Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 18/4163
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 februari 2019 in de zaak tussen
1.
[eiser 1], te [woonplaats] ,
[eiser 1], te [woonplaats] ,
2.
[eiser 2], te [woonplaats] ,
[eiser 2], te [woonplaats] ,
eisers
(gemachtigde: mr.drs. J. Boomhouwer),
en
de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigden: mr. P. Bos).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Luchtverkeersleiding Nederland, te Schiphol.
Luchtverkeersleiding Nederland, te Schiphol.
Procesverloop
Bij besluit van 9 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder voor de periode 1 september 2018 tot en met 7 juni 2019 vrijstelling verleend van een regel van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol met betrekking tot starts vanaf baan 18L (Aalsmeerbaan) dagelijks tussen 23.00 en 06.00 uur, in verband met werkzaamheden aan de verkeerstoren van Schiphol.
Eisers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 25 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 januari 2019. Eisers zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, vergezeld door A.M. Jansen en N. Boutachekourt. Namens derde-partij zijn verschenen N.T. Vesseur, R. Jansen en J.P. Galis.
Overwegingen
1. De Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL) heeft verweerder verzocht voor de periode 1 september 2018 tot 1 juni 2019 vrijstelling te verlenen van het in artikel 3.1.5, vierde lid, van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (Lvb) opgenomen verbod om de Aalsmeerbaan tussen 23.00 en 06.00 uur in te zetten voor startend verkeer naar het zuiden.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk verklaard omdat het vrijstellingsbesluit geen voor bezwaar of beroep vatbaar besluit is. Het vrijstellingsbesluit is een algemeen verbindend voorschrift. Ter onderbouwing van dit standpunt voert verweerder het volgende aan. Verweerder heeft zijn bevoegdheid tot het verlenen van een vrijstelling ontleend aan artikel 8.23, vijfde lid, van de Wet luchtvaart. De verleende vrijstelling is van toepassing op alle luchthavenluchtverkeer en daarmee tot een potentieel onbeperkte groep rechtssubjecten. De verleende vrijstelling houdt een zelfstandige normstelling in, nu daarin een tijdelijke nieuwe regel wordt gesteld voor het gebruik van het banenstelsel van Schiphol. Het gaat niet om de uitwerking van een bestaande norm, maar de bestaande norm wordt tijdelijk buiten werking gesteld. De verleende vrijstelling is daarmee een inhoudelijke - zij het tijdelijke - wijziging van de in artikel 3.1.5, vierde lid, van het Lvb neergelegde beperking van het banenstelsel.
3.1
Eisers betogen dat het vrijstellingsbesluit geen algemeen verbindend voorschrift is, maar een concretiserend besluit van algemene strekking dat wel vatbaar is voor bezwaar en beroep omdat het vrijstellingsbesluit geen zelfstandige normstelling bevat.
Ter onderbouwing van dit standpunt voeren eisers het volgende aan. Met de aan verweerder in artikel 8.23, vijfde lid, van de Wet luchtvaart gegeven vrijstellingsbevoegdheid kan verweerder niet meer bewerkstelligen dan het tijdelijk ontheffen van de normadressaten van de verplichting een regel na te leven. Voor het laten herleven van de verplichting is niet meer nodig dan de ommekomst van de vrijstellingstermijn. De regel zelf blijft gedurende de verleende vrijstelling ongewijzigd in stand. De verleende vrijstelling kan daarom niet worden opgevat als een tijdelijke nieuwe regel of een inhoudelijke wijziging van een regel van het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol. Bovendien is verweerder ook niet bevoegd om middels een vrijstelling nieuwe, nadere of gewijzigde regels te stellen aan het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol.
3.2
Op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
3.3
Op grond van artikel 8.23, tweede lid, van de Wet luchtvaart kan een vrijstelling slechts worden verleend voor een bepaalde in de vrijstelling vast te stellen termijn van ten hoogste een jaar.
Op grond van artikel 8.23, derde lid, van de Wet luchtvaart kunnen aan een vrijstelling beperkingen en voorschriften worden verbonden met het oog op de veiligheid, de geluidbelasting, de lokale luchtverontreiniging en de geurbelasting. De artikelen 8.18 tot en met 8.21 zijn van overeenkomstige toepassing ten aanzien van de beperkingen en voorschriften.
Op grond van artikel 8.23, vijfde lid, van de Wet luchtvaart kan onze Minister van Infrastructuur en Milieu indien ten gevolge van een bijzonder voorval het normale gebruik van een luchthaven naar zijn oordeel ernstig wordt belemmerd vrijstelling verlenen van een regel in het luchthavenverkeerbesluit of een in het luchthavenverkeerbesluit vastgelegde grenswaarde vervangen. Het tweede en derde lid zijn van overeenkomstige toepassing.
3.4
Op grond van artikel 3.1.5, vierde lid, van het Lvb is het gebruik van het banenstelsel gebonden aan de beperkingen die zijn beschreven in de navolgende tabel.
Beperkingen banenstelsel
Baan
Starts
Landingen
Verboden in periode
Baan 18R/36L (Polderbaan)
Baan 18R
Baan 36L
Gehele etmaal
Baan 18C/36C (Zwanenburgbaan)
Baan 36C
Baan 18C
Van 23:00 tot 6:00 uur
Baan 18L/36R(Aalsmeerbaan)
Baan 36R
Baan 18L
Gehele etmaal
Baan 18L
Baan 36R
Van 23:00 tot 6:00 uur
Baan 09/27 (Buitenveldertbaan)
Alle
Alle
Van 23:00 tot 6:00 uur
Baan 06/24 (Kaagbaan)
Baan 24
Van 23:00 tot 6:00 uur
Baan 04/22 (Schiphol-Oostbaan)
Alle
Alle
Van 23:00 tot 6:00 uur
3.5
Over de vraag of de verleende vrijstelling dient te worden gezien als algemeen verbindend voorschrift in de zin van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb overweegt de rechtbank als volgt.
3.6
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3465, is een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Een concretiserend besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen verbindend voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, is geen algemeen verbindend voorschrift, maar een concretiserend besluit van algemene strekking. Anders dan tegen een algemeen verbindend voorschrift staat tegen een concretiserend besluit van algemene strekking bezwaar en beroep open.
3.7
Vaststaat dat het Lvb algemeen verbindende voorschriften inhoudt. De tabel behorende bij artikel 3.1.5, vierde lid, van het Lvb maakt onlosmakelijk deel uit van het Lvb en is daarom ook te kwalificeren als een algemeen verbindend voorschrift.
3.8
Eveneens volgens vaste rechtspraak (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK8950) deelt, wanneer een verzoek tot wijziging van een algemeen verbindend voorschrift wordt gedaan, het daarop volgende besluit in het karakter daarvan. Een dergelijk besluit moet dus ook gekwalificeerd worden als een algemeen verbindend voorschrift.
3.9
Het primaire besluit is genomen op een verzoek van LVLN, strekkende tot het tijdelijk toestaan van startend verkeer naar het zuiden vanaf de Aalsmeerbaan tussen 23.00 en 06.00 uur. Naar het oordeel van de rechtbank dient dit verzoek te worden aangemerkt als een verzoek tot een (tijdelijke) wijziging van de regels neergelegd in de tabel behorende bij artikel 3.1.5, vierde lid, van het Lvb, zijnde een algemeen verbindend voorschrift. De in het primaire besluit vervatte inwilliging van dit verzoek moet daarom ook worden gekwalificeerd als een algemeen verbindend voorschrift, waartegen geen bezwaar en beroep openstond. Verweerder heeft het bezwaar van eisers daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard. Dat dit besluit genomen is naar aanleiding van een verzoek daartoe is niet van invloed op het karakter van het genomen besluit.
4. Het beroep is ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr.drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter, mr. D.M. de Feijter en mr. M. Kraefft, leden, in aanwezigheid van mr. M. van Excel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 februari 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.