Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 19/675 en HAA 19/676
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 augustus 2019 in de zaken tussen
[eiser], te [woonplaats] , eiser,
(gemachtigde: mr. F.H.J. Koster),
en
het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk, verweerder,
(gemachtigden: mrs. B. de Boer en J. Stengs).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[derder partij 1],
[derde partij 2] en [derde partij 3], allen te [woonplaats] .
[derde partij 2] en [derde partij 3], allen te [woonplaats] .
Procesverloop
Omgevingsvergunning
Bij besluit van 4 juni 2018, verzonden op 12 juni 2018, heeft verweerder geweigerd aan eiser een omgevingsvergunning te verlenen.
Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt bij brief van 18 juni 2018.
Last onder dwangsom
Bij besluit van 6 augustus 2018, verzonden op 4 september 2018, heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd.
Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt bij brief van 17 september 2018.
Bij uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 31 oktober 2018 (HAA 18/3848) is het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.
In zijn aan deze rechtbank gerichte brief van 19 september 2018 heeft verweerder aangegeven dat de werking van de last onder dwangsom wordt opgeschort tot het moment dat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan.
Beide zaken
Bij besluit van 19 januari 2019, verzonden 23 januari 2019, (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het advies van de commissie voor de behandeling van bezwaarschriften.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De derde partijen zijn in de gelegenheid gesteld om als partij aan het geding deel te nemen. Van deze gelegenheid is gebruik gemaakt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juli 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voorts is verschenen [derde partij 2] .
Overwegingen
1. Eiser heeft de garage van 18 m2 aan de [adres] verbouwd tot een zelfstandige woning met keuken, douche en toilet. De garage grenst aan twee andere garageboxen. De drie garageboxen bevinden zich onder een bovenwoning waarin [derder partij 1] woont. [derde partij 2] en [derde partij 3] zijn elk eigenaar van een garagebox naast de omgebouwde garagebox.
2. Eiser heeft een aanvraag ingediend voor de activiteiten het wijzigen van het gebruik van een garage/berging in een woning alsmede het wijzigen van de toegang tot de garagebox (plaatsing kozijn). Verweerder heeft geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen. In bezwaar heeft verweerder de weigering gehandhaafd. Hangende het bezwaar tegen de omgevingsvergunning heeft verweerder -kort weergegeven- eiser op straffe van een dwangsom gelast het ombouwen van de garage tot woning ongedaan te maken en de bewoning te beëindigen.
3. De rechtbank zal in het hiernavolgende eerst de rechtmatigheid van de weigering de omgevingsvergunning te verlenen bespreken en daarna de rechtmatigheid van de last onder dwangsom.
Ten aanzien van de rechtmatigheid van de omgevingsvergunning.
4.1
Eiser is van mening dat hij voor de verbouwing van de garage geen omgevingsvergunning nodig heeft.
4.2
Ingevolge artikel 5 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) blijft bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 het aantal woningen gelijk.
4.3
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de in artikel 2 en 3 van bijlage II van het Bor opgesomde vergunningsvrije gevallen niet van toepassing zijn omdat eiser in de garage een zelfstandige woning heeft gerealiseerd. Nu door de verbouwing van de garage het aantal woningen toeneemt, wordt het betoog van eiser dat hij daarvoor geen omgevings-vergunning nodig heeft, verworpen.
5.1
Voor zover de verbouwing van de garage toch vergunningplichtig is, is eiser van mening dat de verbouwing niet in strijd is met het bestemmingsplan.
5.2
De rechtbank stelt vast dat hangende de aanvraag het bestemmingsplan ‘Bomenbuurt Vondelkwartier en Akerendam’ van toepassing was en hangende de afwijzing van de aanvraag het bestemmingsplan ‘Woongebied West’. Verweerder heeft onderzocht of de verbouwde garagebox in overeenstemming is met één van beide bestemmingsplannen en zich op het standpunt gesteld dat de verbouwing met beide in strijd is.
5.3
Ingevolge het bestemmingsplan ‘Woongebied West’ rust op de gronden de bestemming ‘Wonen’. Gronden met deze bestemming zijn ingevolge artikel 12.1 van de planvoorschriften onder meer bestemd voor wonen alsmede voor gebouwde en ongebouwde parkeervoorzieningen.
5.4
Ingevolge artikel 12.2.2 aanhef en onder a en sub 2, van de planvoorschriften geldt voor het bouwen van hoofdgebouwen op de bestemming ‘wonen’ dat deze uitsluitend binnen een bouwvlak mogen worden gebouwd, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding ‘vrijstaand’ uitsluitend vrijstaande woningen mogen worden gebouwd.
Ingevolge artikel 12.2.2 aanhef en onder b, van de planvoorschriften geldt voor het bouwen van hoofdgebouwen dat het aantal woningen niet meer mag bedragen dan het bestaande aantal woningen tenzij anders op de verbeelding is aangegeven.
In artikel 1.67 wordt ‘woning’ gedefinieerd als: “een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden”.
5.5
Vaststaat dat ingevolge de verbeelding op het perceel de term ‘vrij’ staat aangegeven waarmee ingevolge de legenda ‘vrijstaand’ wordt bedoeld. Gelet op het feit dat met de tot zelfstandige woning omgebouwde garagebox het aantal woningen toeneemt omdat daarmee sprake is van huisvesting van meer dan één afzonderlijk huishouden, is sprake van strijd met het bestemmingsplan ‘Woongebied West’.
5.6
Ingevolge het bestemmingsplan ‘Bomenbuurt Vondelkwartier en Akerendam’ rust op de gronden de bestemming ‘Wonen’. Gronden met deze bestemming zijn ingevolge artikel 12.1 van de planvoorschriften onder meer bestemd voor ‘wonen’.
5.7
Ingevolge artikel 12.2.2 aanhef en onder a, van de planvoorschriften geldt voor het bouwen van hoofdgebouwen op de bestemming ‘Wonen’ dat deze uitsluitend in de vorm van grondgebonden woningen binnen een bouwvlak mogen worden gebouwd.
In artikel 1.58 van de planvoorschriften wordt ‘woning’ gedefinieerd als: “een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden”.
5.8
Gelet op het feit dat met de tot zelfstandige woning omgebouwde garagebox het aantal woningen toeneemt omdat daarmee sprake is van huisvesting van meer dan één afzonderlijk huishouden, is ook sprake van strijd met het bestemmingsplan ‘Bomenbuurt Vondelkwartier en Akerendam’.
5.9
De aldus begrepen stelling van eiser dat het gebouw waarvan de garagebox onderdeel uitmaakt helemaal niet vrijstaand is, maar aan alle kanten is ingebouwd en er dus ook helemaal geen vrijstaande woning op het perceel kan worden gerealiseerd, kan niet leiden tot het daarmee beoogde doel. Voor de beantwoording van de vraag of er sprake is van strijd met het bestemmingsplan is niet de feitelijke situatie doorslaggevend maar de planologische. Dat betekent dat een bouwaanvraag moet worden getoetst aan de bebouwings- en gebruiksmogelijkheden zoals deze het bestemmingsplan zijn neergelegd.
5.1
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met het zowel ten tijde van de indiening van de aanvraag als het ten tijde van afwijzing daarvan geldende planologische regime. Het betoog van eiser dat de verbouwing conform het bestemmingsplan is, wordt dan ook verworpen.
6.1
Eiser heeft een beroep gedaan op het overgangsrecht.
6.2
Ingevolge artikel 29.1 sub a en onder 1 en 2, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan ‘Woongebied West’ mag a. een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
1. 1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd.
Ingevolge artikel 29.1 sub c, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan Woongebied West is het b. c. bepaalde onder a niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
6.3
Het beroep op het overgangsrecht faalt vanwege artikel 29.1 sub c omdat de zelfstandige woning zoals hiervoor is overwogen in strijd is met het bestemmingsplan ‘Woongebied West’ en met het daarvoor geldende plan ‘Bomenbuurt Vondelkwartier en Akerendam’ en zonder vergunning is gebouwd.
7.1
Eiser is van mening dat verweerder in redelijkheid de omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan had dienen te verlenen. De door verweerder aangehaalde gronden zijn daarvoor niet toereikend, en zien deels op handhavingsvraagstukken die daarbij niet dienen te worden meegenomen, aldus eiser.
7.2
Verweerder heeft geweigerd de omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan te verlenen, omdat hij de wijziging van de garage in een woning niet wenselijk vindt. Van een ruimte van 18 m2 valt volgens verweerder geen kwalitatieve woning te maken. Verder kan de gebruikswijziging leiden tot overlast in de vorm het stallen van fiets(en), andere eigendommen, afval etc. voor de deur omdat er binnen geen ruimte is. Tevens heeft de functiewijziging ruimtelijke impact en wordt de karakteristiek van het pand door de functiewijziging aangetast. Een bewoonde garage past niet in de omgeving, aldus verweerder.
7.3
De rechtbank overweegt dat het besluit om aan een activiteit (bouwen/ gebruiken) in afwijking van het bestemmingsplan al dan niet medewerking te verlenen een discretionaire bevoegdheid van verweerder betreft. De rechtbank dient dat besluit terughoudend te toetsen en kan slechts dan ingrijpen indien de uitkomst van de weging van de bij het bestreden besluit betrokken belangen onmiskenbaar onjuist is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op basis van de hiervoor weergegeven motivering in redelijkheid kunnen besluiten de omgevingsvergunning in strijd met het bestemmingsplan niet te verlenen. De beoordeling van de ruimtelijke impact is begrijpelijk en niet onmiskenbaar onjuist.
8.1
De beroepsgronden ten aanzien van de omgevingsvergunning falen.
Ten aanzien van de rechtmatigheid van de last onder dwangsom.
9.1
Verweerder heeft eiser bij besluit van 6 augustus 2019 gelast om binnen 4 weken alle sanitaire voorzieningen en de keuken uit de garagebox te verwijderen alsmede het gebruik van de garagebox als woning te beëindigen op straffe van een dwangsom van € 5.000,-- per week dat eiser de last niet heeft uitgevoerd met een maximum van € 50.000,--.
10.1
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, staat vast dat de verbouwing van de garage in een zelfstandige woning vergunningplichtig was en dat daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. Derhalve is er sprake van een overtreding.
11.1
In geval van overtreding van een wettelijk voorschrift zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie dient te worden afgezien.
12.1
Gelet op het voorgaande stond ten tijde van het bestreden besluit, en thans nog steeds, vast dat verweerder niet voornemens is de door eiser gewenste vergunning te verlenen, zodat geen sprake was of is van zicht op legalisatie.
13.1
Eiser heeft verder aangegeven dat de verbouwing heeft plaatsgevonden na overleg met het bouwloket, een gemeentelijk toezichthouder en de vergunningverlenende afdeling, waardoor een schijn is gewekt dat de gemeente instemde met de verbouwing, zodat handhaving onredelijk is.
13.2
De rechtbank verwijst allereerst naar hetgeen ten aanzien van het beroep op het vertrouwensbeginsel is overwogen in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 31 oktober 2018. Eiser heeft niet onderbouwd dat aan hem door verweerder een toezegging is gedaan waaraan hij de verwachting kon ontlenen dat verweerder niet handhavend zou optreden.
13.3
Ter zitting heeft eiser ter onderbouwing van zijn beroep op het vertrouwensbeginsel nog verwezen naar dossierstuk 40. Dit betreft een emailwisseling tussen [derde partij 2] en [naam] van het team vergunningen. [naam] heeft daarin aangegeven dat wonen in de garage op grond van de bestemming mogelijk is, maar dat voor het verbouwen wel een omgevingsvergunning nodig is. Deze passage rechtvaardigt geen rechtens te honoreren beroep op het vertrouwensbeginsel. De e-mail is niet aan eiser gericht en kan derhalve ook niet worden aangemerkt als een aan hem gedane toezegging. Uit de e-mail blijkt verder ook niet dat de verbouwing van de garage in een zelfstandige woning niet in strijd is met het bestemmingsplan en dat daarvoor geen omgevingsvergunning nodig is. Integendeel, daaruit blijkt namelijk dat voor de verbouwing juist wel een vergunning nodig is. Gelet op het voorgaande wordt het beroep op het vertrouwensbeginsel verworpen.
14.1
Eiser heeft verder betoogd dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het ‘Handhavingsbeleidsplan BWT en RO 2015-2019’ van de gemeente Beverwijk door reeds hangende het bezwaar tegen de omgevingsvergunning een last onder dwangsom op te leggen. Uit dit beleidsplan (pagina 17) blijkt dat het handhavingstraject wordt aangehouden totdat op de aanvraag is beslist. Wat eiser betreft, betekent dit dat verweerder pas tot handhaving mag overgaan wanneer door de rechtbank, of ingeval van hoger beroep de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een rechtmatigheidsoordeel heeft gegeven over de afwijzing van de aanvraag. Deze uitleg volgt de rechtbank niet. Uit het beleid kan slechts worden opgemaakt dat verweerder tot handhaving kan overgegaan nadat hij op de aanvraag voor de omgevingsvergunning heeft beslist. Nu hij dat heeft gedaan, heeft verweerder gehandeld in lijn met voornoemd handhavingsbeleidsplan. Het betoog van eiser faalt.
Ten aanzien van beide zaken.
15.1
De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Maarleveld, rechter, in aanwezigheid van mr. J. Poggemeier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 augustus 2019.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.