Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/5463
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 mei 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. K. van Driel),
en
de burgemeester van de gemeente Heemskerk, verweerder
(gemachtigden: mr. L. Offerman en mr. W. Duineveld).
Procesverloop
Bij besluit van 29 augustus 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 13b van de Opiumwet de sluiting voor de duur van twaalf maanden bevolen van het bedrijfspand aan de [adres 1] (het pand) met ingang van 5 september 2016 om 14.00 uur en aangezegd de kosten die verbonden zijn aan het toepassen van de bestuursdwang te zullen verhalen op eiser.
Bij besluit van 21 november 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 april 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Het sluiten van het pand
1.1
Op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
1.2
Ter invulling van zijn in artikel 13, eerste lid, van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid heeft verweerder beleidsregels opgesteld getiteld “Beleidsregel handhaving hennepkwekerijen” (de Beleidsregels) van 15 december 2014.
Op grond van artikel 2 van de Beleidsregels zijn deze beleidsregels van toepassing wanneer in een woning of lokaal een kwekerij met hennepplanten (planten van het geslacht Cannabis) als bedoeld in artikel 3 en lijst II van de Opiumwet, worden aangetroffen.
Op grond van artikel 3 van de Beleidsregels is het doel van deze beleidsregels om duidelijkheid te scheppen over de manier waarop handhavend zal worden opgetreden wanneer in een woning of lokaal een hennepkwekerij wordt aangetroffen. Handhaving zal worden ingezet in het belang van het herstel van de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de nabije omgeving, en het voorkomen van herhaling en verdere aantasting van het woon- en leefklimaat. Maatregelen zullen dan ook zo snel mogelijk worden geëffectueerd.
Op grond van artikel 4 van de Beleidsregels geschiedt handhaving op basis van artikel 13b van de Opiumwet wegens het aantreffen van een hennepkwekerij en/of (delen van) hennepplanten aan de hand van een tabel. In de tabel is, voor zover van belang, vermeld dat, indien meer dan 1000 planten worden aangetroffen in een lokaal, het lokaal voor 12 maanden wordt gesloten in geval geen sprake is van recidive.
2. Eiser is eigenaar tevens verhuurder van het pand. Op 15 augustus 2016 heeft de politie Noord-Holland in het pand een in werking zijnde hennepkwekerij aangetroffen en deze ontmanteld. Er zijn 1878 stuks hennepplanten aangetroffen. Geconcludeerd is dat er minimaal drie eerdere oogsten moeten hebben plaatsgevonden. Van het aantreffen van de hennepkwekerij heeft de politie een bestuurlijke mededeling gezonden naar verweerder. Verweerder heeft vervolgens naar aanleiding van en op basis van die mededeling het primaire besluit genomen, welk besluit hij bij het bestreden besluit heeft gehandhaafd.
3.1
Eiser betoogt dat verweerder in het bestreden besluit niet is ingegaan op zijn bezwaargrond dat de Beleidsregels niet zijn bekendgemaakt. Verweerder is in het bestreden besluit evenmin ingegaan op hetgeen eiser na de hoorzitting nog naar voren heeft gebracht.
3.2
De rechtbank stelt vast dat eiser zich in diens aanvullende bezwaarschrift van 25 oktober 2016 slechts heeft afgevraagd of de Beleidsregels in werking zijn getreden. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee geen sprake van een bezwaargrond. Niet gezegd kan dan ook worden dat verweerder ten onrechte niet op die grond is ingegaan in het bestreden besluit.
3.3
De rechtbank stelt voorts vast dat tussen eiser en verweerder na de hoorzitting in de bezwaarfase is gecorrespondeerd. Eiser heeft daarbij nadere informatie opgevraagd en gesteld dat niet deugdelijk is onderbouwd waarom tot sluiting van het pand voor de duur van 12 maanden is overgegaan.
In het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar een advies van de commissie voor bezwaarschriften (de commissie) van november 2016, overwogen dat uit de Beleidsregels duidelijk volgt wat in een geval als het onderhavige als maatregel wordt genomen. Overwogen is verder dat de Beleidsregels weloverwogen zijn opgesteld en dat er geen omstandigheden zijn om daarvan af te wijken.
Hiermee heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank, zij het enigszins impliciet, gereageerd op de bezwaargrond van eiser omtrent de duur van de sluiting van het pand.
3.4
De beroepsgronden slagen niet.
4. De rechtbank is van oordeel, naar tussen partijen ook niet in geschil is, dat verweerder op zichzelf bevoegd was toepassing te geven aan artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet.
5. De rechtbank overweegt verder dat de vraag of eiser als overtreder moet worden aangemerkt uitsluitend een rol speelt bij het bepalen wie op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de kosten van het toepassen van bestuursdwang draagt, aangezien die kosten alleen op de overtreder kunnen worden verhaald. De rechtbank beoordeelt die vraag in dat kader in rechtsoverweging 11.
6. Het betoog van eiser dat de Beleidsregels onverbindend zijn faalt. De rechtbank overweegt daartoe dat gesteld noch gebleken is dat de Beleidsregels in strijd zijn met een hoger wettelijk voorschrift dan wel met een algemeen rechtsbeginsel.
7.1
Eiser betoogt verder dat de Beleidsregels onredelijk zijn. Hij voert hiertoe aan dat in het beleid geen afweging is gemaakt omtrent de lengte van de duur van de sluiting. Aan het beleid ligt in zoverre geen onderzoek ten grondslag. Het is slechts een aanname dat hoe groter de hennepkwekerij is, hoe groter de risico’s en de impact ervan zijn op de omgeving. Een grote kwekerij is professioneler opgezet, zodat er volgens eiser juist minder gevaar is voor bijvoorbeeld brand. In het beleid is verwezen naar regionaal beleid en het zogeheten hennepconvenant. In dat beleid en dat convenant is een sluitingstermijn van zes maanden opgenomen. In de Beleidsregels Wet Damocles is een termijn van drie maanden opgenomen in geval een ongelimiteerde hoeveelheid direct verhandelbare hennep wordt aangetroffen. Onduidelijk is dan ook waarom in dit geval een sluitingstermijn van twaalf maanden geldt, te meer omdat juist direct verhandelbare drugs een enorme geldwaarde vertegenwoordigen, hetgeen mogelijk andere criminelen aantrekt. De hangende bezwaar gebezigde argumenten van verweerder dat drugsgebruik een gevaar vormt voor de volksgezondheid en er gevaar voor legionella zou ontstaan, rechtvaardigt geen sluiting voor een jaar. Artikel 13b van de Opiumwet is volgens eiser niet bedoeld om gevaar voor de volksgezondheid en legionella te voorkomen. In het beleid is volgens eiser ook overigens alleen een afweging gemaakt ten aanzien van drugsvondsten in woningen, niet ten aanzien van hennepkwekerijen. In de toelichting is namelijk aangegeven dat het doel is om de loop van de drugsgebruikers en drugshandelaren te onderbreken en te beëindigen, het woon- en leefklimaat te herstellen en herhaling te voorkomen. Dat speelt in dit geval niet, omdat het gaat om een vrijstaand bedrijfspand op een bedrijventerrein. Juist het leegstaan van het pand voor de duur van een jaar vormt op zichzelf een aantasting van het leefklimaat. Ten onrechte wordt in het beleid het aantreffen van hennep in woningen lichter bestraft dan het aantreffen van hennep in een bedrijfspand.
7.2
Verweerder stelt in het verweerschrift dat hennepkwekerijen voor veel overlast zorgen. Een effectieve aanpak van kwekerijen is van wezenlijk belang voor het beschermen van de openbare orde, omdat drugsgebruik gevaarlijk is voor de volksgezondheid en hennepkwekerijen een gevaar kunnen vormen (er kunnen legionella, brand en kortsluiting door ontstaan). Bovendien zijn het vaak criminelen die zich bezig houden met illegale hennepteelt en die onderling veel geweld gebruiken. Dit kan risico’s opleveren voor derden.
Volgens verweerder zijn de risico's die een kwekerij oplevert groter naarmate de kwekerij groter is, en heeft een grotere kwekerij meer consequenties en impact voor de directe omgeving. Daarom is in de Beleidsregels de sluitingsduur langer naarmate de kwekerij groter is. De bescherming van de leefomgeving en het herstel van de openbare orde vereisen een strenge aanpak van hennepteelt. Dat in de Beleidsregels Wet Damocles een kortere sluitingstermijn wordt gehanteerd, is gelegen in het feit dat dat het bij een kwekerij om een ernstiger feit en grotere risico’s gaat dan slechts om de aanwezigheid van kant en klare softdrugs. Dat voor woningen een kortere sluitingstermijn wordt gehanteerd is gelegen in het feit dat het sluiten van een woning een burger raakt in diens recht op family life zoals neergelegd in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Ter zitting heeft verweerder gesteld dat in regionaal verband slechts sprake is geweest van het voeren van overleg en niet van het opstellen van (gezamenlijk) beleid. Verweerder heeft hetgeen in regionaal verband is besproken niet streng genoeg geacht. De aanpak van hennepkwekerijen heeft hoge prioriteit binnen de gemeente Heemskerk. Verweerder beoogt een preventieve werking van de Beleidsregels te laten uitgaan. Vanwege de gevaren die aan hennepkwekerijen zijn verbonden op het gebied van onder meer brand en gezondheid heeft verweerder een strengere koers willen varen dan op regionaal niveau is besproken. Hoe groter een hennepkwekerij, hoe meer bekend deze vermoedelijk is in het criminele circuit. De loop van gebruikers en handelaren moet er volgens verweerder dan worden uitgehaald.
7.3
Gelet op de tekst van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet beschikt verweerder bij de uitoefening van de in deze bepaling neergelegde bevoegdheid over beleidsruimte. Daaruit vloeit voort dat de rechter de invulling van die bevoegdheid door verweerder terughoudend moet toetsen.
7.4
Volgens de Beleidsregels worden lokalen waarin meer dan 1000 hennepplanten zijn aangetroffen voor twaalf maanden gesloten. De rechtbank acht dit in de Beleidsregels neergelegde beleid niet onredelijk. In regionaal verband is weliswaar gesproken over een sluitingsduur van zes maanden in gevallen als de onderhavige, maar dit laat onverlet de keuzevrijheid die verweerder heeft om een afwijkende sluitingstermijn te bepalen. Verweerder er voorts in redelijkheid voor kunnen kiezen in het geval van het aantreffen van een hennepkwekerij in een woning vanwege het recht op family life een kortere sluitingstermijn te hanteren dan in het geval in een lokaal een hennepkwekerij wordt aangetroffen.
7.5
De beroepsgrond slaagt niet.
8.1
Eiser betoogt verder dat verweerder met een minder ingrijpend middel had kunnen volstaan, namelijk met een gedeeltelijke sluiting van het pand, omdat de hennepkwekerij zich slechts in een klein gedeelte van het lokaal bevond.
8.2
Ter zitting is aan de hand van een plattegrond van het pand komen vast te staan dat het pand een lengte heeft van 30 meter en dat de hennepkwekerij zich in de achterste 10 meter over de hele breedte van het pand bevond en zich daarmee uitstrekte tot een derde deel van het pand. De hennepkwekerij was van de rest van het pand gescheiden door een extra gecreëerde wand die sterke gelijkenis vertoonde met de oorspronkelijke achterwand.
Eiser heeft verklaard dat de toegangsdeur zich aan de voorkant van het pand bevindt, evenals de aansluiting voor elektra. Aan de achterzijde bevindt zich weliswaar ook een toegangsdeur, maar dit is een nooduitgang, aldus eiser.
8.3
Gelet op deze feitelijke situatie ter plaatse acht de rechtbank het niet onredelijk dat verweerder overeenkomstig zijn beleid is overgegaan tot sluiting van het gehele lokaal.
Het gedeelte van het pand waarin de hennepkwekerij zich bevond maakte onderdeel uit van het gehele pand en kon niet als een aparte ruimte worden beschouwd. Het gedeelte kon via de toegangsdeur aan de voorkant van het pand worden betreden. Dat in het voorste gedeelte van het pand geen hennepplanten zijn aangetroffen, doet aan het voorgaande niet af.
8.4
De beroepsgrond slaagt niet.
9.1
Eiser betoogt daarenboven dat zo de Beleidsregels al redelijk kunnen worden geacht, de door hem aangevoerde en onder 7.1 weergegeven omstandigheden noopten tot afwijking van het door verweerder toegepaste beleid.
9.2
Verweerder stelt in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het advies van de commissie, dat de bescherming van de leefomgeving en het herstel van de openbare orde zwaarder wegen dan het persoonlijke belang van de eigenaar. Dat een sluiting voor lange duur ingrijpende gevolgen kan hebben, is volgens verweerder voorzien bij het vaststellen van de beleidsregel. De aangedragen omstandigheden zijn geen aanleiding om af te wijken van het geldende beleid door de duur van de sluiting te verkorten.
9.3
Zoals uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840 kan worden opgemaakt, dienen bij de beoordeling of de gevolgen van de sluiting van het pand voor twaalf maanden voor eiser wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de sluiting de omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet reeds daarom buiten beschouwing kunnen worden gelaten. In de praktijk blijkt dat ook al heeft het betrokken bestuursorgaan bij het opstellen van de beleidsregel deze omstandigheden bezien, het daarmee niet heeft kunnen voorzien of deze omstandigheden alleen of tezamen in een concreet geval niettemin tot onevenredige gevolgen leiden. Het bestuursorgaan dient derhalve alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.
9.4
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sluiting van het pand voor twaalf maanden een geëigend middel is om tot herstel van de legale situatie te komen en dat zich geen bijzondere omstandigheden voordeden op grond waarvan hij had moeten afwijken van zijn beleid. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat een hennepkwekerij in de regel verbonden is met het criminele circuit en met de handel in verdovende middelen. Bij handel in drugs mag een aantasting van de openbare orde en veiligheid worden voorondersteld. De hennepkwekerij is gedurende langere tijd en ten behoeve van meerdere oogsten in werking is geweest. Verweerder heeft derhalve terecht overwogen dat de sluiting dient om de relatie van het pand met het criminele milieu en de handel te verbreken. De inbreuk op de openbare orde ter plaatse wordt niet reeds definitief ongedaan gemaakt met de ontmanteling van de hennepkwekerij.
Aangezien de persoonlijke verwijtbaarheid van de eigenaar geen rol speelt bij de vraag of zich een situatie voordoet die noopt tot sluiting, kan hetgeen eiser in dat kader naar voren heeft gebracht niet als bijzondere omstandigheid worden aangemerkt die tot afwijking van het beleid had moeten leiden. Datzelfde geldt voor de omstandigheid dat eiser als gevolg van de sluiting verhuurinkomsten is misgelopen, nu dit soort inkomstenverlies inherent is aan de sluiting en derhalve voor rekening en risico van de verhuurder komt.
9.5
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder de door eiser aangevoerde omstandigheden terecht niet als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb aangemerkt. De beroepsgrond slaagt niet.
10. Gelet op het voorgaande heeft verweerder het primaire besluit voor zover hij daarbij tot sluiting van het pand is overgegaan bij het bestreden besluit terecht gehandhaafd.
Nu de sluiting van het pand naar het oordeel van de rechtbank niet onrechtmatig is, bestaat er reeds daarom geen aanleiding over te gaan tot toekenning van schadevergoeding van eiser op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb, zodat de rechtbank het daartoe strekkende verzoek van eiser afwijst.
Het aanzeggen van kostenverhaal
11.1
Verweerder heeft bij het gehandhaafde primaire besluit op grond van het bepaalde in artikel 5:25, tweede lid, van de Awb, aangegeven de kosten die verbonden zijn aan het toepassen van de bestuursdwang te zullen verhalen op eiser. In dat kader speelt de vraag of eiser als overtreder moet worden aangemerkt, omdat de kosten blijkens het bepaalde in artikel 5:25, eerste lid, van de Awb, alleen op de overtreder kunnen worden verhaald.
11.2
Eiser betoogt dat hij niet als overtreder is aan te merken. Hem valt geen enkel verwijt te maken. Hij maakt voor de verhuur van zijn panden gebruik van het bemiddelingsbureau [naam 1] (het bemiddelingsbureau). Medewerkers van het bemiddelingsbureau controleren standaard één keer per jaar een verhuurd bedrijfspand. Het bemiddelingsbureau heeft het pand met ingang van 15 mei 2014 verhuurd aan [naam 2] B.V. in oprichting. In het huurcontract dat met deze besloten vennootschap is gesloten, is nadrukkelijk bepaald dat de huurder ervoor in dient te staan dat in het pand geen handel of het telen van drugs zal plaatsvinden. De identiteit van de huurder is aan de hand van een identiteitsbewijs vastgesteld en de betalingen lopen via een bank. Medewerkers van het bemiddelingsbureau hebben het pand op 27 november 2014 en 25 september 2015 bezocht en geen onregelmatigheden geconstateerd. Ook overigens was er geen reden voor argwaan. Het bemiddelingsbureau beheert meer panden in [plaats] , waaronder het naastgelegen pand op [adres 2] , zodat medewerkers van het bemiddelingsbureau vaker langsrijden. Geproduceerde loungehuisjes en andere producten stonden daarbij steeds gewoon uitgestald op het perceel, de garagedeur was meer dan eens geopend en met de huurder werd een praatje gemaakt. Daarbij komt dat de hennepkwekerij feitelijk onzichtbaar was, omdat voor de achterwand van het pand zeer professioneel een extra wand was geplaatst die sterke gelijkenis vertoonde met de oorspronkelijke achterwand.
11.3
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2770, volgt dat de eigenaar van een pand als overtreder kan worden aangemerkt, indien hij wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat het pand als hennepkwekerij werd gebruikt. Van de eigenaar van een pand dat wordt verhuurd, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het door hem verhuurde pand wordt gemaakt. De enkele omstandigheid dat eiser eigenaar en verhuurder is van het pand leidt nog niet tot de conclusie dat hij kan worden aangemerkt als overtreder.
11.4.1
De rechtbank is van oordeel dat eiser door verweerder terecht als overtreder is aangemerkt. Zij overweegt daartoe als volgt.
11.4.2
Het bemiddelingsbureau heeft, naar eiser stelt, jaarlijks het pand gecontroleerd. In het verslag van de hoorzitting is vermeld dat M.G. Zuidhof, gemachtigde van eiser, heeft aangegeven dat meestal binnen in de panden wordt gecontroleerd, maar dat als er geen aanleiding was om van onrechtmatigheden uit te gaan het een algemene controle bleef en bijvoorbeeld niet gericht op zoek werd gegaan naar hennepkwekerijen.
11.4.3
De rechtbank is van oordeel dat het, gelet op de drugsclausule die in het huurcontract was opgenomen en de onder 11.3 omschreven plicht die op de verhuurder rust, in de rede lag dat medewerkers van het door eiser ingeschakelde bemiddelingsbureau de controles zouden verrichten met het oog op het ontdekken van een eventuele hennepkwekerij en daartoe het pand tijdens de controles zouden betreden. Indien de controles met dat doel en op die manier zouden zijn verricht, hadden medewerkers van het bemiddelingsbureau naar het oordeel van de rechtbank, gelet op de omstandigheid dat een derde van het pand was ingericht als hennepkwekerij, behoren te constateren dat zich in het pand een hennepkwekerij bevond. Hieraan doet niet af dat de hennepkwekerij was afgeschermd door een extra wand die sterke gelijkenis vertoonde met de oorspronkelijke achterwand. Dat het bemiddelingsbureau zich kennelijk niet in voldoende mate heeft gekweten van zijn controlerende taak, betreft een omstandigheid die voor rekening en risico van eiser komt. Daarbij komt dat gesteld noch gebleken is dat eiser zelf, los van de controles die het bemiddelingsbureau uitvoerde, het pand heeft gecontroleerd.
11.5
De beroepsgrond slaagt niet.
12. Het voorgaande betekent dat verweerder het primaire besluit ook zover hij daarbij heeft aangegeven de kosten die verbonden zijn aan het toepassen van de bestuursdwang te zullen verhalen op eiser bij het bestreden besluit terecht in stand heeft gelaten.
13. Voor zover eiser in beroep mede volstaat met verwijzing naar zijn bezwaren tegen het primaire besluit, is zijn betoog niet gemotiveerd. De desbetreffende gronden kunnen reeds daarom niet slagen.
14. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Terwiel-Kuneman, voorzitter, mr. E. Jochem en
mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 mei 2017.
mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 mei 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.