Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/5123
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 mei 2017 in de zaak tussen
de besloten vennootschap [eiseres] B.V., te Heemskerk, eiseres
(gemachtigde: mr. F.H.J. Koster),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Velsen, verweerder
(gemachtigde: W. Dooijes).
Procesverloop
Bij besluit van 19 januari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder een door eiseres aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
Bij besluit van 20 september 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 april 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. T. Altintas.
Overwegingen
1. Op 3 december 2015 heeft eiseres een omgevingsvergunning gevraagd voor de activiteit gebruiken van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Het project betreft het wijzigen van het gebruik van kantoor naar hotel van een gebouw op het perceel aan de [het perceel] (het perceel). Bij het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd en verweerder heeft dit besluit bij het bestreden besluit gehandhaafd.
2.1.
Eiseres voert aan dat het bestreden besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Zo staan er in het bestreden besluit en het verslag van de hoorzitting evidente fouten, te weten een verkeerde persoonsnaam en verkeerde hotelnaam. Ook is het advies van de hoorcommissie niet openbaar gemaakt. Nu het voor eiseres niet duidelijk is of en in hoeverre het bestreden besluit afwijkt van dat advies, is zij in haar rechtspositie geschaad. Omdat eiseres niet in het bezit is van dit advies, kan het bestreden besluit geen stand houden.
2.2.
De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit en het verslag van de hoorzitting inderdaad een onjuiste naam staat van de vertegenwoordiger van eiseres en dat de naam van een hotel onjuist is vermeld. Deze fouten, die de rechtbank aanmerkt als kennelijke vergissingen, hebben echter aan de kant van eiseres niet tot misverstanden geleid. De rechtbank gaat er daarom aan voorbij.
2.3
Ter zitting is verder vast komen te staan dat het horen door verweerder niet is gebeurd door een adviescommissie ingesteld conform artikel 7:13 van Pro de Awb en dat er daarom geen (openbaar) advies is uitgebracht. Verweerder heeft hierdoor dan ook niet onzorgvuldig gehandeld.
3. Op het perceel rust op grond van het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Velsen-Noord” de bestemming “Bedrijven”.
In artikel 4 van Pro de planregels is bepaald dat de gronden met de bestemming “Bedrijven” zijn bestemd voor bedrijfsactiviteiten die zijn opgenomen in de bij het bestemmingsplan behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten, tot en met de op de plankaart aangegeven maximale milieucategorie en Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) inrichtingen.
4. Niet in geschil is dat het project in strijd is met het bestemmingsplan, omdat een hotel of logiesfunctie niet voorkomt in de Staat van Bedrijfsactiviteiten.
5. Verweerder heeft ten behoeve van het project geweigerd met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang bezien met artikel 4 van Pro bijlage II van het Besluit omgevingsrecht omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Bij zijn beslissing om op deze grond al dan niet omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan heeft verweerder beleidsvrijheid, die de rechter terughoudend moet toetsen. Dat wil zeggen dat de rechter zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
6. Verweerder heeft aan de weigering van de omgevingsvergunning ten grondslag gelegd dat de beleidsregel Wabo Afwijkingsbeleid Velsen 2010 (de Beleidsregel) afwijken van het bestemmingsplan in dit geval niet mogelijk maakt.
7.1.
Eiseres betoogt in de eerste plaats, naar de rechtbank begrijpt, dat het toegepaste beleid onredelijk is. De Beleidsregel gaat het karakter van beleidsregels volgens eiseres ver te boven, omdat het daarin neergelegde beleid meer lijkt op een imperatief verbod voor gevallen die daarin niet staan genoemd. Als een project niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, dient daaraan altijd medewerking te worden verleend en hiermee is de Beleidsregel strijdig aan de wet. Voorts heeft verweerder zich aan de Uitvoeringsstrategie Plabeka (Plabeka) gecommitteerd, om een groot overschot aan leegstaande kantoren weg te werken. In de Beleidsregel is niets over Plabeka opgenomen, terwijl juist het afwijken van het bestemmingsplan in dit geval bijdraagt aan de doelstellingen van Plabeka.
7.2.
De rechtbank acht het in de Beleidsregel neergelegde beleid niet onredelijk. Het enkele feit dat bepaalde gevallen zijn omschreven waaraan medewerking wordt verleend, maakt de Beleidsregel op zichzelf niet onredelijk. Dat gevallen waarmee kantorenleegstand wordt tegengegaan niet expliciet zijn opgenomen in de Beleidsregel, maakt dat niet anders. Datzelfde geldt voor de omstandigheid dat in de Beleidsregel niet is verwezen naar Plabeka. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat, zoals verweerder ter zitting ook heeft toegelicht, kantorenleegstand ook op andere manieren kan worden bestreden dan door het verlenen van een omgevingsvergunning voor een hotel dat in de plaats komt van een kantoor.
7.3
De beroepsgrond slaagt niet.
8. Eiseres heeft niet betwist dat het project niet past in de Beleidsregel, zodat de rechtbank ervan uit gaat dat de weigering conform het beleid is.
9.1.
Eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte niet is afgeweken van de Beleidsregel, omdat het project wel in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. In de buurt van het perceel zijn geen categorie 5.2 bedrijven gevestigd en op grond van het bestemmingsplan zijn geen Bevi-inrichtingen op het bedrijventerrein toegestaan. Ook is geen vrijstellingsmogelijkheid in het bestemmingsplan opgenomen voor geluidshinderlijke inrichtingen. In de buurt van het perceel zijn bedrijven gevestigd die geen grote invloed hebben op het project, mede door de vergunningsvoorwaarden. Het in de buurt liggende schrootverwerkingsbedrijf mag na zeven uur in de avond geen geluid meer maken. De gemeente Beverwijk heeft in 2004 op 50 meter afstand van dat schrootverwerkingsbedrijf zelfs een hotel mogelijk gemaakt, op basis van dezelfde wetgeving, terwijl die locatie ongunstiger is dan het perceel waar het door eiseres gewenste hotel is beoogd. Voorts is een hotel geen geluidsgevoelig object en is een hotelfunctie geen milieugevoelige functie. Eiseres betoogt voorts dat waar kantoorfunctie is toegestaan, gezondheidsrisico’s zich zeker niet tegen een logiesfunctie verzetten, omdat het Bouwbesluit kantoren beter beschermt dan een logiesfunctie. De risico’s moeten worden afgewogen op basis van het Bevi. Ook heeft eiseres diverse malen aan verweerder aangeboden om maatregelen te treffen om een aanvaardbaar leefklimaat te garanderen.
9.2.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het om verschillende redenen niet wenselijk is om van de Beleidsregel af te wijken. De milieuzonering, aan de hand van de handreiking van de VNG bedrijfs- en milieuzonering, laat namelijk het project niet toe en daar ziet ook een goede ruimtelijke ordening op. Het perceel ligt op een bedrijventerrein waar categorie 4.2 bedrijven zijn toegestaan en aan de overkant van de weg van het perceel zijn categorie 5.2 bedrijven toegestaan. Dat dergelijke bedrijven op dit moment feitelijk niet in de nabijheid van de beoogde hotellocatie zijn gevestigd, is niet van belang, nu het gaat om een ruimtelijke afweging. Niet alle ruimtelijke functies kunnen zich fysiek in elkaars nabijheid bevinden omdat zij mogelijk een gevaar voor elkaar vormen. De hinderafstanden van deze bedrijven zijn voor categorie 4.2 300 meter en categorie 5.2 500 meter. Het perceel is gelegen binnen deze hinderafstanden. Ook kan er mogelijk sprake zijn van geur-, stof- en geluidhinder. Tevens zijn op het bedrijventerrein verhoogde veiligheidsrisico’s aanwezig, als het gaat om bijvoorbeeld brand of het vrijkomen van giftige stoffen. Vanuit het oogpunt van volksgezondheid en risicobeheersing getuigt meewerken aan het project niet van een goede ruimtelijke ordening.
9.3.
Anders dan eiseres betoogt, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een goede ruimtelijke ordening zich tegen het project verzet, nu aan het project geen aanvaardbaar verblijfsklimaat kan worden geboden.
De stelling van eiseres dat de omliggende bedrijven geen ongeoorloofde invloed zullen hebben op het project, maakt dat niet anders. Bij de beoordeling of medewerking aan het project kan worden verleend, dient immers niet naar de feitelijke situatie te worden gekeken, maar naar wat in de omgeving ervan planologisch (maximaal) mogelijk is. Verweerder heeft dan ook afdoende gemotiveerd waarom hij niet wenst af te wijken van de Beleidsregel. De beroepsgrond treft geen doel.
9.4.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder in redelijkheid kunnen besluiten geen omgevingsvergunning te verlenen voor het project met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo.
10.1.
Eiseres voert verder aan dat in het bestreden besluit staat vermeld dat in het bestemmingsplan geen toverformule is opgenomen, terwijl deze wel is opgenomen. Het bestreden besluit is ook hierom niet zorgvuldig tot stand gekomen. Voorts is eiseres van mening dat verweerder toepassing had moeten geven aan de toverformule.
10.2.
In artikel 17.1 van de planregels is bepaald dat het verboden is gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, de bestemmingsomschrijving en de overige voorschriften.
In artikel 17.4 van de planregels is bepaald dat burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bepaalde in lid 17.1, indien strikte toepassing van het verbod leidt tot beperkingen in het meest doelmatige gebruik dat niet door dringende redenen worden gerechtvaardigd.
10.3.
De rechtbank stelt vast dat in artikel 17.4 van de planregels de zogenoemde toverformule wel opgenomen. Omdat in het bestreden besluit ten onrechte is opgenomen dat de toverformule niet in het bestemmingsplan is opgenomen en verweerder daaromtrent geen belangenafweging heeft gemaakt, slaagt de beroepsgrond en is het beroep reeds hierom gegrond. Ook verweerder is, blijkens zijn brief van 29 maart 2017, deze mening toegedaan. Het bestreden besluit komt wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
11. De rechtbank zal in het hierna volgende bezien of er aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten.
12.1
Bij brief van 29 maart 2017 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er in dit geval geen grond is voor toepassing van de toverformule. Verweerder betoogt daartoe dat eiseres alleen heeft aangegeven dat hiervan gebruik kan worden gemaakt, maar dat zij niet heeft aangetoond dat het perceel objectief gezien niet meer overeenkomstig de bedrijfsbestemming zou kunnen worden gebruikt. Verweerder heeft daarbij dringende bezwaren tegen het bouwplan.
12.2.
Het is een vaste lijn in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX0296, dat het verlenen van een vrijstelling op de voet van de zogeheten toverformule eerst mogelijk en ook verplicht is, indien een zinvol gebruik overeenkomstig het geldende bestemmingsplan objectief gezien niet meer mogelijk is.
12.3
De rechtbank stelt vast dat verweerder alsnog heeft gemotiveerd waarom hij geen toepassing heeft willen geven aan de toverformule. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eiseres niet heeft aangetoond dat een zinvol gebruik van het perceel overeenkomstig het geldende bestemmingsplan objectief gezien niet meer mogelijk is. Verweerder heeft daarom geen medewerking aan het project hoeven verlenen op grond van de toverformule. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
13.1.
Eiseres betoogt ten slotte dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EP EVRM) en artikel 17 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU Handvest), omdat zij het kantoorpand op het perceel op geen enkele andere manier economisch rendabel kan gebruiken.
13.2.
In lijn met vaste rechtspraak van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1516, laat artikel 1 van Pro het EP EVRM onverlet dat wettelijke voorschriften die noodzakelijk kunnen worden geacht met betrekking tot het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang worden vastgesteld en toegepast. De Wabo en het bestemmingsplan behelzen zodanige voorschriften. Dat verweerder ter uitvoering van deze voorschriften beleid heeft opgesteld, maakt dit niet anders. Er is derhalve geen strijd met artikel 1 van Pro het EP EVRM. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 22 november 2016, ECLI:NL:RVS:2006:AZ2769, betreft artikel 17 van Pro het EU Handvest een grondrecht dat alle nationale grondwetten gemeen hebben en dat dezelfde inhoud en reikwijdte heeft als het door artikel 1 van Pro het EP EVRM gewaarborgde recht. Omdat het bestreden besluit niet strijdig is met artikel 1 van Pro het EP EVRM, is het dus evenmin strijdig aan artikel 17, van het EU Handvest.
13.3.
Deze beroepsgrond treft geen doel.
14. De rechtbank ziet gelet op het voor overwogene aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand blijven.
15. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met wegingsfactor 1). De door [naam] gemaakte reiskosten van € 7,50 (op basis van openbaar vervoer tweede klasse) dienen door verweerder eveneens te worden vergoed. De door eiseres gemaakte proceskosten worden derhalve vastgesteld op € 997,50 (€ 990,00 + € 7,50).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 334,00 aan haar vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 997,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.