Uitspraak
uitspraak rectificatie (p.5)
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 17/402
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 januari 2018 in de zaak tussen
[eiseres] V.O.F., te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten),
en
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, voorheen de Staatssecretaris van Economische zaken, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 april 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een tweetal boetes opgelegd van in totaal € 35.670,50 wegens overtreding van artikel 7 van Pro de Meststoffenwet (Msw) vanwege overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm in het jaar 2014.
Bij besluit van 12 december 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en de boete vastgesteld op € 35.230,50. Tevens heeft verweerder de in bezwaar gemaakte kosten vergoed.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 november 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. M. Leegsma en H. Schrijver.
Overwegingen
1. Eiseres heeft een loon- en veehouderijbedrijf in [vestigingsplaats] . Zij fokt en houdt melkvee en voert een agrarisch loonwerkbedrijf.
2. Verweerder heeft de onderneming van eiseres gecontroleerd op het naleven van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2014. De aanleiding voor de controle was een rapport van bevindingen van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA-rapport). Uit het NVWA-rapport van 6 november 2015 volgt dat sprake is van een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm en dat het bemestingsplan niet naar waarheid is opgesteld. Omdat sprake is van een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm wordt niet voldaan aan de derogatievoorwaarden voor 2014.
3.1. Nadat verweerder een voornemen had uitgebracht waarop eiseres haar zienswijze had gegeven, heeft verweerder met het primaire besluit eiseres een boete opgelegd ter hoogte van € 31.388,00 wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen over het jaar 2014 met 4.484 kilogram stikstof. Aan de voorwaarden voor derogatie wordt niet voldaan. Wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor fosfaat over het jaar 2014 met 834 kilogram heeft verweerder eiseres een – gematigde – boete opgelegd ter hoogte van € 4.282,50. Verweerder heeft, onder verwijzing naar het boeterapport, twee boetes opgelegd, bij elkaar voor een bedrag van € 35.670,50.
3.2. In het bestreden besluit heeft verweerder naar aanleiding van het bezwaar van eiseres voor het perceel met volgnummer 38 gerekend met een hogere fosfaatgebruiksnorm van 80 kg fosfaat omdat uit bemonstering is gebleken dat het perceel een lage fosfaattoestand heeft. De boete voor de overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm is – gematigd – vastgesteld op € 3.842,50. De gebruiksnorm dierlijke meststoffen wordt met 4.484 kg overschreden. Voor derogatie komt eiseres niet in aanmerking, maar zelfs als met de derogatienorm wordt gerekend, is sprake van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 254 kg.
Verweerder ziet in de door eiseres overgelegde berekening van de mestproductie op basis van de dieraantallen en de zevenmaandenproductiecijfers geen grond de eindvoorraad graasdierenmest 2014 te verhogen van 1200 ton naar 1800 ton. Met haar berekeningen heeft eiseres niet aangetoond dat er een extra eindvoorraad van 600 ton graasdierenmest was. Verweerder heeft daarbij betrokken dat is gebleken dat loon- en verhuurbedrijf [naam bedrijf] 3.542 ton mest met een sleepslang op de gronden van eiseres heeft aangewend. Verweerder ziet in de stelling van eiseres dat rekening moet worden gehouden met een onjuiste inschatting van de capaciteit van de machines, dat onterecht spoelwater en schoonmaakwater in de toegediende hoeveelheid is betrokken en dat het toegediende volume is overschat, geen reden om af te wijken van de opgave zoals die door loon-en verhuurbedrijf [naam bedrijf] is gedaan. Eiseres heeft onvoldoende met objectieve en controleerbare bewijsstukken onderbouwd waarom van de door eiseres gestelde hoeveelheden zou moeten worden uitgegaan. Daarbij is van belang dat de eindvoorraad van 1200 ton door eiseres zelf is opgegeven en de inspecteurs van de NVWA deze opgegeven mestvoorraad aannemelijk vonden. Verweerder ziet geen grond voor matiging van de boete. De boete is aldus vastgesteld op € 35.230,50.
4. De rechtbank stelt vast dat partijen verdeeld zijn over de vraag of sprake is van een overschrijding van gebruiksnormen en in verband daarmee de toepassing van derogatie en de hoeveelheidsbepaling (tonnen mest) van de eindvoorraad mest in 2014. Tussen partijen is niet in geschil dat indien wordt uitgegaan van een eindvoorraad in 2014 van 1.200 ton drijfmest, zowel de fosfaatgebruiksnorm als de gebruiksnorm dierlijke meststoffen is overschreden en eiseres niet voor derogatie in aanmerking komt. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat indien moet worden uitgegaan van een eindvoorraad in 2014 van 1.800 ton drijfmest, van een overschrijding van de gebruiksnormen naar alle waarschijnlijkheid geen sprake is. De rechtbank ziet zich dan ook allereerst gesteld voor de vraag of verweerder in de boeteberekening heeft kunnen uitgaan van een eindvoorraad in 2014 van 1.200 ton drijfmest.
5.1 Verweerder is in de boeteberekening uitgegaan van de gegevens die eiseres op 21 januari 2015 heeft vermeld op het formulier “Aanvullende gegevens Landbouwbedrijven: Meststoffen en dieren” van 2014. Daarin heeft zij opgegeven dat de eindvoorraad 1.200 ton betreft. De juistheid van deze opgave heeft eiseres bevestigd tijdens het controlebezoek van de NVWA-inspecteurs. De rechtbank verwijst in dit verband naar een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb) van 9 september 2015, ECLI:NL:CBB:2015:315, waaruit volgt dat de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen primair bij eiseres ligt en eiseres dus aannemelijk zal moeten maken dat zij gebruiksnormen niet heeft overschreden. Gelet op voornoemde uitspraak bestaat slechts aanleiding om van de door eiseres op de formulieren vermelde gegevens af te wijken als eiseres in voldoende mate, betrouwbare informatie naar voren heeft gebracht op basis waarvan het aannemelijk is dat de oorspronkelijke gegevens niet correct zijn. Daarvan is in dit geval naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Ter zitting heeft eiseres gesteld dat de door haar opgegeven eindvoorraad 2014, anders dan zij eerder heeft gesteld, niet berust op een vergissing, maar het resultaat is geweest van een schatting van de inhoud van de mestkelder. Nu de alternatieve gegevens en bepalingswijzen van eiseres onvoldoende betrouwbaar zijn ter onderbouwing van de wijziging van de opgegeven eindvoorraad over 2014 is verweerder, in zoverre, terecht van de juistheid van de oorspronkelijke door eiseres aangeleverde gegevens uitgegaan. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
5.2 Eiseres stelt dat op de hoeveelheid van 3.542 ton aangewende mest waarvan verweerder uitgaat, in elk geval een hoeveelheid van 450 ton moet worden gecorrigeerd omdat deze wel door de firma [naam bedrijf] is uitgereden, maar niet op gronden van eiseres. De rechtbank volgt eiseres niet nu uit de facturen van de firma [naam bedrijf] niet valt op te maken dat deze hoeveelheid mest niet op haar gronden maar elders is aangewend.
5.3.1 Eiseres heeft op grond van de facturen van de firma [naam bedrijf] vastgesteld dat het sleepvoeten met de machines van de loonwerker gebeurt met een capaciteit welke varieert tussen 44 en 140 ton per uur en het injecteren met een capaciteit die varieert tussen de 33 en 35 ton per uur. Eiseres stelt dat indien deze variabele waarden worden gestandaardiseerd op respectievelijk 100 ton per uur voor slepen en 35 ton per uur voor injecteren, op grond van de facturen kan worden vastgesteld dat, uitgaande van een correctie daarop van 450 ton, door de firma [naam bedrijf] op zijn gronden een hoeveelheid van 2.636 ton graasdierenmest is toegediend.
5.3.2 Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat ook de door eiseres overgelegde herberekening van de capaciteit van de apparatuur niet voldoende betrouwbaar is om te dienen als bewijs dat de eindvoorraad niet 1.200 ton maar 1.800 ton was. Daartoe is redengevend dat eiseres in de herberekening de door haar opgegeven standaardwaarden voor slepen en injecteren, zoals verweerder terecht heeft gesteld, niet consequent in de berekening heeft doorgevoerd. In de berekening is immers ook uitgegaan van een capaciteit van 35 ton per uur in het geval van sleep. Reeds door de gebruikte standaardwaarden niet consistent toe te passen in de herberekening is deze daarmee onvoldoende betrouwbaar om als bewijs te kunnen dienen. Verder geldt nog het volgende.
5.4.1 Eiseres stelt ook dat bij de bepaling van de hoeveelheid mest die middels de methode van sleepvoeten is toegediend, rekening moet worden gehouden met een hoeveelheid water die (in de verhouding een deel water en vier delen mest) aan de mest is toegevoegd. Eiseres stelt dat aldus een hoeveelheid van 590 ton in mindering moet worden gebracht op de hoeveelheid van 3.542 ton toegevoegde graasdierenmest waarvan verweerder uitgaat.
5.4.2 Eiseres kan niet worden gevolgd in de door haar voorgestelde correctie op de middels de methode van sleepvoeten op zijn gronden toegediende hoeveelheid mest, nu, naar ter zitting is gebleken, niet is vast te stellen welke hoeveelheid water er meekomt bij het toedienen van mest op gronden. Niet alleen is de hoeveelheid water die wordt toegevoegd afhankelijk van verschillende factoren, waaronder de omgevingstemperatuur en de benodigde lengte van de slang gelet op de afstand tot de kelder, maar is deze hoeveelheid ook gelet op de plaatsing van de meter niet vast te stellen. De meter meet niet alleen het water dat wordt toegevoegd maar het mengsel van water en mest zoals dat wordt aangewend op de gronden.
5.5 Voor zover eiseres stelt dat voor de juistheid van de door haar opgegeven tonnage eindvoorraad niet alleen moet worden gekeken naar de eindvoorraad in 2014, maar daarbij ook moet worden gekeken naar de eindvoorraad in 2015 omdat op die wijze een consistent beeld ontstaat, kan hij daarin evenmin worden gevolgd. De boete is opgelegd voor het jaar 2014. Eiseres zal voor het jaar 2014 aannemelijk moeten maken dat sprake is van een andere eindvoorraad dan die waarvan verweerder is uitgegaan.
5.6 Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder heeft kunnen vasthouden aan de eindvoorraad in 2014 van 1.200 ton drijfmest. Niet is door eiseres aannemelijk gemaakt dat verweerder zou moeten uitgaan van de door eiseres gestelde eindvoorraad in 2014 van 1.800 ton. Hetgeen eiseres in dat verband naar voren heeft gebracht is onvoldoende objectief en verifieerbaar om als bewijs te kunnen dienen. Met name omdat eiseres uitgaat van aannames en schattingen in plaats van objectieve gegevens.
Zoals hiervoor onder 4 is vastgesteld, is tussen partijen bij die uitkomst niet in geschil dat sprake is van een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm en de gebruiksnorm voor dierlijke mest. Gelet op het voorgaande was verweerder bevoegd op grond van artikel 57 van Pro de Msw een boete op te leggen.
6. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat zich bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht voordoen. Verweerder heeft terecht niet besloten op grond van bijzondere omstandigheden de boete te matigen.
7. Ter zitting heeft verweerder, op aangeven van eiseres, wel erkend dat de boete had moeten worden gematigd met 5% omdat tussen de dagtekening van het NVWA-rapport en het primaire besluit tussen de 13 en 26 weken waren verstreken. De rechtbank zal het beroep om die reden gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen in zoverre deze matiging daarin niet was verwerkt. Teneinde het geschil definitief te beslechten zal de rechtbank de boete matigen met 5%, de boete aldus vaststellen op € 33.468,98 en bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij de hoogte van de boete van € 35.230,50 wegens overtreding van artikel 7 van Pro de Msw, is gehandhaafd;
- stelt de hoogte van deze boete vast op € 33.468,98 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,00 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.002,00.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.