Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 18/2075
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 december 2018 in de zaak tussen
Fastned B.V., te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. L.P.W. Mensink),
en
de minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde: mr. A.J. van der Ven).
Tevens heeft aan het geding deelgenomen als derde-partij:
Motel Haarlemmermeer B.V./Wegrestaurant Burgerveen B.V.
(gemachtigde mr. A.R. Klijn).
Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan derde-partij ( [derde partij] ) een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) voor het hebben, behouden en onderhouden van een zestal oplaadpalen voor elektrische motorvoertuigen (e-laadpunt) op verzorgingsplaats Den Ruygen Hoek (oostkant) langs de rijksweg 4 in de gemeente Haarlemmermeer.
Tegen het bestreden besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. Eiseres heeft verweerder daarbij verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep onder toepassing van het bepaalde in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder heeft het bezwaarschrift vervolgens aan de rechtbank Amsterdam doorgestuurd met het verzoek dat als beroepschrift in behandeling te nemen.
Op verzoek van verweerder heeft de rechtbank Amsterdam het beroep ter verdere behandeling doorgezonden naar deze rechtbank (Noord-Holland).
Van verweerder is een verweerschrift ontvangen op 28 september 2018 en op diezelfde dag van eiseres een aanvullend beroepschrift.
De meervoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep op 10 oktober 2018 op zitting behandeld, gelijktijdig met het beroep van derde-partij dat bij de rechtbank is geregistreerd met zaaknummer 17/2970. Namens eiseres (Fastned) zijn verschenen [naam 1] , bijgestaan door voornoemde gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en [naam 3] , verkeersdeskundige, bijgestaan door zijn gemachtigde. [derde partij] heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 4] , bijgestaan door voornoemde gemachtigde.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
1.1
Verweerder heeft op 22 mei 2017 aan Fastned een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 Wbr Pro voor een e-laadpunt als basisvoorziening op verzorgingsplaats Den Ruygen Hoek (oostkant) langs de rijksweg 4 in de gemeente Haarlemmermeer.
1.2
[derde partij] gebruikte op genoemde verzorgingsplaats reeds een e-laadpunt zonder vergunning als bedoeld in artikel 2 Wbr Pro als aanvullende voorziening bij haar wegrestaurant.
1.3
Met het bestreden besluit heeft verweerder hiervoor op verzoek van [derde partij] een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 Wbr Pro als aanvullende voorziening bij haar wegrestaurant.
2.1
Het beroep van Fastned keert zich tegen verlening van deze vergunning aan [derde partij] . Fastned heeft zich daarbij- kort samengevat – op het standpunt gesteld dat verweerder aan [derde partij] geen vergunning had mogen verlenen, omdat uit de Wbr en het beleid van verweerder volgt dat per verzorgingsplaats slechts één e-laadpunt kan worden toegestaan.
2.2
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in de uitspraak van 19 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2996), waarbij het ging om een soortgelijke zaak, geoordeeld dat Fastned in deze stelling niet kan worden gevolgd. Volgens de Afdeling volgt noch uit de wet noch uit verweerders beleid dat per verzorgingsplaats slechts één e-laadpunt is toegestaan. Verweerder mag daarom besluiten om een e-laadpunt als aanvullende voorziening te vergunnen, ook als voor de desbetreffende verzorgingsplaats al een vergunning is verstrekt voor een e-laadpunt als basisvoorziening. Het beroep slaagt gelet hierop in zoverre niet.
3.1
Fastned heeft in het aanvullend beroepschrift, kort samengevat, aangevoerd dat verweerder ondanks hetgeen de Afdeling in de hiervoor genoemde uitspraak heeft overwogen niet tot vergunningverlening had mogen overgaan, omdat de door verweerder gehanteerde categorisering van vergunningen voor dezelfde laadvoorzieningen in strijd is met de Richtlijn 2006/123 EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36: hierna de Dienstenrichtlijn). Bij de vergunningverlening is volgens Fastned een ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt tussen diegenen die op de verzorgingsplaats al een benzinestation of wegrestaurant exploiteren (de houders van een vergunning voor een basisvoorziening), en diegenen die dat niet doen, omdat eerstgenoemden een vergunning kunnen verkrijgen voor een e-laadpunt als aanvullende voorziening, terwijl anderen daarvoor niet in aanmerking kunnen komen.
3.2
De rechtbank stelt op basis van de bespreking van de zaak ter zitting vast dat de beroepsgronden van Fastned zich primair richten op de stelling dat vanuit het oogpunt van de verkeersveiligheid slechts één vergunning voor een laadstation op de verzorgingsplaats had mogen worden verleend. Omdat verweerder die al aan Fastned heeft verleend had verweerder de aanvraag van [derde partij] moeten afwijzen. Subsidiair heeft Fastned zich op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten derden in de gelegenheid te stellen om mee te dingen naar de aan [derde partij] verleende vergunning voor een (extra) laadstation. Daarbij heeft Fastned desgevraagd ter zitting gesteld zelf ook mee te hebben willen dingen naar de nu aan [derde partij] verleende vergunning.
4.1
Artikel 1 van Pro de Wbr luidt:
"In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder waterstaatswerken: bij het Rijk in beheer zijnde wegen alsmede, voor zover in beheer bij het Rijk, de daarin gelegen kunstwerken en hetgeen verder naar zijn aard daartoe behoort."
Artikel 2 luidt Pro:
1. Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een Waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd:
a. daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden;
b. daarin, daaronder of daarop vaste stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
2. Een vergunning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.
[…]"
Artikel 3 luidt Pro:
"1. Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken.
2. De in het eerste lid bedoelde besluiten kunnen mede strekken ter bescherming van aan de waterstaatswerken verbonden belangen van andere dan waterstaatkundige aard, doch enkel voor zover daarin niet is voorzien door bij of krachtens een andere wet gestelde bepalingen."
4.2
Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de op 22 maart 2004 vastgestelde 'Kennisgeving Voorzieningenbeleid op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen' (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2011 (Stcrt. 2011, nr. 23149), 2013 (Stcrt. 2013, nr. 32624) en 2017 (Stcrt. 2017, nr. 11880) gewijzigd.
In het beleid wordt onderscheid gemaakt tussen ‘basisvoorzieningen’ en ‘aanvullende voorzieningen’. In de Kennisgeving, zoals deze luidde tot 10 januari 2012, werden de volgende drie basisvoorzieningen onderscheiden: een benzinestation, een wegrestaurant en een servicestation. De houder van een vergunning voor een basisvoorziening mag aanvullende voorzieningen aanbieden, waaronder ook een e-laadpunt. Voor het vestigen en wijzigen van een basisvoorziening en het aanbieden van aanvullende voorzieningen (waaronder een e-laadpunt) is een vergunning op grond van de Wrb vereist. Aanvragen zullen worden getoetst op onder andere de gevolgen voor de verkeersveiligheid, de beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats, de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, het functionele belang voor de weggebruiker en de gevolgen voor de sociale veiligheid.
Met de in 2011 gewijzigde Kennisgeving, in werking getreden op 10 januari 2012, wordt naast het benzinestation, het wegrestaurant en het servicestation ook het e-laadpunt als basisvoorziening aangemerkt. In de gewijzigde Kennisgeving is de procedure opgenomen voor aanvragen om een vergunning voor e-laadpunten als basisvoorziening. Verzoeken om vergunning die uiterlijk 16 januari 2012 zijn ingediend, kunnen bij voldoende ruimte op de verzorgingsplaats in behandeling worden genomen. Indien er vergunningen worden aangevraagd voor meer e-laadpunten als basisvoorziening dan er ruimte is op een verzorgingsplaats worden de aangevraagde e-laadpunten naar evenredigheid verdeeld onder de aanvragers, maar zodanig dat iedere aanvrager minimaal één e-laadpunt wordt vergund. Indien ook dan nog onvoldoende plaats is, wordt er onder de aanvragers geloot.
Met de in 2013 gewijzigde Kennisgeving is onder meer aan de Kennisgeving toegevoegd dat het vergunninghouders van energielaadpunten als basisvoorziening niet is toegestaan aanvullende voorzieningen (zoals een gemakswinkel, autowasstraat, snoepautomaat, etc.) aan te bieden.
Met de wijziging in 2017 is onder meer aan de Kennisgeving toegevoegd dat per verzorgingsplaats slechts één basisvoorziening van een elektrisch laadpunt zal worden toegestaan. Indien er meer dan één aanvrager is, wordt onder de aanvragers geloot. Indien binnen de termijn van 6 weken geen aanvraag is ingediend, worden aanvragen van na die termijn behandeld op volgorde van binnenkomst.
5. Gelet op de inhoud en de doelstelling van de Dienstenrichtlijn, onder meer blijkend uit artikel 1, eerste lid, waarin is bepaald dat deze richtlijn algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vaststelt, met waarborging van de een hoge kwaliteit van de diensten, is het doel van de Dienstenrichtlijn onder meer het waarborgen van de vrije vestiging van dienstverrichters.
6. Voor zover Fastned met een beroep op de Dienstenrichtlijn tracht te bewerkstelligen dat [derde partij] geen vergunning krijgt om een e-laadpunt op verzorgingsplaats Den Ruygen Hoek (oostkant) te vestigen, is het belang van Fastned bij het beroep dus tegengesteld aan het belang dat de Dienstenrichtlijn beoogt te beschermen. In zoverre kan de bescherming van de Dienstenrichtlijn niet door Fastned worden ingeroepen, zo volgt uit de door verweerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2016:1295). De rechtbank zal het standpunt van Fastned dat verweerder op de verzorgingsplaats slechts één vergunning had mogen verlenen voor een e-laadpunt, daarom buiten beschouwing laten met toepassing van het bepaalde in artikel 8:69a van de Awb.
7. Voor zover Fastned met het beroep de Dienstenrichtlijn heeft beoogd aan de orde te stellen dat de door verweerder gehanteerde vergunningstelsel het vrij vestigen van dienstverrichters beperkt, kan Fastned wèl de bescherming inroepen van de Dienstenrichtlijn, omdat met de Dienstenrichtlijn immers wordt beoogd om vrije vestiging van dienstverrichters te vergemakkelijken. Het belang van Fastned is in zoverre dus gelijk aan het belang dat de Dienstenrichtlijn beoogt te beschermen.
8.1
In het vergunningstelsel wordt een onderscheid gemaakt tussen een e-laadpunt als basisvoorziening en als aanvullende voorziening.
Eenieder kan meedingen naar een vergunning voor een e-laadpunt als basisvoorziening en het vergunningstelsel belemmert dus in zoverre niet de vrije vestiging van dienstverrichters. Voor de vergunningverlening voor een e-laadpunt als aanvullende voorziening ligt dit echter anders, omdat deze vergunning op grond van de Kennisgeving(en) slechts kan worden verleend aan diegenen die al een vergunning hebben voor een basisvoorziening (niet zijnde een e-laadpunt) op de verzorgingsplaats. Door deze wijze van inrichting van het vergunningstelsel is de kring van gegadigden voor vestiging van e-laadpunten (als aanvullende voorziening) dus beperkt tot degenen die al een vergunning hebben voor een basisvoorziening. Met betrekking tot de vraag of dit onderscheid, zoals eiseres heeft gesteld, in strijd is met de Dienstenrichtlijn overweegt de rechtbank als volgt.
10. Op grond van het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn is een vergunningstelsel waarbij onderscheid gemaakt wordt tussen dienstverrichters mogelijk, indien het gemaakte onderscheid gerechtvaardigd is door een dwingende reden van algemeen belang.
Uit artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn volgt dat onder dwingende reden van algemeen belang onder meer dient te worden verstaan: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde en openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid.
11. Verweerder heeft gesteld dat het vergunningstelsel en het daarin gemaakte onderscheid gerechtvaardigd is vanuit het belang van een doelmatig en veilig gebruik van de verzorgingsplaats. Volgens verweerder ontstaan geen nieuwe verkeersbewegingen door een e-laadstation als aanvullende voorziening en gaat het gebruik van e-laadstation als aanvullende voorziening niet ten koste van nog niet gebruikte grond op een verzorgingsplaats. Bij een e-laadpunt als basisvoorziening is dat volgens verweerder anders. Daarbij gaat het om een nieuwe zelfstandige voorziening op de verzorgingsplaats, die veelal wordt uitgevoerd als laadstation met een eigen toegangsweg en uitweg.
12. Wat hier ook van zij, verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank hiermee nog niet gemotiveerd waarom het onderscheid bij de vergunningverlening van een e-laadpunt als aanvullende voorziening tussen diegenen die al een vergunning hebben voor een basisvoorziening (niet zijnde een e-laadpunt) op de verzorgingsplaats, en diegenen die dat niet hebben, gerechtvaardigd wordt door een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 4 van Pro de Dienstenrichtlijn. Voorshands vermag de rechtbank niet in te zien dat de verkeersveiligheid hierbij een rol speelt. Bovendien is niet duidelijk waarom het aanbieden van een e-laadpunt als aanvullende voorziening door een ander dan de houder van de basisvoorziening ondoelmatig of onveilig zou zijn.
13. Bij de onderbouwing dat sprake is van een dwingende reden als bedoeld in de Dienstenrichtlijn dient ook te worden uitgelegd hoe aan het bepaalde in de artikelen 9, eerste lid, onder c, en artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn wordt voldaan, dus dat het nagestreefde doel niet met andere, minder beperkende, maatregelen kan worden bereikt.
De rechtbank is vooralsnog onduidelijk gebleven waarom de doelmatigheids- en veiligheidsproblematiek die verweerder aandraagt slechts kan worden opgelost via een vergunningstelsel dat de mededinging beperkt en niet kan worden opgelost door een andere minder beperkende maatregel, zoals bijvoorbeeld door feitelijke aanpassing van de infrastructuur.
14. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit, waarbij van bedoeld in de Kennisgeving opgenomen onderscheid is uitgegaan, niet berust op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van Pro de Awb. De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
15.1
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen de in 12 en 13 gesignaleerde gebreken te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op tien weken na verzending van deze tussenuitspraak.
15.2
Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
15.3
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dit betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. B. Veenman , voorzitter, mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. J.J. Maarleveld, leden, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 december 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.