden voor eisers beperkingen. Dat te bereiken resultaat is in dit geval – daarover is tussen partijen geen verschil van inzicht – het bevorderen van de sociale redzaamheid, het bevorderen van de zelfredzaamheid en het toewerken naar zelfstandigheid. Verder is niet in geschil dat daartoe de ondersteuningsvormen “begeleiding volwassenen” en “dagbesteding volwassenen” als maatwerkvoorziening aangewezen zijn.
4.8
De uitleg van verweerder dat eiser gehouden is om bij gebruikmaking van het pgb het volledige aantal geïndiceerd geachte uren af te nemen bij Megakids (tegen het aldaar geldende uurtarief) en dat als hij minder uren afneemt tegen het bij Megakids in rekening gebrachte hogere uurtarief, deze meerkosten niet worden vergoed, ook niet als eiser ervoor kiest om dan minder uren begeleiding in te roepen, is naar het oordeel van de rechtbank te beperkend van aard. Wettekst noch wetsgeschiedenis bieden ruimte voor deze visie.
Uit het eerste lid van artikel 2.3.6 van de Wmo 2015 vloeit voort dat het pgb dat aan eiser is verstrekt, eiser in staat moet stellen de diensten die tot de maatwerkvoorziening behoren, in dit geval begeleiding en dagbesteding, van derden te betrekken. In het tweede lid van artikel 2.3.6 van de Wmo 2015 staan de voorwaarden voor het verstrekken van een pgb en de weigeringsgronden genoemd. Uitgangspunt bij het verstrekken van maatwerkvoorzieningen is, zo staat op pagina 36 van de Memorie van Toelichting (MvT) op de Wmo 2015, TK, 2013-2014, 33 841,nr. 3, keuzevrijheid van de betrokkene. De regering heeft daarin uitdrukkelijk uitgesproken het ingezette beleid met betrekking tot het, voor zover mogelijk, bieden van keuzevrijheid te willen voortzetten en waar mogelijk versterken. In de MvT op artikel 2.3.6 staat verder dat het uitgangspunt is dat de betrokkene een maatwerkvoorziening in natura krijgt maar desgewenst (gemotiveerd) in de vorm van een pgb. Hij krijg hiermee zelf de mogelijkheid te bepalen bij wie hij de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen wil inkopen die tot de maatwerkvoorziening behoren.
4.9
De rechtbank is daarom van oordeel dat het eiser vrij staat om het pgb te besteden op de door hem gewenste wijze, zolang het maar wordt besteed aan het vooraf bepaalde doel of activiteit, te weten de huishoudelijke ondersteuning. De rechtbank vindt ook steun voor deze uitleg in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 28 oktober 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK2502. De CRvB heeft in die uitspraak geoordeeld dat niet valt in te zien dat het college - in het programma van eisen - de besteding van het pgb dient te beperken tot uitsluitend de geïndiceerde voorziening nu de wetgever heeft aangegeven dat een pgb een geldbedrag betreft dat naar eigen keuze van de budgethouder te besteden is voor een vooraf bepaald doel of activiteit.
4.1
Tegen het verzoek van eiser om de maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb toegekend te krijgen, bestaan van de kant van verweerder geen bezwaren of belemmeringen. Over de kwaliteit van de begeleiding die eiser krijgt van Megakids zijn door verweerder geen twijfels geuit. Eiser heeft gemotiveerd aangegeven waarom hij heeft gekozen voor Megakids als zorgverlener en de rechtbank heeft geen aanleiding daaraan te twijfelen. Ook is onweersproken dat eiser bij Megakids met een minder aantal uren begeleiding een (even) goed resultaat kan behalen. Verweerder heeft verder gesteld noch aannemelijk gemaakt dat het geïndiceerde resultaat alleen kan worden bereikt wanneer het in het plan van aanpak genoemde aantal uren ook daadwerkelijk wordt ingezet.
Daarentegen heeft eiser gemotiveerd aangegeven dat het aantal uren begeleiding dat hij nodig heeft – juist gelet op aard van zijn aandoening en de daarmee gepaard gaande problematiek – fluctueert al naar gelang hij spanningen op school, werk of privé ervaart en dat hij flexibiliteit nodig heeft bij de inzet van de geïndiceerde begeleiding. Die flexibele mogelijkheden worden hem juist geboden bij Megakids. Eiser heeft, naast andere met name genoemde motieven en gelet op zijn ervaringen met Megakids, daarom juist gekozen voor Megakids. Onder deze omstandigheden is ook onvoldoende exact te bepalen hoeveel uren aan begeleiding eiser nodig heeft.
4.11
De rechtbank neemt verder nog in aanmerking dat er geen grond is om te menen dat het pgb door eiser verkeerd wordt besteed. Met het trekkingsrecht via de Sociale Verzekeringsbank is immers gewaarborgd dat het pgb slechts wordt besteed om die diensten in te kopen, die ertoe strekken de ondersteuning te bieden die in de maatwerkvoorziening is opgenomen.
4.12
Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder bij zijn standpuntbepaling is uitgegaan van een te beperkte uitleg van artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015.
5. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd. De rechtbank ziet tevens aanleiding met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen, in die zin dat eiser vrij is bij de besteding van zijn pgb tot maximaal € 984,80 zolang daarmee het beoogde resultaat wordt bereikt.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 992,00 (een punt voor het indienen van het beroepschrift en een punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 496,00 per punt en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar gegrond en herroept het primaire besluit in die zin dat eiser vrij is in de besteding van zijn pgb tot maximaal € 984,80 zolang daarmee het beoogde resultaat wordt bereikt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 992,00;
- draagt verweerder op het griffierecht van € 45,00 aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Kos, voorzitter, en mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en
mr. drs. J.J. de Lange, leden, in aanwezigheid van mr. H.H. Riemeijer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.