Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/5371
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 december 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J. van Groningen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schagen, verweerder
(gemachtigden: F. IJzer, D. Brauer, J. Benz en H. Struiken Boudier (Regionale Uitvoeringsdienst) en J. van Rijn).
Procesverloop
Bij besluit van 20 april 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiser een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu als bedoeld in artikel 2.1, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) te verlenen.
Bij besluit van 18 oktober 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 oktober 2017. De zaak is gelijktijdig behandeld met de zaak geregistreerd onder het nummer 16/4204. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef, onder e, sub 2°, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting.
Op grond van artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo wordt, in afwijking van het eerste tot en met vierde lid, in gevallen als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, de omgevingsvergunning verleend indien wordt voldaan aan de in het laatstgenoemde lid gestelde voorwaarden.
Op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e.
Op grond van artikel 3.10, derde lid, van de Wabo is, in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting of mijnbouwwerk of de werking daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting of mijnbouwwerk dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend.
1.2
Op grond van artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer (Wm) worden bij algemene maatregel van bestuur categorieën van inrichtingen aangewezen, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.
Op grond van artikel 1.1, vierde lid, eerste volzin, van de Wm wordt elders in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen.
1.3
Op grond van artikel 2.1, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) worden als categorieën vergunningplichtige inrichtingen aangewezen de categorieën inrichtingen waartoe een IPPC-installatie behoort en de categorieën inrichtingen die als zodanig zijn aangewezen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C.
1.4
In onderdeel C van bijlage I van het Bor zijn, voor zover van belang, de volgende categorieën inrichtingen opgenomen:
Categorie 2, 2.1 Inrichtingen:
a. voor het vervaardigen, bewerken, verwerken, opslaan of overslaan van gassen of gasmengsels, al of niet in samengeperste tot vloeistof verdichte of onder druk in vloeistof opgeloste toestand; (…).
Categorie 9, 9.1 Inrichtingen voor:
(…) f. het telen, behandelen, verhandelen, opslaan of overslaan van landbouwproducten.
2.1
Bij besluit van 24 april 2014 heeft verweerder de voorschriften behorende bij eerder op 6 december 2005 en 5 januari 2007 aan maatschap [maatschap] verleende milieuvergunningen ingetrokken en deze ambtshalve gewijzigd. Aan de vergunning van 6 december 2005 zijn, voor zover van belang, onder het kopje “6.5 Opslag biomassa afkomstig van werkzaamheden buiten de inrichting”, bij het besluit van 24 april 2014 de volgende (nieuwe) voorschriften verbonden:
6.5.5
Binnen de inrichting is een vergistingscapaciteit toegestaan van:
- 5.000 m3 mest afkomstig van binnen de eigen inrichting;
- 1.000 m3 mest afkomstig van buiten de eigen inrichting;
- 3.000 m3 co-substraten (biomassa) van binnen de eigen inrichting;
- 6.000 m3 co-substraten (biomassa) van buiten de eigen inrichting.
6.5.6
Het te vergisten mengsel moet in hoofdzaak bestaan uit dierlijke mest waaraan uitsluitend één of meer van de producten van de positieve lijst (lees volgens de rechtbank: zijn toegevoegd).
2.2
Op 25 februari 2016 heeft eiser bij verweerder een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van de inrichting of de werking daarvan, die (volgens eiser) niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan.
2.3
Bij brief van 16 maart 2016 heeft verweerder aan eiser meegedeeld voornemens te zijn de aangevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Eiser heeft tegen dit voornemen een zienswijze ingebracht.
2.4
Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen, welk besluit hij bij het bestreden besluit heeft gehandhaafd.
3. Verweerder heeft aan de gehandhaafde weigering ten grondslag gelegd dat de aangevraagde verandering leidt tot een andere inrichting dan waarvoor eerder vergunning is verleend.
Volgens verweerder is in de vergunde situatie sprake van één co-vergistingsinstallatie, bestaande uit twee vergisters en één gezamenlijke navergister. In de nieuwe situatie zal het vergiste materiaal uit vergister 1 niet meer in de navergister gaan. Er is dan volgens verweerder sprake van twee aparte vergistingsinstallaties, te weten één voor de co-vergisting van mest zoals opgenomen in de vergunning en een voor monovergisting van plantaardig materiaal voor de opwekking van energie.
Vergunning is verleend voor een melkveehouderij, inclusief mestvergistingsinstallatie. Die inrichting valt onder de categorieën 7.1 en 8.1, onder a, van onderdeel C van bijlage I bij het Bor. Als gevolg van de beoogde verandering zal sprake zijn van een inrichting die grotendeels is bedoeld voor de productie van duurzame energie, waarvoor zelfs gewassen worden geteeld. Dit betreft geen ondergeschikte activiteit. Als gevolg van de aangevraagde activiteit zal tevens sprake zijn van een inrichting die valt onder de categorieën 2.1 en 9.1, onder f, van onderdeel C van bijlage I bij het Bor.
4. Eiser bestrijdt dat na het doorvoeren van de gevraagde veranderingen sprake zal zijn van een andere inrichting dan waarvoor eerder vergunning is verleend.
5.1
De rechtbank overweegt dat voor de vraag of sprake is van een andere inrichting een eerste handvat kan worden gevonden in de categorie-indeling van bijlage I bij het Bor (zo kan worden opgemaakt uit Kamerstukken II, vergaderjaar 1998–1999, 26 552, nr. 3, p. 24). Als de verandering leidt tot een inrichting in een andere categorie dan waarvoor de vergunning is aangevraagd en verleend, dan wordt niet voldaan aan het criterium.
5.2
Binnen de bestaande inrichting is een vergistigingsinstallatie aanwezig, bestaande uit twee vergisters en één gezamenlijke navergister. In de vergunde situatie dienen beide vergisters met tenminste 50% mest te worden gevuld.
De voorgenomen verandering ziet blijkens de daartoe strekkende aanvraag van 25 februari 2016 op het volledig plantaardig voeden van vergister 1. Het gebruik van vergister 2 blijft ongewijzigd. Blijkens de aanvraag neemt de hoeveelheid te vergisten materiaal niet toe, evenals de hoeveelheid aan te voeren materiaal. Alle mest van de bestaande melkveehouderij zal worden vergist in de installaties. In de aanvraag is verder vermeld dat de activiteiten van de inrichting, bestaande uit het houden van melkvee en het vergisten van biomassa, hetzelfde blijven.
5.3
De rechtbank is van oordeel dat de vergunde inrichting reeds onder categorie 2.1 van onderdeel C van bijlage I bij het Bor valt. De vergunde activiteiten binnen de huidige inrichting zijn voor wat betreft de mestvergistingsinstallatie al gericht op de productie van duurzame energie met door vergisting verkregen gas. De voorgenomen verandering beoogt uitsluitend afwijking mogelijk te maken van voorschrift 6.5.6 van de vergunning dat ziet op de samenstelling van het te vergisten mengsel in de vergister. Het te gebruiken materiaal, de in voorschrift 6.5.5 van de vergunning toegestane capaciteit en het resultaat van het vergistingsproces, veranderen niet. Niet valt in te zien dat enkel door de wijzing van de samenstelling van het te vergisten mengsel de productie van duurzame energie met biogas na de verandering op een zodanige andere wijze plaatsvindt dat deze activiteit voor de verandering niet en na de verandering wel onder genoemde categorie zou vallen.
5.4
De rechtbank is voorts – met eiser – van oordeel dat de inrichting in de vergunde situatie voor wat betreft de landbouwproducten reeds onder categorie 9.1, onder f, van onderdeel C van bijlage I van het Bor valt. De rechtbank overweegt hiertoe dat blijkens het besluit van 24 april 2014 het telen van gewassen in de open lucht al plaatsvindt. Niet valt in te zien dat dit na de verandering op een zodanige andere manier gebeurt dat deze activiteit voor de verandering niet en na de verandering wel onder genoemde categorie zou vallen. De omstandigheid dat het telen van gewassen na de verandering, meer dan in de vergunde situatie, is bedoeld voor gebruik in de vergistingsinstallatie maakt dit niet anders.
5.5
Het betoog van eiser slaagt.
6. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat de aangevraagde verandering van de inrichting leidt tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een vergunning is verleend. Het beroep is reeds hierom gegrond. Het bestreden besluit komt wegens strijd met de artikelen 2.14, vijfde lid, en 3.10, derde lid, van de Wabo voor vernietiging in aanmerking.
7. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder niet met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure afwijzend op de aanvraag van eiser om een vergunning voor een milieuneutrale verandering heeft kunnen beslissen. Voor toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure in afwijking van de in afdeling 3.4 van de Awb neergelegde uniforme openbare voorbereidingsprocedure, bestaat, gelet op de systematiek van artikel 3.10, derde lid, van de Wabo, slechts aanleiding indien de aanvraag om een vergunning voor een milieuneutrale verandering van een inrichting voor toewijzing in aanmerking komt omdat aan de daarvoor geldende criteria als genoemd in dit artikellid is voldaan. Is niet aan een of meerdere van die criteria voldaan, dan dient het bestuursorgaan de aanvraag op te vatten als een aanvraag om een standaard omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, aanhef en onder e, van de Wabo. Na eerst de aanvrager in de gelegenheid te hebben gesteld diens aanvraag aan te vullen, dient het bestuursorgaan dan met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure op die aanvraag te beslissen. Omdat verweerder bij de behandeling van de aanvraag niet de juiste procedurele stappen heeft gezet, ziet de rechtbank aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen bestreden besluit.
8. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuw besluit op de aanvraag van eiser van 25 februari 2016 om een vergunning voor een milieuneutrale verandering te nemen.
Verweerder zal dienen te bezien of aan de overige twee criteria als vermeld in artikel 3.10, derde lid, van de Wabo is voldaan. Dit betekent dat verweerder zal moeten beoordelen of de aangevraagde verandering niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende vergunning is toegestaan. Daarnaast zal verweerder moeten beoordelen of vanwege de aangevraagde verandering geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer.
Indien verweerder tot de conclusie komt dat (ook) aan deze overige twee criteria van artikel 3.10, derde lid, van de Wabo is voldaan, dan kan hij, met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure, met een primair besluit toewijzend op de ingediende aanvraag om een milieuneutrale verandering van eiser beslissen.
Indien verweerder tot de conclusie komt dat niet aan een of meer van de overige twee criteria van artikel 3.10, derde lid, van de Wabo is voldaan, dan dient verweerder eiser in de gelegenheid te stellen diens aanvraag aan te vullen. Eiser zal in de gelegenheid moeten worden gesteld zijn aanvraag zodanig aan te passen dat deze is voorzien van voldoende gegevens om de aanvraag als een aanvraag om een standaard omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, aanhef en onder e, van de Wabo in behandeling te kunnen nemen. Vult eiser desgevraagd zijn aanvraag niet of naar het oordeel van verweerder niet naar wens aan, dan kan verweerder besluiten met een primair besluit de aanvraag buiten behandeling te stellen. Vult eiser desgevraagd zijn aanvraag naar het oordeel van verweerder naar wens aan, dan kan verweerder de aanvraag in behandeling nemen en met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure afwijzend of toewijzend op de aanvraag (om in dit geval een standaard omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, aanhef en onder e, van de Wabo) beslissen.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van eiser met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van
€ 990,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.M. de Feijter, voorzitter, mr. W.J.A.M. van Brussel en mr. S.M. van Velsen, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 december 2017.
de griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.