Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 18/4020
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 maart 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
gemachtigde: mr. J.M.R. Vlaar, juridisch adviseur te Budel,
en
de stichting Stichting Bloembollenkeuringsdienst, verweerder.
Procesverloop
Op 13 april 2018 heeft eiser verweerder met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gevraagd om (openbaarmaking van) documenten.
Bij besluit van 8 mei 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek afgewezen.
Bij besluit van 29 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder eisers bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft de rechtbank de op de zaak betrekking hebbende stukken toegestuurd. Daarbij heeft verweerder onder verwijzing naar artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aangegeven dat van bepaalde op de zaak betrekking hebbende stukken alleen de rechtbank kennis mag nemen. Na overleg met de rechtbank heeft verweerder van de documenten waar het verzoek van eiser betrekking op heeft, vanwege de omvang en aard daarvan (excel-sheets met daaraan gekoppelde digitale bestanden), een printversie van een representatief uittreksel van documenten overgelegd, waarin per jaar alle variabelen waarop het verzoek ziet ten minste eenmaal voorkomen. Daarbij heeft verweerder een overzicht van de tabbladen in de excel-sheets gevoegd. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 2.8, zesde lid, van het Procesreglement bestuursrecht (niet-KEI-zaken) 2017 gehandeld alsof de rechtbank heeft besloten dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Eiser heeft de rechtbank toestemming gegeven om kennis te nemen van laatstgenoemde stukken en toestemming gegeven om mede op basis van die stukken uitspraak te doen.
De rechtbank heeft het beroep op 6 februari 2020 op zitting behandeld. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Met eiser zijn verschenen [naam 1] , lid van de Koninklijke Algemeene Vereeniging voor Bloembollencultuur, [naam 2] , de vroegere bedrijfsadviseur van eiser, en mr. [naam 3] , oud-rechter. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door E.K. Pinxterhuis, directeur bij verweerder, bijgestaan door mr. M.L. Timmermans, advocaat te Den Haag, en vergezeld van mr. A. Drop, jurist bij verweerder.
Overwegingen
1.1
Eiser was betrokken bij enkele vennootschappen van zijn familie die bloembollen teelden en (nieuwe) tulpenrassen ontwikkelden. Rond 2002/2003 is er in den lande belegd in vorderingen ontstaan uit termijntransacties in tulpenbollen van (te ontwikkelen) nieuwe rassen. Bij die beleggingen was beleggingsfonds [naam 4] betrokken. De vennootschappen van eisers familie zijn als gevolg van, althans na, dergelijke beleggingen failliet gegaan. Eiser onderzoekt waar bloembollenkramen uit de vennootschappen na het faillissement zijn gebleven. Hij is met name op zoek naar niet geregistreerde tulpen(rassen), dat wil zeggen tulpen(rassen) waarvoor nog geen kwekersrecht is verleend. In dat kader onderzoekt hij of een derde vennootschap, [naam 5] BV, in de periode 2013-2015 over een of meer van die bloembollenkramen heeft beschikt.
1.2
Verweerder heeft op grond van de Landbouwkwaliteitswet tot taak keuringen te verrichten van bloembollen bij bloembollenbedrijven en naar aanleiding van keuringen keuringscertificaten af te geven.
1.3
Verweerder heeft in de periode 2012 – 2015 ook een of meer keuringen verricht bij en in opdracht van [naam 5] BV. Die vennootschap is op 24 februari 2015 failliet verklaard.
2. Eiser heeft verweerder verzocht om openbaarmaking van de volgende stukken uit de kweekseizoenen 2012/2013, 2013/2014 en 2014/2015, waarbij BKD staat voor Bloembollenkeuringsdienst:
BKD-facturen aan [naam 5] BV;
BKD-certificatenlijsten en keuringsresultaten van [naam 5] BV;
herkomstcertificaten van [naam 5] BV en de, na betaling aan de BKD, aan de curator van die vennootschap verstrekte BKD-certificaten;
BKD-oppervlaktelijsten van [naam 5] BV;
5+6 . Aflevernota’s van plantgoedleveranties en de bijbehorende STP kl. l [1] waardig certificaten, met name in het jaar van het faillissement van [naam 5] BV, 2015;
7. Correspondentie van verweerder met [naam 5] BV en later met de curator van [naam 5] BV en van correspondentie van verweerder met afnemers en/of contractkwekers met retentierecht.
In bezwaar heeft eiser ten aanzien van de onderdelen 5+6 aangegeven dat hij openbaarmaking verzoekt van “getekende aanmeldingsformulieren partijen tulp ST met de aantekening I waardig”. Met die documenten kan verweerder, aldus eiser, nagaan waar partijen plantgoed terecht zijn gekomen. Hij verzoekt daarbij om de documenten waaruit blijkt aan welke afnemers of contractkwekers [naam 5] BV de partijen nieuwe tulpenrassen in 2015 heeft afgeleverd.
3. Verweerder heeft gesteld dat hij aan punt 5+6 van het verzoek, zoals dat aanvankelijk luidde, niet kan voldoen, omdat hij niet over de daarin genoemde gegevens beschikt. Aan de weigering tot openbaarmaking van de andere documenten heeft verweerder ten grondslag gelegd dat alle deelverzoeken zien op openbaarmaking van bedrijfs- en fabricagegegevens die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan verweerder zijn meegedeeld. Volgens verweerder dienen, gelet op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, Wob, daarom alle (andere) deelverzoeken zonder nadere belangenafweging te worden geweigerd. Verweerder heeft voorts het standpunt ingenomen dat, daar waar de gevraagde gegevens tot een persoon herleidbaar zijn (het gaat daarbij bijvoorbeeld om haar personeel), artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, Wob in de weg staat aan verstrekking van de gevraagde gegevens. Verweerder heeft verder het standpunt ingenomen dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, Wob in de weg staat aan openbaarmaking, omdat het belang bij openbaarmaking niet opweegt tegen het belang bij het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke of rechtspersonen en/of derden. Naar aanleiding van de in bezwaar gewijzigde formulering van de deelverzoeken 5+6 heeft verweerder, naar de rechtbank begrijpt uit het bestreden besluit, de openbaarmaking geweigerd met dezelfde motivering als ten aanzien van de andere deelverzoeken.
4. Ter zitting heeft eiser het standpunt verlaten dat hij in beroep aanvankelijk had ingenomen ten aanzien van de aangepaste deelverzoeken 5+6. Aanvankelijk had hij namelijk aangevoerd dat het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de aanvulling van die onderdelen van het Wob-verzoek in bezwaar, dient te worden aangemerkt als primair besluit. Omdat genoemde aanvulling/wijziging in feite een precisering is van het aanvankelijke verzoek, ziet de rechtbank ook ambtshalve geen grond om onderdelen van het bestreden besluit aan te merken als primair besluit. De rechtbank zal daarom in het kader van het nu aanhangige beroep alle onderdelen van het bestreden besluit beoordelen.
5.1
In beroep heeft eiser aangevoerd dat zijn verzoek ten onrechte is afgewezen. Daarbij heeft eiser gesteld dat verweerder tenminste een inventarislijst had moeten verstrekken van de stukken waarop het verzoek betrekking heeft en waarover verweerder wel beschikt. Verweerder moet voorts per document(soort) of passage uit elk document aangeven wat de reden is van niet-openbaarmaking, aldus eiser.
5.2
Eiser heeft terecht aangevoerd dat van verweerder als reactie op zijn verzoek om informatie tenminste een omschrijving van de (aard van de) documenten waarover hij beschikt, verwacht had mogen worden, waarbij per (type) document, of onderdeel daarvan, is aangeven wat in de weg staat aan openbaarmaking. Verweerder heeft het verzoek van eiser echter integraal afgewezen, zonder enig stuk te overleggen en zonder aan eiser een overzicht te verstrekken van de stukken, althans een omschrijving daarvan, waarover hij wel beschikt, maar niet openbaar maakt. Door aldus te handelen is verweerder tekort geschoten in zijn motiveringsplicht, die ten aanzien van afwijzing van openbaarmakingsverzoeken geldt.
6. Artikel 10 Wob Pro luidt, voor zover van belang, als volgt:
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
(…)
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt (…).
2 Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden
(…)
4 Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voor zover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voor zover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.
(…)
6 Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
7. Eiser heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de informatie over de bloembollen(-keuringen) dient te worden aangemerkt als milieu-informatie in de zin van artikel 10, vierde lid, Wob. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Raad van State) van 16 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3490). Dit betekent dat de enkele vaststelling dat het verzoek ziet op bedrijfs- en fabricagegegevens als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, Wob de weigering tot openbaarmaking niet kan dragen, omdat verweerder het (milieu)belang bij openbaarmaking op grond van artikel 10, vierde lid, Wob had moeten afwegen tegen het belang bij het niet openbaar maken van die informatie. Nu de door eiser gevraagde gegevens milieu-informatie bevatten, is de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob op grond van het zesde lid van dat artikel ook niet van toepassing. Verweerder had deze weigeringsgrond daarom ook niet aan zijn besluit ten grondslag mogen leggen.
8. Het beroep is gelet op het onder 5.2 en 7 overwogene reeds gegrond en het bestreden besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking.
9. In het kader van finale geschilbeslechting zal de rechtbank beoordelen of zij zelf in de zaak kan voorzien. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
10. In beroep heeft verweerder bij het overleggen van de stukken waarvan hij beperking van de kennisneming tot de rechtbank heeft verzocht en ter zitting toegelicht over welke documenten, waarop het verzoek betrekking heeft, hij beschikt. Hij heeft er daarbij op gewezen dat eiser als (voormalig) bloembollenkweker bekend is met de aard van de documenten. Het gaat daarbij om correspondentie tussen verweerder en [naam 5] BV in de jaren 2012-2015 over (noodzaak en verzoeken tot) kwaliteits- en gezondheidskeuringen van bloembollen op de locatie(s) waar die bollen worden geteeld, en de bevindingen naar aanleiding van die keuringen alsmede afgegeven (kwaliteits)certificaten over de betreffende jaren alsmede correspondentie over kosten van keuringen. Daarmee is voor de thans te maken beoordeling voldoende gespecificeerd over welke documenten, waarop het verzoek betrekking had, verweerder beschikt, zodat nadere motivering door verweerder zelf op dit punt niet meer vereist is.
11. Ter zitting heeft eiser desgevraagd aangegeven dat het hem alleen gaat om openbaarmaking van gegevens over de zaailingen (namen), de niet geregistreerde en niet van kwekersrecht voorziene “bloembollen-rassen/cultivars” die verweerder bij [naam 5] BV heeft gekeurd, de keuringsresultaten en kwaliteitstoekenningen, de verstrekte certificaten (lijsten), de oppervlakten waarop en de plaatsen waar die cultivars zijn gekweekt en andere onder verweerder berustende documenten, waaronder de aflevernota’s, waaruit kan worden afgeleid waarnaar en naar wie die cultivars vervolgens zijn overgegaan. Het is eiser, zo heeft hij ter zitting aangegeven, niet te doen om de facturen en in rekening gebrachte bedragen en de standaard (vormgegeven) brieven en dergelijke waarmee verweerder over genoemde gegevens met [naam 5] BV heeft gecommuniceerd. Hij verzoekt ook geen openbaarmaking van persoonsgegevens van bij verweerder werkzame personen. Hij heeft voorts bevestigd dat het om hetzelfde soort informatie gaat (bollenrassen, partij-aanduiding of code, referentie- of herkomstnummers en keuringsresultaten) als aan de orde in de hiervoor reeds aangehaalde uitspraak van de Raad van State van 16 oktober 2019, waarbij het om andere bloembollenkwekers ging.
12. Verweerder heeft gesteld niet te beschikken over de door eiser bedoelde aflevernota’s, omdat hij bij die afleveringen niet is betrokken. De rechtbank ziet geen grond om hieraan te twijfelen. Naar de rechtbank begrijpt doelt eiser daarbij op nota’s tussen bloembollenkwekers waarin overdracht van bloembollen is vastgelegd. Eiser heeft tegenover deze gemotiveerde betwisting van verweerder, niet aannemelijk gemaakt dat verweerder wel over zodanige aflevernota’s beschikt. De rechtbank gaat er daarom van uit dat verweerder in zoverre niet aan eisers verzoek kan voldoen.
13. Ten aanzien van de (informatie in de) documenten waarover verweerder wel beschikt en waarop het verzoek van eiser gelet op overweging 11 alleen is gericht, overweegt de rechtbank als volgt.
14. Die gegevens zijn, zoals verweerder in zijn besluiten terecht heeft aangevoerd, zonder uitzondering aan te merken als bedrijfs- en fabricage-gegevens als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, Wob [2] . Die gegevens kunnen inzicht bieden in de bedrijfsvoering, prijsvorming, specifieke marktgegevens of ontwikkeling van nieuwe soorten door de bollenkweker. Geheimhouding is daarom van belang in het kader van de concurrentieverhoudingen. Daarbij zijn die gegevens ook nog voldoende actueel. Tussen partijen is immers niet in geschil dat het bij de ontwikkeling van nieuwe bloembollenrassen in de regel wel tien tot twintig jaar kan duren voordat zij voor toekenning van kwekersrecht in aanmerking kunnen komen.
15. De gegevens dienen, zoals hiervoor besproken (zie overweging 7 van deze uitspraak), tevens te worden aangemerkt als milieugegevens in de zin van artikel 10, vierde lid, Wob. Dat de gegevens zijn aan te merken als gegevens in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, betekent daarom niet dat verweerder openbaarmaking van die gegevens moest weigeren, maar slechts dat verweerder de openbaarmaking daarvan alleen mag weigeren als de milieubelangen bij openbaarmaking in dit geval niet opwegen tegen de belangen bij geheimhouding.
16. [naam 5] BV heeft, zoals verweerder heeft aangevoerd, de gegevens waar het hier om gaat, vertrouwelijk aan verweerder overgelegd. Die vertrouwelijkheid is belangrijk voor telers (en veredelaars) die onder toezicht staan, omdat de gegevens inzicht bieden in de bedrijfsvoering, prijsvorming, specifieke marktgegevens of ontwikkeling van nieuwe soorten. De openbaarmaking van de keuringsresultaten in combinatie met de andere gegevens kunnen (aanzienlijke) schade toe brengen aan andere telers [3] .
17. Ter zitting heeft verweerder de afwijzing van eisers verzoek nader gemotiveerd door zich onder verwijzing naar overwegingen 11.4 en 11.5 van de uitspraak van de Raad van State van 16 oktober 2019 op het standpunt te stellen dat het belang van openbaarmaking van de informatie niet opweegt tegen het belang van andere telers (en veredelaars) bij geheimhouding.
18. Nu het in die uitspraak gaat om dezelfde informatie als de informatie waarom eiser in de nu ter beoordeling voorliggende procedure heeft verzocht, ziet de rechtbank geen grond om verweerder hierin niet te volgen. Verweerder heeft aldus ter zitting alsnog genoegzaam gemotiveerd waarom, gelet op de betrokken belangen, geheimhouding van de gevraagde informatie in dit geval gerechtvaardigd is.
19. De ter zitting door eiser nog opgeworpen stelling dat [naam 5] BV niet meer zou bestaan omdat de vennootschap na afwikkeling van het faillissement zou zijn opgeheven, wat er van die stelling ook zij, maakt dit niet anders. Het niet meer bestaan van die vennootschap, doet er immers niet aan af dat de gevraagde gegevens informatie bevatten die ook schadelijk kan zijn voor de concurrentiepositie van andere partijen die met dezelfde bollenrassen te maken hebben.
20. Aan eisers ter zitting gedane verzoek om een deskundige te benoemen om de rechtbank voor de beoordeling van het nu voorliggende geschil informatie te verschaffen, gaat de rechtbank voorbij. Naar de rechtbank begrijpt, acht eiser het noodzakelijk meer inzicht te verkrijgen in de informatie die strikt noodzakelijk is voor het productieproces en de informatie die nodig is om bloembollen te kunnen identificeren, om de handel controleerbaar te maken. Zoals uit het voren overwogene reeds volgt, ziet de rechtbank voor de beslechting van het geschil geen aanleiding om zich door een deskundige te laten voorlichten, omdat ook zonder die voorlichting voldoende duidelijk is dat de informatie waarvan eiser openbaarmaking verzoekt bedrijfs- en fabricagegegevens betreffen in de zin van artikel 10, vierde lid, in verband met het tweede lid, onder c, Wob. De rechtbank wijst het verzoek om benoeming van een deskundige daarom af.
21. De rechtbank ziet gelet op het voorgaande aanleiding om het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen. Verweerder heeft artikel 10 Wob Pro en artikel 7:12 Awb Pro geschonden. De rechtbank zal de rechtsgevolgen van het bestreden besluit echter geheel in stand te laten, zodat verweerder niet gehouden is tot het openbaar maken van de gevraagde gegevens.
22. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiser in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door derden beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift door mr. [naam 6] , en 1 punt voor het verschijnen ter zitting door mr. Vlaar, met een waarde per punt van € 525,00) en op een bedrag van €15,00 voor door eiser voor het bijwonen van de zitting gemaakte reiskosten. Voor een vergoeding van overige proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding. Eiser heeft om vergoeding verzocht voor het meebrengen naar de zitting van [naam 1] en [naam 2] als deskundigen. Hij heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat zij deskundig zijn op het gebied van de openbaarmaking van overheidsinformatie of een ander onderwerp dat van belang is voor de afdoening van de zaak. Ook is niet gebleken dat zij op enig moment verslag aan eiser hebben uitgebracht. Van in redelijkheid gemaakte kosten voor deskundigen is daarom niet gebleken. Voor vergoeding van dossieronderzoekskosten, zoals eiser in dit verband nog heeft verzocht, bestaat evenmin grond. Het Bpb biedt voor vergoeding daarvan geen basis.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen daarvan geheel in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 aan hem vergoedt;
- veroordeelt verweerder in eisers proceskosten tot een bedrag van € 1.065,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin , voorzitter, mr. W.B. Klaus en mr. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier, op 25 maart 2020.
Als gevolg van maatregelen rondom het Coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare zitting. Zodra dat weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken. De uitspraak wordt wel op www.rechtspraak.nl gepubliceerd.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.