Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 15/3248
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 november 2016 in de zaak tussen
[bedrijf] B.V., te [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. P.H. Revermann),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Edam-Volendam, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 juni 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een 1e fase omgevingsvergunning voor het ontwikkelen van de eerste fase van de Lange Weeren te Volendam afgewezen. Hiertegen heeft verweerder beroep ingesteld.
De rechtbank heeft van verweerder een verweerschrift ontvangen.
De rechtbank heeft het beroep op 3 februari 2016 op zitting behandeld. Namens eiseres is
[naam 1] (projectleider) verschenen, bijgestaan door voornoemde gemachtigde. Tevens zijn verschenen [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] en
[naam 6] . Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door J. Bonenkamp en
S. Hoekstra, bijgestaan door gemachtigde mr. H. Doornhof.
Op 9 maart 2016 heeft eiseres verzocht om de uitspraak aan te houden, omdat partijen in overleg zijn. Bij brief van 3 juni 2016 heeft de rechtbank eiseres bericht dat er naar wordt gestreefd om niet later dan vóór 1 juli 2016 uitspraak te doen. Bij brief van 28 juni 2016 heeft eiseres de rechtbank andermaal bericht dat partijen in overleg zijn en dat een concept-overeenkomst is opgesteld. Bij brief van 30 juni 2016 heeft de rechtbank hierop gereageerd met de vraag of is bedoeld om andermaal te verzoeken om de uitspraak aan te houden. Bij brief van 15 juli 2016 heeft eiseres in reactie hierop verzocht de zaak aan te houden, zolang partijen wederzijds werken aan een minnelijke oplossing van het geschil.
Bij brief van 20 juli 2016 heeft de rechtbank verweerder verzocht op het verzoek van eiseres te reageren. Verweerder heeft hierop gereageerd bij brief van 17 augustus 2016. Verweerder heeft aangegeven het verzoek om aanhouding van de uitspraak niet te ondersteunen. De rechtbank heeft in reactie hierop partijen bij brief van 11 oktober 2016 bericht dat zonder verdere aanhouding uitspraak zal worden gedaan.
Overwegingen
1. Eiseres heeft op 23 juni 2014 een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning 1e fase voor de aanleg van een uitbreidingswijk bestaande uit 84 woningen met ontsluitingsweg op bestaand agrarisch gebied als bedoeld in het door haar opgestelde Afwijkingsplan Lange Weeren te Volendam (Afwijkingsplan).
2.1
Verweerder heeft deze aanvraag met het bestreden besluit afgewezen, primair, omdat de aanvraag slechts voorziet in een gedeelte van de complete ontwikkeling van de locatie
‘ Lange Weeren’ en de gemeente niet voornemens is medewerking te verlenen aan (deel)plannen die vooruit lopen op een integrale ontwikkeling van dat gebied. De aanvraag ziet op gebruik van een deel van een veel omvangrijker gebied, waarbinnen de bouw van ongeveer 740 woningen is voorzien. De nu aangevraagde 1e fase beslaat ongeveer slechts 10% van de gehele ontwikkeling, en, volgens verweerder bestaat op dit moment geen dringende behoefte aan nieuwe uitbreidingsmogelijkheden binnen de gemeente, omdat de bestaande woningbouwcapaciteit nog niet volledig is benut. Daarnaast is de visie op het gebied nog niet gereed terwijl deze visie van belang is voor het proces om te komen tot een nieuw (ontwerp)bestemmingsplan. De toetsing van de gevraagde ontwikkeling van de ‘Lange Weeren’ dient volgens verweerder als geheel plaats te vinden bij de voorbereiding van het besluit. Als de uitvoerbaarheid van de gehele ontwikkeling onvoldoende aannemelijk is, is realisering van de (tijdelijke) ontsluitingsweg aan het Karveel of een andere ontsluitingsweg (nog) niet realistisch.
2.2
In dit verband heeft verweerder voorts overwogen dat de gronden waarover deze ontsluitingsweg zou moeten gaan lopen in eigendom zijn van de gemeente en de gemeente hiervoor geen toestemming heeft verleend. Tevens heeft verweerder overwogen dat het gebied de ‘Lange Weeren’ in de Provinciale Verordening als ‘Landelijk Gebied’ en tevens als bufferzone is aangewezen, waardoor ontwikkeling pas kan plaatsvinden wanneer de financiële afdracht en de realisering van groene en recreatieve waarden voldoende gewaarborgd zijn, en dat is volgens verweerder nog niet het geval. In de ruimtelijke onderbouwing is weliswaar uitgegaan van een anterieure overeenkomst, maar die is (nog) niet tot stand gekomen en verweerder heeft daarover ook nog geen voorstel ontvangen.
2.3
Op grond van het voorgaande is besloten om niet af te wijken van het bestemmingsplan Nieuw-Volendam en de omgevingsvergunning te weigeren met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening.
3.1
Eiseres stelt in beroep dat de strijdigheid alleen de aantakking van de nieuw geprojecteerde verkeersinfrastructuur van het woningbouwplan op de bestaande weg Karveel betreft, en dat dit nog geen 0,5% van de totale grondoppervlak van het projectgebied betreft. De overige 99,5% betreft gronden binnen het plangebied “Uitbreidingsplan” van de toenmalige gemeente Edam, welk plan op grond van artikel 9.3.2, tweede lid, Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening per 1 juli 2013 is komen te vervallen. Volgens eiseres had de aanvraag daarom alleen moeten worden getoetst aan het voorbereidingsbesluit van 21 mei 2015 dat voor het voorliggende woongebied per 1 juni 2015 in werking is getreden. Dit besluit bevat een gebruiksverbod in die zin dat feitelijk legaal gebruik van de gronden niet mag worden gewijzigd in een ander gebruik. In het besluit is echter ook bepaald dat verweerder hiervan kan afwijken als het voorgenomen gebruik niet strijdig is met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan en het voorgenomen gebruik de bij het voorbereidingsbesluit aangewezen gronden niet minder geschikt maakt voor verwezenlijking van de bij het in het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan te geven bestemmingen.
3.2
Volgens eiseres is het voorgenomen gebruik niet in strijd met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan, omdat er geen bestemmingsplan in voorbereiding is. Het gepresenteerde Afwijkingsplan ligt in lijn met het beleid van verweerder, dus verweerder had van genoemde afwijkingsmogelijkheid gebruik moeten maken, aldus eiseres.
3.3
Omdat de strijdigheid met het bestemmingsplan “Nieuw-Volendam” zich volgens eiseres beperkt tot de aantakking aan de bestaande infrastructuur dient de beoordeling daartoe volgens eiseres te worden beperkt. Er is op dit punt sprake van misbruik van bevoegdheid door de gemeente en van vooringenomenheid. Het Afwijkingsplan is inhoudelijk niet in strijd met de Structuurvisie (2009) en niet is aangegeven waarom het door eiseres in het Afwijkingsplan gehanteerde concept ‘Patchwork’ niet zou passen binnen het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’. Ook beantwoordt het Afwijkingsplan aan de eisen van de ladder voor duurzame ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening. Er is geen enkel beletsel om medewerking te verlenen aan verkeersontsluiting via Karveel, zelfs niet wanneer de verdere ontwikkeling van “Lange Weeren” niet verder kan worden doorgezet. Overigens zal de provincie naar verwachting medewerking gaan verlenen aan ontsluiting via de Zeddeweg. Verweerder had desnoods vergunning kunnen verlenen onder voorwaarde dat voor de ontsluiting provinciale medewerking wordt verleend. Ook kan het specifieke tracédeel “aantakking kruising N244/N247” zonder bezwaar worden ingezet ten behoeve van een adequate ontsluiting. Kortom, volgens eiseres zijn er genoeg mogelijkheden om een gepaste ontsluitingsweg te realiseren. Dat de gronden voor ontsluiting in eigendom zijn van de gemeente is geen privaatrechtelijke belemmering, omdat de grondeigenaar in dit geval uiteindelijk toch medewerking zal moeten verlenen.
3.4
Eiseres heeft er voorts op gewezen dat zij zich uitdrukkelijk bereid heeft verklaard om een anterieure grondexploitatieovereenkomst af te sluiten. Het bestuursakkoord waarin is opgenomen dat de financiële afdracht en de realisering van groene en recreatieve waarden voldoende gewaarborgd moet zijn, kan daarom geen reden zijn om de aanvraag af te wijzen. Dat nog geen overeenkomst tussen eiseres en de gemeente tot stand is gekomen is niet aan eiseres te wijten.
4.1
Verweerder heeft zich in beroep primair op het standpunt gesteld dat eiseres geen belanghebbende en daarom niet-ontvankelijk is, omdat het aangevraagd plan nooit kan worden verwezenlijk vanwege een privaatrechtelijke belemmering.
4.2
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), zoals onder andere blijkt uit de uitspraak van 28 oktober 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BK1371), is de aanvrager om bouwvergunning belanghebbende bij een beslissing op die aanvraag, tenzij aannemelijk is dat het bouwplan nimmer kan worden verwezenlijkt.
4.3
Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres bijna alle gronden waarop het bouwplan is gesitueerd in eigendom heeft. Daarnaast heeft verweerder ter zitting erkend dat eiseres en verweerder nog in gesprek zijn over realisatie door eiseres van woningbouw en een ontsluitingsweg ter plaatse. Er valt daarom niet op voorhand uit te sluiten dat op enig moment van de aangevraagde omgevingsvergunning gebruik zal kunnen worden gemaakt. Eiseres kan daarom wel worden aangemerkt als belanghebbende bij de besluitvorming naar aanleiding van de aanvraag. De omstandigheid dat eiseres geen eigenaar is van de gronden, terwijl de eigenaar geen toestemming geeft voor het bouwplan maakt dit niet anders, omdat niet valt uit te sluiten dat eiseres de toestemming in de toekomst alsnog verkrijgt.
4.4
De stelling van verweerder dat eiseres geen belanghebbende en daarom niet-ontvankelijk zou zijn volgt de rechtbank daarom niet. De rechtbank zal het beroep hierna inhoudelijk beoordelen.
5. Het Afwijkingsplan is voor een klein deel gesitueerd op gronden waar het bestemmingsplan Nieuw-Volendam van toepassing is. Tussen partijen is niet in geschil dat dat het door eiseres beoogde gebruik daarmee in strijd is.
6.1
Tussen partijen staat vast dat de overige gronden waren gelegen in het “Uitbreidingsplan in hoofdzaken” en daarin waren bestemd voor “agrarische doeleinden”. Niet in geschil is echter dat dit uitbreidingsplan ingevolge het bepaalde in artikel 9.3.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wro per 1 juli 2013, en dus vóór indiening van de aanvraag, is komen te vervallen. Partijen zijn verdeeld over de vraag welk planologisch regime wel geldt voor deze overige gronden en dan met name over de vraag of het voorbereidingsbesluit van 21 mei 2015, dat op 1 juni 2015 in werking is getreden, bij de beoordeling van de aanvraag had moeten worden betrokken.
6.2
Eiseres stelt dat dit besluit bij de oordeelsvorming had moeten worden betrokken en dit wordt door verweerder betwist. De rechtbank overweegt in dit verband als volgt.
Uit vaste rechtspraak van de ABRvS volgt dat als uitgangspunt heeft te gelden dat bij een beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning het recht dient te worden toegepast zoals dat op het moment van de beslissing op de aanvraag geldt. Het moment van de aanvraag is niet bepalend. Bij wijze van uitzondering op dit uitgangspunt mag de aanvraag worden getoetst aan het ten tijde van de aanvraag geldende recht, indien:
- het bouwplan waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd toen wel was
toegestaan,
- er op dat moment geen voorbereidingsbesluit voor een nieuw bestemmingsplan van
kracht was,
- dan wel een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee
het bouwplan in strijd was.
De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de ABRvS van 24 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4666).
6.3
Vast staat dat ten tijde van de aanvraag voor het overgrote deel van de gronden waarop eiseres het bouwplan wilde realiseren een voorbereidingsbesluit voor een nieuw bestemmingsplan gold als bedoeld in artikel 3.7 van de Wro, te weten het voorbereidingsbesluit van 12 september 2013, in werking getreden op 20 september 2013. De uitzondering op grond waarvan in afwijking van de hoofdregel getoetst wordt aan het recht zoals dat gold ten tijde van de aanvraag doet zich dus alleen al hierom niet voor. De rechtbank is daarom met eiseres van oordeel dat de aanvraag van eiseres getoetst dient te worden aan het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Dit betekent dat, zoals eiseres heeft gesteld, het voorbereidingsbesluit van 21 mei 2015 mede het beoordelingskader voor de aanvraag van eiseres vormt. Het maakt hierbij niet uit dat het voorbereidingsbesluit van 12 september 2013 is komen te vervallen en dat niet tijdig een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter visie is gelegd. Steun voor dit standpunt vindt de rechtbank in de uitspraak van de ABRvS van 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1882.
Verweerders stelling dat het voorbereidingsbesluit van 21 mei 2015 geen deel uitmaakt van het kader waaraan de aanvraag dient te worden getoetst kan daarom niet worden gevolgd.
6.4
Om te voorkomen dat een bij een voorbereidingsbesluit aangewezen gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van een daaraan bij het plan te geven bestemming, kan op grond van artikel 3:7, vierde lid, van de Wro bij het besluit tevens worden bepaald dat het verboden is het gebruik van daarbij aangewezen gronden of bouwwerken te wijzigen. Hierbij kan mede worden bepaald dat binnen de bij het voorbereidingsbesluit te geven regels bij een omgevingsvergunning van het verbod kan worden afgeweken.
6.5
In het voorbereidingsbesluit van 21 mei 2015 is onder II opgenomen dat het verboden is het feitelijk gebruik van gronden, opstallen en bouwwerken, zoals dat (legaal) bestond op het moment van inwerkingtreding van dat besluit te wijzigen in een ander gebruik.
Onder III is opgenomen dat verweerder bij omgevingsvergunning kan afwijken van het onder II genoemde verbod mits het voorgestane gebruik niet strijdig is met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan en het voorgenomen gebruik de bij het voorbereidingsbesluit aangewezen gronden niet minder geschikt maakt voor de verwezenlijking van de bij het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan gegeven bestemmingen.
De gemeenteraad heeft hiermee dus invulling gegeven aan de bevoegdheid als bedoeld in artikel 3.7, vierde lid, van de Wro.
6.6
Tussen partijen is niet in geschil dat het ingevolge het Afwijkingsplan voorgestane gebruik van de overige gronden, waarvoor het voorbereidingsbesluit van 21 mei 2015 geldt, afwijkt van het bestaande gebruik daarvan. Het Afwijkingsplan is dus in strijd met het in dat voorbereidingsbesluit opgenomen verbod om het bestaande gebruik te wijzigen.
7. Op grond van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan of een voorbereidingsbesluit.
8. Uit hetgeen hiervoor is overwogen onder 5 en 6.1 tot en met 6.6 en het bepaalde in artikel 2.1 van de Wabo volgt dat voor het met het Afwijkingsplan beoogde gebruik van de gronden een omgevingsvergunning vereist is. De rechtbank zal daarom hierna beoordelen of verweerder de voor het Afwijkingsplan benodigde omgevingsvergunning in redelijkheid heeft mogen weigeren.
9. In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten derde, van de Wabo is, voor zover van belang bepaald dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning in geval van strijd met een bestemmingsplan kan worden verleend indien:
- de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, én, de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo is, voor zover van belang, bepaald dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning in geval van strijd met een voorbereidingsbesluit
kan worden verleend indien:
- de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, én, met toepassing van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels inzake afwijking.
10.1
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat verweerder beleidsvrijheid heeft bij de beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan of het afwijken van een voorbereidingsbesluit, en, dat de rechter deze beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het verweerder in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om daarvoor omgevingsvergunning te verlenen (of te weigeren). De rechtbank overweegt in dit verband als volgt.
10.2
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was, zoals onweersproken is gesteld, voor wat betreft de overige gronden, geen ontwerpbestemmingsplan ter visie gelegd, noch een concept daarvoor in procedure, en, uit het voorbereidingsbesluit van 21 mei 2015, en de toelichting daarop, volgt dat daarmee is beoogd om het bestaande gebruik van de overige gronden (overwegend agrarisch) te beschermen en niet te laten doorkruisen met andersoortige ontwikkelingen. Aan eiseres kan evenwel worden toegegeven dat de ‘Lange Weeren’ als uitbreidingslocatie voor woningbouw is genoemd in de gemeentelijke structuurvisie 2009. Zoals verweerder hierover in het verweerschrift heeft gesteld, staat daarmee op dit moment echter nog niet vast of ‘Lange Weeren’ op termijn zal worden ontwikkeld tot een nieuwe woonwijk. Er bestaat volgens verweerder ook nog geen duidelijkheid over, onder meer, de omvang, inrichting en fasering van een eventuele woningbouwontwikkeling van de ‘Lange Weeren’. De mogelijkheden voor woningbouw worden volgens verweerder nog verkend in het kader van het opstellen van een integrale visie voor het gebied en die visie moet uiteindelijk nog door de raad worden vastgesteld.
De rechtbank ziet geen reden om hieraan te twijfelen.
10.3
Daarnaast is door verweerder onweersproken gesteld dat de bestaande capaciteit aan woningbouwlocaties nog niet volledig is benut.
10.4
Voorts staat vast dat de provincie nog niet de voor eiseres benodigde medewerking heeft verleend aan de van de aanvraag onderdeel uitmakende ontsluitingsweg, en dat ook nog geen anterieure overeenkomst is gesloten ter waarborging van de in het Bestuursakkoord Pilot Waterland van 15 april 2011 gemaakte afspraak, inhoudende dat de ontwikkeling van de woonwijk ‘Lange Weeren’ pas plaatsvindt wanneer de financiële afdracht en de realisering van groene en recreatieve waarden voldoende gewaarborgd zijn. Dat eiseres de intentie heeft om een anterieure overeenkomst te sluiten ter waarborging van de gemaakte afspraken moge zo zijn, maar feit is dat daarover ten tijde van het bestreden besluit nog geen overeenkomst was gesloten en ook niet is gebleken dat daarover al overeenstemming over was bereikt.
10.5
De rechtbank ziet, gelet op de beleidsvrijheid van verweerder bij het verlenen van een omgevingsvergunning op basis van artikel 2.12, eerste lid van de Wabo, en gezien hetgeen hiervoor onder de punten 10.2 tot en met 10.4 is overwogen, geen grond om te oordelen dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren om gebruik te maken van de bevoegdheid om voor het Afwijkingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. De overige beroepsgronden maken dit niet anders en behoeven verder geen bespreking meer.
11. De rechtbank ziet in het door eiseres aangevoerde geen grond om te oordelen dat het bestreden besluit geen stand kan houden. Dat verweerder, zoals onder punt 6.3 is overwogen, de aanvraag ten onrechte niet heeft getoetst aan het voorbereidingsbesluit van 21 mei 2015 maakt dit niet anders, omdat toetsing aan dat voorbereidingsbesluit niet leidt tot een andere inhoudelijke beoordeling van de aanvraag dan de beoordeling die verweerder heeft gemaakt. In beide gevallen dient immers getoetst te worden aan een goede ruimtelijke ordening.
13. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
14. Bij deze uitspraak bestaat geen grond voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. van Velsen, voorzitter, mr.drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. M.P. de Valk, leden, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 november 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.