Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/4517
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 juli 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.J.A. Leijen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Heerhugowaard, verweerder
(gemachtigde: A.N. Collignon).
Procesverloop
Bij besluit van 29 maart 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet (PW) van eiseres met ingang van 30 maart 2016 beëindigd.
Bij besluit van 6 september 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 maart 2017. Eiseres is verschenen, vergezeld van haar partner [naam 1] en haar casemanager [naam 2] en bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens was ter zitting aanwezig [naam 3] , sociaal rechercheur.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiseres ontvangt sinds 11 juni 2012 een aanvullende bijstandsuitkering voor levensonderhoud op haar inkomsten uit loondienst. Eiseres woont in een huurwoning van de stichting Woonwaard op het adres [adres 1] . Op 15 december 2015 heeft [naam 3] , werkzaam bij de sociale recherche van Halte Werk, een melding ontvangen van een medewerker van stichting Woonwaard, inhoudende dat het vermoeden bestaat dat eiseres samenwoont met haar vriend [naam 1] (hierna: [naam 1] ) in haar woning. [naam 1] staat ingeschreven op het adres [adres 2] . Uit correspondentie van buurtbewoners blijkt - aldus de medewerker van Woonwaard - dat deze woning zou zijn onderverhuurd aan drie jongeren. [naam 1] is werkzaam bij [werkgever] en [naam 3] heeft telefonisch contact opgenomen met [werkgever] . Deze heeft hem informatie verschaft over de werktijden en -dagen van [naam 1] , alsmede de locatie waarop hij werkt (het postsorteercentrum).
1.2.
Halte Werk medewerkers [naam 3] en [naam 4] hebben daarop een onderzoek ingesteld en van hun bevindingen verslag gedaan in een rapport van 29 maart 2016. Hierin staat onder meer het volgende vermeld. [naam 3] en [naam 4] hebben in de maand januari 2016 op
17 dagen, in de maand februari 2016 op 23 dagen en in de maand maart 2016 op 13 dagen waarnemingen verricht bij de woning van eiseres. Blijkens het verslag van die waarnemingen is [naam 1] tijdens de observaties bijna dagelijks alleen of in gezelschap van eiseres bij of in de woning van eiseres gesignaleerd, soms meermalen per dag en op diverse tijdstippen van de dag, zowel in de vroege ochtend kort voor zijn vertrek naar zijn werk als in de middag en/of avond.
1.3.
[naam 3] en [naam 4] hebben voorts op 29 maart 2016 met informed consent een huisbezoek afgelegd op het adres van eiseres om de woonsituatie vast te stellen. Bij dat huisbezoek deed [naam 1] de deur open. In de woning zijn onder meer kledingstukken (jassen in de hal, overhemden en t-shirts en andere kleding in de slaapkamer, al dan niet in een kast) en schoenen van [naam 1] aangetroffen, poststukken geadresseerd aan [naam 1] , de gitaar van [naam 1] , een stembiljet op naam van [naam 1] , toiletartikelen en wasgoed van [naam 1] . Het tweepersoonsbed in de slaapkamer was aan twee zijden beslapen. In de tuin van de woning stond de fiets van [naam 1] .
1.4.
Eiseres is daarop verhoord op 29 maart 2016. Eiseres heeft tijdens dat verhoor onder meer verklaard dat zij ongeveer sedert een jaar een relatie heeft met [naam 1] , maar niet met hem op een adres woont. Eiseres erkent dat zij ongeveer vanaf september in een soort opbouw, aanvankelijk alleen in het weekend en op woensdag, vaker samen zijn en dat [naam 1] inmiddels bij haar verblijft. Eiseres verzorgt de administratie van [naam 1] . Ook heeft eiseres verklaard dat zij regelmatig in de woning van [naam 1] verblijven en daar af en toe ook slapen, omdat dat volgens eiseres moet van de woningbouw, maar dat ze altijd wel samen zijn. [naam 1] heeft een sleutel van de woning van eiseres. Ze hebben samen Pasen gevierd, ontvangen samen vrienden en gaan ook samen bij anderen op bezoek. Ook doet [naam 1] huishoudelijk werk in de woning van eiseres, zoals stofzuigen, de vaatwasser uitruimen en klusjes. Eiseres doet ook huishoudelijk werk in de woning van [naam 1] , zoals de was. De boodschappen worden over en weer door beiden betaald.
1.5.
[naam 4] en [naam 3] hebben op 29 maart 2016 en 1 april 2016 nog een buurtonderzoek uitgevoerd op [adres 2] en de [adres 1] . De buurman van [adres 3] heeft onder meer verklaard dat [naam 1] al een jaar niet meer op het adres [adres 2] woont en dat er nu jonge mensen wonen. Als [naam 1] er komt, komt hij ook wel eens met zijn vriendin. Maar hij gaat ook altijd weer weg. De buurman van [adres 5] heeft onder meer verklaard dat [naam 1] sinds zo’n vier of vijf weken niet meer woont op nummer [adres 2] . Hij komt hem nog wel eens tegen als hij met zijn vriendin boodschappen doet. De buurman van [adres 4] heeft verklaard dat [naam 1] nooit thuis is sinds hij een relatie heeft en dat hij ruim een half jaar slechts nog bij vlagen thuiskomt. De buurman van eiseres op [adres 6] heeft verklaard dat er sinds een jaartje ook een man op nummer [adres 1] woont. Hij ziet hem nagenoeg dagelijks en heeft hem ook een paar keer gesproken over de schutting.
1.6.
Tot slot is [naam 1] verhoord op 8 april 2016. Hij heeft onder meer verklaard dat zijn hoofdverblijf sinds oktober 2015 inmiddels op het adres van eiseres is, al zegt hij nog wel kleding te hebben in zijn woning. Ook heeft hij verklaard dat ze soms nog wel eens een nachtje in zijn woning slapen. Ook zijn kat woont inmiddels in de woning van eiseres. Hij verricht huishoudelijk werk in de woning van eiseres, zoals schoonmaken en stofzuigen, en heeft een schutting geplaatst in de tuin. De boodschappen doen ze samen of apart en worden door beiden betaald. Wassen doen ze allebei. Eiseres heeft verder voor hem gezorgd toen hij ziek was en hem geholpen met zijn bewindvoerder.
2. Verweerder heeft op basis deze onderzoeksgegevens geconcludeerd dat eiseres en [naam 1] een gezamenlijke huishouding voeren op het adres van eiseres. Eiseres heeft dit niet gemeld, zodat volgens verweerder sprake is van een schending van de inlichtingenplicht. Verweerder heeft vervolgens bij het primaire besluit het recht op bijstand met ingang van 30 maart 2016 beëindigd.
3.1.
Eiseres heeft onder verwijzing naar het advies van de commissie voor bezwaarschriften het standpunt ingenomen dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Ten onrechte en onvoldoende gemotiveerd is volgens eiseres afgeweken van het advies van de commissie. De adviescommissie heeft volgens eiseres terecht geconcludeerd dat de waarnemingen in dit geval niet voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. De adviescommissie stelt dat als er van een strafrechtelijk onderzoek sprake zou zijn geweest, voor een dergelijke lange en indringende observatie een machtiging van de Officier van Justitie nodig zou zijn geweest. De commissie onderstreept daarmee dat het ging om een intensieve observatie vanwege de lange duur, de frequentie en de indringendheid van de observaties. Onder verwijzing naar uitspraken van onder meer de Centrale Raad van Beroep stelt eiseres dat er voldoende aanleiding dient te zijn om een dergelijk ingrijpend middel in te zetten. Die aanleiding ontbreekt in dit geval, zo stelt eiseres. De enige aanleiding was informatie van een boze buurman die al lang over [naam 1] klaagt. Vervolgens is verweerder ten onrechte - zonder eerst ander, minder ingrijpend onderzoek te verrichten - overgegaan tot het verrichten van intensieve observaties. Eiseres concludeert om die reden dat in strijd is gehandeld met het bepaalde in artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
3.2.
Verder betwist eiseres dat zij de inlichtingenplicht heeft geschonden. Volgens eiseres kan niet worden geconcludeerd tot een gezamenlijke huishouding, omdat geen sprake was van financiële verstrengeling en [naam 1] en zij ieder hun eigen woning hadden.
4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het onderzoek wel degelijk voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. De informatie afkomstig van stichting Woonwaard, een officiële instantie, was volgens verweerder voldoende aanleiding om te besluiten tot het verrichten van waarnemingen. Die waarnemingen hadden enkel tot doel om vast te stellen of er op dat moment sprake was van samenwoning. Omdat een eventuele periode van samenwoning nog onduidelijk was, was het weinig zinvol om eerst nog onderzoek te verrichten naar energie- en waterverbruik. Dat betreft immers een langere periode. Verweerder heeft erop gewezen dat alle waarnemingen vanaf de openbare weg hebben plaatsgevonden in de periode van 5 januari 2016 tot en met 26 maart 2016. Gedurende deze periode is er steeds tussentijds overleg gevoerd en men heeft voor een periode van deze duur gekozen om - ook gezien de informatie van de werkgever van [naam 1] - één en ander deugdelijk te kunnen onderbouwen. De waarnemingen waren over het algemeen kort, er werd niet gedurende hele dagen waargenomen en richtten zich op de woning van eiseres, mede vanwege het feit dat [naam 1] meer in de woning van eiseres verbleef dan in zijn eigen woning. Deze waarnemingen hadden niets anders tot doel dan om te constateren waar eiseres en [naam 1] hoofdzakelijk verbleven. Omdat [naam 1] meer verbleef in de woning van eiseres dan in zijn eigen woning is vervolgens besloten tot het verrichten van een huisbezoek. Verder blijft verweerder bij het standpunt dat eiseres de inlichtingenplicht heeft geschonden. Omdat zij een beroep doet op een overheidsvoorziening mag van haar worden verlangd dat zij het de uitvoerder van die voorziening mogelijk maakt om te beoordelen of terecht een beroep op die voorziening wordt gedaan. Eiseres dient onverwijld uit eigen beweging inlichtingen te verstrekken indien het haar redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat die feiten en omstandigheden of de daarin opgetreden wijzigingen van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand. Verweerder meent dat het op de weg van eiseres had gelegen om hem te informeren over haar voornemen om op termijn te gaan samenwonen. Alsdan had met eiseres een kennismakingsperiode besproken kunnen worden.
5.1.
De rechtbank overweegt als volgt. Ten aanzien van de beroepsgrond dat de verrichte waarnemingen disproportioneel en in strijd met de eisen van subsidiariteit zijn stelt de rechtbank voorop dat verweerder op grond van artikel 53a, zesde lid, van de PW bevoegd is onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van de door de bijstandsgerechtigde verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van bijstand. Indien het onderzoek daartoe aanleiding geeft kan verweerder besluiten tot herziening of intrekking van de bijstand.
5.2.
Vast staat dat de waarnemingen een inbreuk vormen op het recht op respect voor het privéleven van eiseres, zoals beschermd bij artikel 8 van Pro EVRM. Deze inbreuk acht de rechtbank in dit geval evenwel gerechtvaardigd. De in artikel 53a vermelde onderzoeksbevoegdheid vormt hiervoor in dit geval een toereikende wettelijke grondslag in de zin van artikel 8, tweede lid, van het EVRM. Anders dan eiseres heeft gesteld bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder niet op de hiervoor aangegeven wijze een onderzoek mocht instellen naar de feitelijke woon- en leefsituatie van eiseres. De omstandigheid dat de aanleiding van het onderzoek naar de woonsituatie van eiseres en [naam 1] direct of indirect voortkomt uit een klacht van een buurman van [naam 1] bij Woonwaard over overlast afkomstig vanuit de woning van [naam 1] , waarna Woonwaard vervolgens aan Halte Werk heeft gemeld dat [naam 1] waarschijnlijk bij zijn vriendin woonde, betekent niet dat verweerder niet van zijn onderzoeksbevoegdheid in deze zaak gebruik mocht maken. Ook gezien de toelichting van verweerder, zoals hierboven onder 4 opgenomen, was het verrichten van waarnemingen vanaf de openbare weg op dat moment een passend middel.
5.3.
Het doel van het verrichte onderzoek kan worden aangemerkt als het behartigen van het belang van het economisch welzijn van Nederland als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM, nu daaronder mede moet worden begrepen het tegengaan en bestrijden van misbruik en fraude van sociale uitkeringen. Dit is daarom op zich een gerechtvaardigd doel als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM.
5.4.
De inbreuk die verweerder met het verrichten van de waarnemingen op het privéleven van eiseres heeft gemaakt was naar het oordeel van de rechtbank niet onevenredig zwaar in verhouding tot het hiervoor beschreven doel. De rechtbank is niet gebleken dat aan verweerder op enig moment een minder ingrijpend effectief onderzoeksmiddel ter beschikking stond om de rechtmatigheid van de aan eiseres verleende bijstand te onderzoeken. Het signaal van Woonwaard dat [naam 1] - gelet op een klacht van een buurman - mogelijk woonde op het adres van eiseres was voor verweerder eerst aanleiding om een onderzoek te doen in de basisadministratie en Suwinet. Uit de gegevens van Suwinet is gebleken dat [naam 1] werkzaam was bij [werkgever] . Uit telefonisch verkregen informatie van [werkgever] op 30 december 2015 bleek verweerders sociaal rechercheur [naam 3] dat [naam 1] normaliter voor zijn werk bij het station [plaats] door een busje van [werkgever] werd opgehaald, maar dat hij vanwege ziekte in januari 2016 nog gedeeltelijk en tijdelijk werkte in de postbezorging, maar dat hij met ingang van februari 2016 weer volledig ging werken.
5.5.
Sociaal rechercheurs [naam 3] en [naam 4] hebben afzonderlijk dan wel gezamenlijk vervolgens vanaf de openbare weg waarnemingen verricht bij de woning van eiseres. Reeds bij de eerste waarneming voor de woning van eiseres op 5 januari 2016 om 14.45 uur is [naam 1] in de woning van eiseres gesignaleerd. Ook op de daarop volgende dag is [naam 1] op twee van de drie waarnemingen in de woning van eiseres gesignaleerd. Ook op 7 januari 2016 is [naam 1] op één van de twee waarnemingen daar waargenomen. Vervolgens zijn in de periode van 8 januari 2016 tot en met 26 maart 2016 in totaal nog op 51 dagen waarnemingen verricht vanaf de openbare weg voor de woning van eiseres. Veelal waren de waarnemingen eenmaal per dag, maar op ongeveer één op de vijf waarnemingsdagen waren er op twee of drie tijdstippen waarnemingen op één dag.
5.6.
De waarnemingen - zo heeft [naam 3] op de zitting verklaard - bestonden voor 90 tot 95% uit de enkele constatering dat [naam 1] al dan niet in of bij de woning van eiseres was. Bij deze kortdurende waarnemingen is hij langs de woning gereden of gelopen, heeft hij het tijdstip en de al of niet aanwezigheid van [naam 1] geregistreerd en is daarna naar volgende adres gegaan. Slechts een enkele keer hij gedurende maximaal een half uur voor de woning van eiseres gestaan. Om het hoofdverblijf in de woning te kunnen vaststellen en uit te sluiten dat er geen sprake is van incidenteel verblijf, is ervoor gekozen om op sommige dagen meermalen waarnemingen te verrichten, op wisselende tijdstippen en gedurende een langere tijd. Dat het vermoeden van samenwoning tussentijds werd bevestigd, vormde aanleiding om de waarnemingen voort te zetten. De door de werkgever aangegeven situatie van [naam 1] vormde eveneens aanleiding om de periode van waarneming gedurende een periode van bijna drie maanden te laten voortduren. Op die manier kon de werksituatie van [naam 1] met zijn woonsituatie worden vergeleken en het hoofdverblijf zorgvuldig worden onderbouwd.
5.7.
Gelet op het voorgaande, in het bijzonder ook de door [naam 3] gegeven toelichting, bestaat geen grond voor het oordeel dat de waarnemingen niet voldeden aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Hoewel de rechtbank voorts voorstelbaar acht dat de waarnemingen door eiseres - nadat ze daarvan had kennisgenomen - als ingrijpend zijn ervaren, kan - gelet op de manier waarop deze zijn verricht - niet worden gezegd dat sprake is geweest van stelselmatige observaties. Er is sprake van stelselmatige observatie als bedoeld in artikel 126g van het Wetboek van Strafvordering indien het observeren van een persoon tot gevolg kan hebben dat er een min of meer volledig beeld van bepaalde aspecten van diens privéleven wordt verkregen en er dus een aanzienlijke inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van de geobserveerde. De rechtbank is van oordeel dat daarvan in deze zaak geen sprake is. Er is slechts één element onderzocht en in kaart gebracht met de waarnemingen, te weten de aanwezigheid van [naam 1] in of bij de woning van eiseres. Daarbij is geen gebruik gemaakt van een technisch hulpmiddel en heeft het onderzoek plaatsgevonden vanaf de openbare weg. Voorts is tussentijds beoordeeld of voorzetting van de observaties aangewezen was. Het beroep dat eiseres in dit verband heeft gedaan op het arrest van ECLI:NL:HR:2017:288 slaagt niet. In die zaak ging het om het systematisch verzamelen, vastleggen, bewerken en jarenlang bewaren van gegevens over de bewegingen van voertuigen op diverse plaatsen in Nederland, op een zodanige wijze dat die gegevens aan de hand van het kenteken tot een bepaald voertuig en daarmee (in beginsel) tot een bepaalde persoon kunnen worden herleid, en waarbij het doel (mede) is om aan de hand van een analyse van die gegevens per voertuig een beeld te krijgen van de verplaatsingen daarvan gedurende een jaar. Van een dergelijke verstrekkende en ongebreidelde verzameling van gegevens en daarmee gepaard gaande inbreuk op de privacy is in dit geval geen sprake.
5.8.
De met de waarnemingen gemaakte inbreuk op het respect voor het privéleven van eiseres was derhalve gerechtvaardigd.
5.9.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op basis van de onderzoeksresultaten, hierboven reeds weergegeven en in onderling verband en samenhang bezien, op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat [naam 1] in ieder geval op 29 maart 2016 zijn hoofdverblijf had op het adres van eiseres. Eiseres heeft dit ook niet bestreden. Op grond van de onderzoeksresultaten kan voorts worden geconcludeerd dat eiseres en [naam 1] niet alleen het hoofdverblijf hebben in dezelfde woning, maar dat tevens is voldaan aan de eis van wederzijdse zorg. Die zorg is niet beperkt gebleven tot zorg van eiseres voor [naam 1] bij diens ziekte, maar omvat meer, zoals ook blijkt uit hetgeen eiseres tijdens haar verhoor heeft verklaard. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat [naam 1] later gelijkluidend heeft verklaard. Dat er op financieel gebied mogelijk slechts sprake was van alleen een beperkte verstrengeling, wat daar ook van zij, maakt dat niet anders. Overigens merkt de rechtbank in dit verband nog op dat niet de intenties van de betrokkenen, onder meer met betrekking tot al dan niet behalen van financieel voordeel, maar de feitelijk bestaande situatie doorslaggevend is bij de beoordeling van een gezamenlijke huishouding. Verweerder heeft dan ook terecht geconcludeerd dat er sprake is van een gezamenlijke huishouding. Eiseres heeft dit niet gemeld aan verweerder en heeft daarmee haar inlichtingenplicht van artikel 17 van Pro de PW geschonden.
5.10.
Ter zitting heeft verweerder het standpunt ingenomen dat het standpunt in het primaire besluit dat als gevolg van schending van de inlichtingenverplichting het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld, een onjuist standpunt is geweest. In het onderzoeksrapport dat aan de besluitvorming ten grondslag ligt is reeds geconcludeerd dat er sprake is van een gezamenlijke huishouding, zodat het recht op bijstand kon worden beëindigd op de grond dat eiseres geen zelfstandig subject van bijstand was. De rechtbank kan verweerder hierin volgen.
6. Het beroep is ongegrond. Bij deze uitspraak is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Slijkhuis, voorzitter, en mr. M.E. Fortuin en
mr.. R. Stijnen, leden, in aanwezigheid van mr. H.H. Riemeijer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 juli 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.