Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/1083
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 april 2017 in de zaak tussen
mr. [eiser] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bloemendaal,verweerder
(gemachtigden: mr. G.C.W. van der Feltz, mr. M.G. Nielen en V. Luckers ).
Procesverloop
Bij besluit van 4 november 2014 (het primaire besluit I) heeft verweerder op grond van artikel 55, eerste lid van de Gemeentewet geheimhouding opgelegd ten aanzien van documenten in het dossier “intern dossier wethouder inzake intimidaties EWH” en besloten dit dossier aan onder meer eiser te verstrekken onder oplegging van geheimhouding op grond van artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet.
Bij uitspraak van 23 december 2014, ECLI:NL:RBNHO:2014:12268 in de zaak geregistreerd onder het nummer HAA 14/4936 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek om voorlopige voorziening inzake het besluit tot geheimhouding op grond van artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet afgewezen.
Bij besluit van 27 augustus 2015 (het primaire besluit II) heeft verweerder besloten de geheimhouding op een aantal documenten op te heffen.
Bij besluit van 21 januari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard voor zover het bezwaar betrekking heeft op het besluit tot oplegging van geheimhouding ex artikel 55, eerste lid, van de Gemeentewet en het bezwaar voor het overige deels gegrond en deels ongegrond verklaard
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij beslissing van 9 mei 2016 heeft de rechtbank bepaald dat beperking van de kennisneming van aan de rechtbank overgelegde documenten, door verweerder aangeduid in een brief van 18 april 2016, gerechtvaardigd is.
Eiser heeft toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 februari 2017. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Op grond van artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), de geheimhouding worden opgelegd door het college, de burgemeester en een commissie, ieder ten aanzien van de documenten die zij aan de raad of aan leden van de raad overleggen. Daarvan wordt op de documenten melding gemaakt.
1.2
Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef, van de Wob, voor zover van belang, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…);
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
(…);
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
2. Ex-wethouder M. de Rooij heeft in de zomer van 2014 documenten verzameld tot een dossier (hierna: het dossier). Het dossier heeft de aandacht getrokken van een aantal raadsleden, onder wie eiser. Zij hebben gevraagd het dossier te mogen inzien. Dit is gebeurd op 8 september 2014. Twee van de aanwezige raadsleden, onder wie eiser, hebben vervolgens ook verzocht het dossier te mogen ontvangen. In reactie op dat verzoek heeft verweerder de primaire besluiten I en II genomen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de geheimhouding van een aantal documenten opgeheven.
3. De rechtbank stelt vast dat eiser geen gronden heeft aangevoerd tegen het bestreden besluit voor zover verweerder daarbij zijn bezwaar niet-ontvankelijk heeft verklaard voor zover het betrekking heeft op het besluit tot oplegging van geheimhouding ex artikel 55, eerste lid, van de Gemeentewet. De rechtbank zal dan ook uitsluitend beoordelen of verweerder in redelijkheid het dossier aan eiser heeft kunnen verstrekken onder oplegging van geheimhouding op grond van artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet.
4. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de vertrouwelijk overgelegde documenten.
5.1
Eiser betoogt allereerst dat verweerder niet bevoegd was op grond van artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet geheimhouding op te leggen op de aan hem verstrekte documenten. Die bevoegdheid komt verweerder volgens eiser uitsluitend toe indien het zou gaan om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob. Daarvan is volgens eiser geen sprake, omdat de aan hem verstrekte documenten niets met beleid te maken hebben.
5.2
De rechtbank is van oordeel dat, nog daargelaten de vraag of de bevoegdheid als neergelegd in artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet uitsluitend kan worden toegepast op informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, het in dit geval gaat om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid.
Onder “bestuurlijke aangelegenheid” wordt blijkens artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob verstaan een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan. Het begrip “bestuurlijke aangelegenheid” dient, net als de term “beleid” ruim te worden opgevat. Het begrip “bestuurlijk” heeft betrekking op het functioneren van het openbaar bestuur in al zijn facetten en de term “beleid” omvat het gehele reilen en zeilen van een bestuursorgaan, waaronder de interne organisatie en de verhouding tot de eigen bestuurders en ambtenaren. De documenten maken onderdeel uit van het dossier dat de ex-wethouder in het kader van de uitoefening van haar functie heeft samengesteld. Daarmee gaan de documenten over een bestuurlijke aangelegenheid.
5.3
De beroepsgrond slaagt niet.
6.1
Eiser betoogt verder dat de behandeling van het beroep ter zitting bij de rechtbank achter gesloten deuren had dienen plaats te vinden, zodat hij over de inhoud van de documenten zou hebben kunnen spreken. Nu geen sprake is geweest van een besloten zitting is – in strijd met het bepaalde in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) – geen sprake geweest van een eerlijk proces.
6.2
De rechtbank is van oordeel dat, zelfs indien sprake was geweest van een besloten zitting bij de rechtbank, eiser, vanwege de aan hem opgelegde geheimhoudingsplicht, evenals de rechtbank zelf, niet over de inhoud van de documenten had kunnen spreken. Van schending van artikel 6 EVRM Pro vanwege het niet houden van een besloten zitting kan reeds daarom geen sprake zijn.
6.3
De beroepsgrond slaagt niet.
7.1
Eiser betoogt voorts dat aan de gedingstukken ten onrechte het verslag van de eerste behandeling ter hoorzitting van het bezwaar niet is toegevoegd. Ook het verslag van het niet openbare gedeelte van de hoorzitting dat op verzoek van eiser is gehouden ontbreekt. Daarmee heeft verweerder in strijd gehandeld met het bepaalde in artikel 8:42 van Pro de Awb. Voor zover deze schending eiser op enigerlei wijze wordt tegengeworpen, is tevens sprake van schending van artikel 6 EVRM Pro.
7.2
Verweerder heeft in het verweerschrift alsmede ter zitting betoogd dat alle bestaande verslagen die door verweerder zijn opgesteld zijn overgelegd in de voorliggende procedure. Verweerder heeft nagevraagd bij de bezwaarschriftencommissie of de door eiser genoemde verslagen zijn opgesteld, maar dit bleek niet het geval te zijn.
7.3
De rechtbank heeft geen aanleiding aan verweerders stelling dat alle opgestelde verslagen zijn overgelegd, te twijfelen. Nu de door eiser genoemde verslagen niet zijn opgesteld, heeft verweerder deze niet kunnen overleggen. Van schending van het bepaalde in artikel 8:42 van Pro de Awb kan dan ook geen sprake zijn. Nu noch verweerder noch de rechtbank eiser tegenwerpt dat hij in de bezwaarfase bepaalde argumenten niet naar voren zou hebben gebracht die hij in de beroepsfase heeft herhaald, is van schending van artikel 6 EVRM Pro evenmin sprake.
7.4
De beroepsgrond slaagt niet.
8.1
Eiser betoogt dat verweerder in het bestreden besluit niet inhoudelijk heeft gereageerd op zijn bezwaargrond dat de documenten reeds op 8 september 2014 openbaar waren gemaakt toen deze ter inzage aan de raadsleden werden gegeven.
8.2
Verweerder heeft aan het bestreden besluit een advies van de bezwaarschriftencommissie van 24 december 2015 ten grondslag gelegd. In dit advies heeft de bezwaarschriftencommissie zich op het standpunt gesteld dat de documenten niet al openbaar waren gemaakt voordat de primaire besluiten I en II werden genomen. Gelet hierop kan niet worden gezegd dat niet is gereageerd op eisers stelling in bezwaar dat de documenten reeds openbaar waren gemaakt.
8.3
De beroepsgrond slaagt niet.
9.1
Eiser stelt dat de documenten zijn geanonimiseerd en op 8 september 2014 in die vorm aan vijf raadsleden ter inzage zijn gegeven. Pas op 4 november 2014 is geheimhouding opgelegd. Nadat documenten ter inzage zijn gelegd kunnen deze echter niet meer geheim worden gehouden. Daarbij komt dat de ex-wethouder ermee akkoord is gegaan dat de documenten, na weglakken van de namen van ambtenaren die voorkomen in de documenten, zonder oplegging van geheimhouding aan deze vijf raadsleden zouden worden overhandigd. Thans meent verweerder echter dat de documenten geheel geheim gehouden moeten worden. Voor de wijziging van dit standpunt heeft verweerder geen onderbouwing gegeven. Eiser wijst er ten slotte op dat slechts aan twee van de vijf raadsleden geheimhouding is opgelegd hetgeen in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
9.2
Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting kan worden opgemaakt dat geen sprake is van documenten die van meet af aan openbaar waren en waarop pas in een later stadium geheimhouding is gelegd. De enkele omstandigheid dat de ex-wethouder ermee heeft ingestemd dat een aantal raadsleden, onder wie eiser, in de gelegenheid is gesteld inzage te hebben in het dossier maakt niet dat het dossier openbaar is gemaakt. Uit het feit dat verweerder daarna toepassing heeft gegeven aan de geheimhoudingsbepalingen in de Gemeentewet volgt ook dat in het geheel niet de intentie heeft bestaan om het dossier aan de openbaarheid prijs te geven. Dat geheimhouding eerst een aantal weken nadat het dossier was ingezien is opgelegd maakt dit niet anders. Tijdsverloop staat er niet aan in de weg dat (alsnog) geheimhouding wordt opgelegd.
9.3
De rechtbank is verder van oordeel dat indien, naar eiser stelt, de ex-wethouder aan onder meer eiser zou hebben meegedeeld dat de documenten van het dossier zonder geheimhoudingsplicht zouden worden overhandigd, deze mededeling niet voor rekening van verweerder kan komen. De ex-wethouder was immers niet bevoegd om namens verweerder toezeggingen te doen. Van een standpuntwijziging die verweerder nader had moeten onderbouwen is, anders dan eiser heeft betoogd, dan ook geen sprake.
9.4
De rechtbank overweegt verder dat slechts twee van de vijf raadsleden verweerder hebben gevraagd hebben om de documenten te mogen verkrijgen, zodat verweerder bij het primaire besluit ook slechts aan die twee raadsleden en niet aan de overige drie de documenten onder oplegging van geheimhouding heeft kunnen verstrekken.
9.5
De beroepsgrond slaagt niet.
10.1
Eiser betoogt dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen onder verwijzing naar de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob in redelijkheid niet aan het belang van geheimhouding meer gewicht heeft kunnen toekennen. Volgens eiser zijn de documenten ten onrechte geheim gehouden. Met geheimhouding wordt geen belang gediend. Door de geheimhouding wordt eiser te veel beperkt in zijn werk als raadslid.
Ter zitting heeft eiser daarnaast onweersproken gesteld dat in een werkinstructie van verweerder van juni 2016 staat vermeld dat als verweerder het voornemen heeft geheimhouding op te leggen met betrekking tot stukken verweerder niet alleen naar artikel 10 van Pro de Wob dient te wijzen, maar diens besluit ook dient te voorzien van een deugdelijke motivering. Dat laatste vormt volgens de werkinstructie maatwerk. Volgens eiser ontbreekt een dergelijke deugdelijke motivering bij elk stuk. De vrij algemene opmerking dat geheimhouding moet worden opgelegd in verband met de bescherming van de persoonlijke levenssfeer dan wel onevenredige benadeling vormt volgens eiser geen dragende motivering voor het besluit.
Ter zitting heeft eiser verder aangegeven dat de geheimhouding van de stukken met de nummers 6 en 7.1 geen geschilpunt meer vormt.
10.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de informatie in het dossier verband houdt met negatieve persoonlijke ervaringen van onder meer ambtenaren met een tweetal inwoners van de gemeente. De zich in het dossier bevindende documenten zijn vrijwel allemaal uitermate persoonlijk en gevoelig. In de eerste plaats hebben de twee inwoners in kwestie recht op eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer. Omdat de documenten verband houden met intimidatie/bedreigingen van onder andere ambtenaren, is de inhoud van de documenten voor hen dermate belastend en persoonlijk dat het belang van openbaarmaking reeds hierom niet opweegt tegen de eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob). In de tweede plaats moeten de andere opstellers van de documenten erop kunnen rekenen dat, ter eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer, de maximale vertrouwelijkheid in acht wordt genomen in verband met de specifieke aard van de door hen opgestelde documenten. Hoewel de documenten zijn opgesteld in het kader van het beroepshalve functioneren van de betrokkenen, moeten de betrokkenen juist bij deze specifieke aangelegenheid in vrijheid en met waarborging van hun privacy verklaringen kunnen afleggen over hun persoonlijke ervaringen, zonder dat zij daarbij bang zouden moeten zijn voor openbaarmaking van hun namen en ervaringen. In de derde plaats kan in dit geval niet worden uitgesloten dat openbaarmaking van de namen en documenten van de betrokkenen leidt tot op de persoon gerichte beschuldigingen waarvan deze betrokkenen nadeel kunnen ondervinden. Het belang bij openbaarmaking weegt daarom minder zwaar dan het belang van voorkoming van onevenredige benadeling van natuurlijke personen (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob).
10.3
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7303, kan, waar het gaat om beroepshalve functioneren van ambtenaren, slechts in beperkte mate een beroep worden gedaan op het belang van eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer. Ten aanzien van zodanig functioneren kan in beginsel geen beroep worden gedaan op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.
In zijn uitspraak van 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ1879, heeft de Afdeling verder overwogen dat blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob dit de meest algemene uitzonderingsgrond is die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, van de Wob genoemde belangen te zeer worden geschaad.
10.4
Volgens eveneens vaste rechtspraak van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6884, dient een bestuursorgaan in geval van een verzoek op grond van de Wob in beginsel per document of onderdeel daarvan te motiveren dat aan de belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten doorslaggevend gewicht toekomt. Indien dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen, kan daarvan onder omstandigheden worden afgezien.
10.5
De rechtbank is van oordeel dat de onder 10.4 voormelde lijn in de rechtspraak van de Afdeling ook in de voorliggende zaak moet worden gevolgd. Het gaat in de voorliggende zaak weliswaar niet om een verzoek op grond van de Wob maar om een verzoek om opheffing van geheimhouding op grond van de Gemeentewet, maar bij de beoordeling van dat verzoek dient verweerder de belangen als genoemd in artikel 10 van Pro de Wob wel te betrekken. Het ligt naar het oordeel van de rechtbank dan ook in de rede dat verweerder, net als hij op grond van de Wob behoort te doen, per document of onderdeel daarvan motiveert dat aan de belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten doorslaggevend gewicht toekomt.
10.6
De rechtbank stelt vast dat verweerder, zoals eiser heeft betoogd, niet per document of onderdeel daarvan heeft gemotiveerd dat aan de belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten doorslaggevend gewicht toekomt, maar dat verweerder dat slechts in algemene zin heeft gesteld. Verweerder heeft evenmin gemotiveerd dat, indien hij per document of onderdeel daarvan een motivering zou hebben opgesteld, dit zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. Het bestreden besluit is in zoverre – in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 en Pro 7:12, eerste lid, van de Awb – niet zorgvuldig voorbereid en niet voorzien van een deugdelijke motivering. De beroepsgrond slaagt. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
11.1
De rechtbank zal bezien of er aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten.
11.2
De rechtbank is na bestudering van de documenten met verweerder van oordeel dat de belangen als verwoord in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob, worden geschaad indien de geheimhouding van de documenten wordt opgeheven. Dit is naar het oordeel van de rechtbank uitsluitend anders voor zover het gaat om onderdeel I van document 16. De rechtbank vermag zonder nadere motivering van de zijde van verweerder niet in te zien waarom de belangen als verwoord in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob zouden worden geschaad indien de geheimhouding van dat onderdeel van dat document zou worden opgeheven.
De omstandigheid dat verweerder bij brief van 26 augustus 2016 excuses heeft gemaakt aan de twee met naam genoemde inwoners van de gemeente Bloemendaal en heeft geconcludeerd dat van hun zijde geen sprake is geweest van bedreigingen en intimidaties betekent niet dat door openbaarmaking van de geheime documenten de voornoemde belangen niet worden geschaad.
11.3
De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang bij geheimhouding in dit geval zwaarder weegt dan het belang van eiser bij opheffing van de geheimhouding.
11.4
De rechtbank is voorts van oordeel dat indien verweerder per document of onderdeel daarvan zou hebben gemotiveerd dat aan de belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten doorslaggevend gewicht toekomt dit zou hebben geleid tot herhalingen die geen redelijk doel dienen.
11.5
Gelet op het voorgaande bestaat er aanleiding de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten, behoudens voor zover verweerder bij het bestreden besluit de weigering de geheimhouding van onderdeel I van document 16 op te heffen heeft gehandhaafd.
12. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen, met inachtneming van hetgeen de rechtbank hiervoor over onderdeel I van document 16 heeft overwogen.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
14. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
15. Voor zover eiser met zijn beroep tevens heeft bedoeld op te komen tegen de (tussen)beslissing van 9 mei 2016 van deze rechtbank ex artikel 8:29, derde lid, van de Awb, overweegt de rechtbank dat tegen die beslissing niet zelfstandig hoger beroep kan worden ingesteld, maar pas tegelijk met een eventueel hoger beroep tegen de onderhavige einduitspraak.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven, behoudens voor zover verweerder bij het bestreden besluit de weigering de geheimhouding van onderdeel I van document 16 op te heffen heeft gehandhaafd;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen, met inachtneming van hetgeen de rechtbank over onderdeel I van document 16 heeft overwogen;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,00 aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.M. de Feijter, voorzitter, mr. S. Mac Donald en
mr. drs. L. Beijen, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 april 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
.