ECLI:NL:RBNHO:2019:9611

• Datum uitspraak: 14 november 2019
• Publicatiedatum: 21 november 2019
• Zaaknummer: HAA 18/3993
• Instantie: Rechtbank Noord-Holland
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht
• Uitkomst: Deels toewijzend
• Procedures: Eerste aanleg - meervoudig
• Rechters: A.R. ten Berge; W.B. Klaus; M.D. Gunster
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl
• Verwijzingen: 8 uitgaand

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Beoordeling weigering openbaarmaking documenten op grond van Wob uitzonderingen

Eiser verzocht op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) om openbaarmaking van documenten met betrekking tot herinrichtingsplannen in Haarlem. Verweerder gaf gedeeltelijk gehoor aan het verzoek, maar weigerde openbaarmaking van delen op grond van bescherming van persoonsgegevens en persoonlijke beleidsopvattingen zoals neergelegd in artikel 10, tweede lid, sub e, en artikel 11, eerste lid, van de Wob.

Na bezwaar en beroep werden aanvullende stukken verstrekt, maar enkele bestanden pas na de eerste zitting in beroep. De rechtbank oordeelt dat verweerder zich redelijkerwijs op de genoemde weigeringsgronden kon beroepen voor de zwartgemaakte passages in de documenten, die persoonsgegevens en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De betrokkenheid van externe partijen deed niet af aan het interne karakter van de stukken.

De rechtbank vernietigt het bestreden besluit II voor zover het weigert zeven bestanden openbaar te maken die na de eerste zitting zijn verstrekt, maar laat de rechtsgevolgen daarvan in stand vanwege feitelijke openbaarmaking. Het beroep tegen het bestreden besluit I wordt niet-ontvankelijk verklaard omdat dit besluit is vervangen door het bestreden besluit II.

De rechtbank wijst het verzoek om een voorwaardelijke boete af en veroordeelt verweerder tot vergoeding van het griffierecht aan eiser. De uitspraak benadrukt het belang van bescherming van vrije meningsvorming en vertrouwelijkheid bij intern beraad binnen bestuursorganen.

Uitkomst: Het beroep wordt gegrond verklaard voor de late verstrekking van zeven bestanden, die openbaar moeten worden gemaakt, maar de overige weigeringen blijven gehandhaafd.

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 18/3993

uitspraak van de meervoudige kamer van 14 november 2019 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser,

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem, verweerder

(gemachtigde: P. Thijssen).

Procesverloop

Bij besluit van 27 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek van eiser op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedeeltelijk ingewilligd.

Bij besluit van 29 augustus 2018 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser deels gegrond verklaard, onder handhaving van het primaire besluit.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Bij brief van 29 oktober 2018 heeft verweerder de gevraagde stukken aan de rechtbank overgelegd en, met een beroep op artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de rechtbank meegedeeld dat alleen zij kennis mag nemen van deze stukken. Gelet op het bepaalde in artikel 2.8, zesde lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken 2017 handelt de bestuursrechter alsof de bestuursrechter heeft besloten dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is
.

Bij brief van 5 november 2018 heeft eiser meegedeeld er geen bezwaar tegen te hebben dat de rechtbank kennis neemt van de geheime stukken.

Bij besluit van 14 januari 2019 (het bestreden besluit II) heeft verweerder een nieuw besluit genomen.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 januari 2019. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 1] en [naam 2] .

De rechtbank heeft ter zitting het onderzoek geschorst teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen uitvoering te geven aan de nadere afspraken die ter zitting zijn gemaakt over nog te overleggen stukken.

Verweerder heeft bij brief van 5 februari 2019 nadere stukken toegezonden. Bij brieven van 8 februari 2019 en 10 maart 2019 heeft eiser hierop gereageerd. Vervolgens heeft verweerder bij brief van 12 maart 2019 op de reactie van eiser gereageerd. Eiser heeft op 23 maart 2019 hierop gereageerd.

De zaak is opnieuw behandeld op de zitting van 3 oktober 2019. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1.1

Bij brief van 12 september 2017 heeft eiser verweerder op grond van de Wob verzocht om informatie met betrekking tot herinrichtingsplannen voor de omgeving Houtplein en specifiek De Dreef in Haarlem. Eiser heeft gevraagd om “ (…) digitale kopieën te verstrekken van alle brieven, e-mails, notities, rfi’s, rfp’s, contractvoorstellen, contracten, schriftelijk gedocumenteerde afspraken, gespreksverslagen of andere documenten, inclusief eventuele bijlagen (…), waarbij naast (medewerkers of bestuurders van de) gemeente Haarlem, de volgende partijen (daarmee doelende op alle werknemers, (bestuurs)leden, ondersteuners, en/of vertegenwoordigers van deze partijen) op enerlei wijze zijn betrokken:

1. de Gedeputeerde en/of Provinciale Staten Noord-Holland

2. Connexxion (Openbaar Vervoer) dan wel haar moederbedrijf Transdev

3. De geselecteerde of beoogde ontwerpers en uitvoeringspartners (c.q. architecten, projectontwikkelaars, bedrijven die zouden kunnen uitvoeren incl. moederbedrijven en onderaannemers) (…)”.

1.2

Bij het primaire besluit heeft verweerder twee inventarisatielijsten gevoegd, waarbij de ene een overzicht geeft van de aan eiser te versturen bestanden en de andere een overzicht van niet te versturen bestanden. Verweerder licht daarbij toe dat een deel van de bestanden niet openbaar gemaakt zal worden omdat

a. de informatie al openbaar is gemaakt en die informatie niet nogmaals openbaar gemaakt kan worden op grond van de Wob, hetzij omdat

b. verstrekking achterwege blijft omdat het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoor- of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden, dan wel omdat

c. het gaat om informatie uit documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen betreft.

Verweerder heeft op een inventarisatielijst per bestand dat niet openbaar gemaakt wordt, aangegeven welk artikel van de Wob daarop volgens verweerder van toepassing is.

2.1.

In het bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar deels gegrond verklaard omdat verweerder voorafgaand aan de hoorzitting aanvullende stukken heeft verstrekt en het primaire besluit voor het overige gehandhaafd. Voor de motivering verwijst verweerder naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, waarin is geconcludeerd dat de stukken zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De in de documenten opgenomen feiten zijn zo nauw met die persoonlijke opvattingen verweven dat het niet mogelijk is om deze te scheiden.

2.2.

In het bestreden besluit II heeft verweerder meer informatie openbaar gemaakt en voor het overige openbaarmaking geweigerd omdat het gaat om informatie die volgens verweerder kwalificeert als persoonlijke beleidsopvattingen en als persoonsgegevens.

3. De rechtbank stelt vast dat het beroep van eiser uitsluitend nog betrekking heeft op de documenten die door verweerder zijn genummerd en door eiser ook aangeduid met 1.a, 3.35, 3.36 en 3.38. Stuk 1a betreft een e-mailcorrespondentie van woensdag 19 april 2017 en donderdag 20 april 2017 met als onderwerp “Gesprek PNH 19 april” waarbij delen zijn zwartgemaakt. Verder ziet stuk 1a op simulatiefilmpjes en een PowerPointpresentatie. Stuk 3.35 betreft een conceptmemo van [naam 3] van 2 oktober 2017 van 8 pagina’s, waarin delen van de tekst zijn zwartgemaakt. Stuk 3.36 betreft vier stukken waaronder twee memo’s van 23 mei 2016 met bijbehorende bijlagen, waarin delen van de tekst zijn zwartgemaakt. Stuk 3.38 betreft twee afzonderlijke stukken, waarbij 3.38.1 volgens verweerder identiek is aan stuk 3.35 met dien verstande dat de datering anders is en het woord “concept” ontbreekt en stuk 3.38.2 een uitdraai betreft van sheets 1 tot en met 7 van een PowerPointpresentatie getiteld “Simulatie Houtplein Haarlem” van 5 oktober 2017.

Verder stelt de rechtbank vast dat in vervolg op de zitting van 22 januari 2019 verweerder desgevraagd heeft laten weten dat op 7 september 2017, anders dan de stelling van eiser, geen gesprek heeft plaatsgevonden zodat ook geen verslag daarvan bestaat en geen sprake kan zijn van openbaarmaking daarvan.

4. Eiser heeft – samengevat – het volgende aangevoerd.

Met betrekking tot 1.a heeft eiser ter zitting van 3 oktober 2019 desgevraagd bevestigd dat de simulatiefilmpjes en de PowerPointpresentatie na de zitting van 22 januari 2019 door verweerder aan hem zijn verstrekt door toezending van een digitale link die toegang tot de betreffende informatie geeft. Daarbij heeft eiser opgemerkt dat het gaat om zes filmpjes terwijl eerder in de procedure altijd over zeven filmpjes is gesproken. Verder heeft eiser zich ter zitting neergelegd bij de stelling van verweerder dat op 7 september 2017 geen gesprek heeft plaatsgevonden. Dat brengt mee dat eiser zijn stelling dat verweerder het verslag van het gesprek op 7 september 2017 openbaar moet maken niet langer handhaaft.

Verder stelt eiser zich op het standpunt dat artikel 11 eerste lid van de Wob in het algemeen te lichtvaardig en subjectief wordt gebruikt. Volgens eiser is het bestreden besluit op dit punt niet zorgvuldig gemotiveerd. Met betrekking tot de zwartgemaakte passages in de stukken 3.35, 3.36 en 3.38 stelt eiser dat niet iedere conclusie of aanbeveling van een ambtenaar, zeker niet namens een werkgroep, volledig gerekend kan worden tot persoonlijke beleidsopvattingen. Met betrekking tot stuk 3.38 stelt eiser daarnaast dat de titel van dit document op een afspraak met een derde partij wijst, waardoor eiser zich afvraagt hoe er dan sprake kan zijn van intern beraad.

Ten slotte vraagt eiser om aan verweerder een voorwaardelijke boete op te leggen van € 10,00, uit te betalen aan een ANBI-erkend goed doel naar keuze, telkens vermenigvuldigd met een factor tien voor elk geval waarin een bestuursrechter oordeelt dat ten onrechte documenten niet geopenbaard zijn door vals beroep op artikel 11, eerste lid, Wob, met een proeftijd van 5 jaar.

5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat inmiddels de informatie die daarvoor in aanmerking komt, openbaar is gemaakt. De zwartgemaakte passages in de stukken betreffen persoonsgegevens dan wel persoonlijke beleidsopvattingen. Verweerder beroept zich op de wettelijke uitzonderingsmogelijkheden en stelt dat zij op grond daarvan niet gehouden is de volledige informatie te verstrekken.

6. Het beroep heeft op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit II.

Nu verweerder het bestreden besluit I heeft vervangen door het bestreden besluit II, heeft eiser geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit I. De rechtbank zal het beroep van eiser, voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit I, niet-ontvankelijk verklaren.

Ten aanzien van het beroep tegen het bestreden besluit II overweegt de rechtbank als volgt.

7. Verweerder beroept zich op artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob waaruit volgt dat het verstrekken van informatie achterwege blijft als het belang niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen. Daarnaast beroept verweerder zich op artikel 11, eerste lid, van de Wob, waaruit volgt dat uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

Daarbij is van belang dat in artikel 1 onder f van de Wob persoonlijke beleidsopvattingen staat omschreven als een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Verder is van belang dat in artikel 1 onder c van de Wob intern beraad wordt gedefinieerd als het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.

Zoals eerder in de rechtspraak overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3788) volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de Wob dat het doel van de daarin neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II, 19 859, nr. 3, blz. 14 en 38). Uit de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) volgt ook dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van externe derden, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld.

8. De rechtbank dient te beoordelen of de weigering om de documenten of delen van de informatie in openbaargemaakte documenten, die niet zijn openbaargemaakt, terecht is. Met toepassing van artikel 8:29 van de Awb heeft de rechtbank kennis genomen van de (delen van de) documenten waarvan openbaarmaking geweigerd is.

9. Met betrekking tot stuk 1a heeft verweerder met de toezending van de digitale link alsnog voldaan aan het verzoek om openbaarmaking van de simulatiefilmpjes en de PowerPointpresentatie, zodat over die informatie geen beoordeling hoeft plaats te vinden. Gelet op de toelichting van verweerder gaat het om zes digitale bestanden die filmpjes van simulatieberekeningen betreffen en is het zevende digitale bestand de PowerPointpresentatie. Niet gebleken is dat er bestanden ontbreken. Bij de beoordeling van stuk 1a heeft de rechtbank geconstateerd dat de zwartgemaakte passages in de bijbehorende e-mailcorrespondentie namen en persoonsgegevens van betrokkenen, alsmede een conclusie en aanbeveling bevatten. Naar het oordeel van de rechtbank zijn die conclusie en aanbeveling aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen. Van stuk 3.38.1 heeft de rechtbank geconstateerd dat dit stuk identiek is aan stuk 3.35, met uitzondering van de datering en het woord “concept”. Bij de beoordeling van de stukken 3.35, 3.36 en 3.38 heeft de rechtbank geconstateerd dat de zwartgemaakte passages namen en persoonsgegevens van betrokkenen betreffen. Daarnaast betreffen de zwartgemaakte passages conclusies, voorstellen en aanbevelingen die zijn te kwalificeren als persoonlijke beleidsopvattingen. De niet-openbaargemaakte sheets 8, 9 en 10 van de PowerPointpresentatie van stuk 3.38.2 bevatten conclusies uit de gepresenteerde informatie. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat de stukken niet zijn aan te merken als stukken van intern beraad omdat sprake is van betrokkenheid van derde partijen. Betrokkenheid van een externe, commerciële, partij is op zichzelf onvoldoende om aan een stuk het interne karakter te doen ontvallen. Van deelname aan het beraad vanuit eigen belang van de externe partij is niet gebleken.

10. Het hiervoor vermelde leidt tot het oordeel dat verweerder zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat op de informatie in de stukken 1a, 3.35, 3.36 en 3.38 die bij het bestreden besluit II is openbaar gemaakt, voor zover die is geanonimiseerd of slechts gedeeltelijk openbaar gemaakt, de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, sub e, of artikel 11, eerste lid, van de Wob van toepassing is.

11. Omdat de zeven bestanden die onderdeel uitmaken van stuk 1a pas na de eerste zitting in beroep, na het bestreden besluit II, zijn verstrekt, is daarmee het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit II voor zover het de weigering van de openbaarmaking van die zeven bestanden betreft. De rechtsgevolgen laat de rechtbank in stand gelet op de feitelijke openbaarmaking van de betreffende informatie na het bestreden besluit II. Gelet hierop en in aanmerking genomen de hiervoor vermelde inhoudelijke beoordeling van de niet-openbaargemaakte (delen van) de stukken 1a, 3.35, 3.36 en 3.38, zoals verweerder die ook na het bestreden besluit II handhaaft, komt het bestreden besluit II voor het overige niet voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank laat het bestreden besluit voor het overige dan ook in stand.

12. Er bestaat geen wettelijke grond voor een voorwaardelijke boete, zoals door eiser verzocht, zodat dit verzoek wordt afgewezen.

13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Er zijn immers geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen het bestreden besluit I;

- verklaart het beroep gegrond voor zover het is gericht tegen het bestreden besluit II;

- vernietigt het bestreden besluit II voor zover daarbij de openbaarmaking van de zeven bestanden van stuk 1a is geweigerd;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit II in stand blijven;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiser te vergoeden;

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.R. ten Berge, voorzitter, en mr. W.B. Klaus en mr. M.D. Gunster, leden, in aanwezigheid van mr. M.H. Boomsma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 november 2019.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.