Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 19/2179
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 april 2020 in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer,te Haarlemmermeer, eiser
(gemachtigden: mr. A.M.C. Rood-Polman, M. Mul en W. Sietinga).
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigden: mr. R.P.H. Rozenbrand en C. Braje).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde partij], te [plaats] ,
[derde partij], te [plaats] ,
(gemachtigde: [naam 1] )
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om een verklaring van geen bezwaar (vvgb) op grond van artikel 8.9, derde lid, van de Wet luchtvaart afgewezen.
Bij besluit van 12 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2020. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en [naam 3] .
Overwegingen
1. Uit het overgangsrecht opgenomen in artikel 3.1, tweede lid, van het Luchthavenindelingbesluit Schiphol (LIB) volgt dat verweerder aanvragen die voor 1 januari 2018 bij hem zijn ingediend afhandelt onder toepassing van het recht zoals dat gold voor 1 januari 2018. Dit betekent formeel dat verweerder bevoegd is op de aanvraag te beslissen en de aanvraag materieel – via het ontwerpwijzigingsbesluit van het LIB vanwege externe veiligheid en geluid (Stcrt. 2016, 55748, ontwerp-LIB) en het Anticipatiebeleid – wordt getoetst aan het LIB (nu het ontwerp-LIB voor zover hier van belang ongewijzigd is vastgesteld).
2. Relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage.
3. Naar aanleiding van de bij eiser binnengekomen aanvraag om een omgevingsvergunning ter realisatie van een uitbreiding van een bedrijfsgebouw met een opslagruimte van 1.875 m² op het adres [het perceel] (het perceel) heeft eiser een aanvraag bij verweerder ingediend om een vvgb op grond van artikel 8.9, derde lid, van de Wet luchtvaart. De totale oppervlakte van het perceel bedraagt 65.268 m², waarvan 10.327 m² bebouwd is. De bouwlocatie is gelegen in het ‘beperkingengebied kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten’ (zone 3) als bedoeld in bijlage 3 van het LIB. Bij het primaire besluit heeft verweerder de vvgb geweigerd. Bij het bestreden besluit heeft hij de weigering gehandhaafd.
4. Artikel 2.2.1b van het LIB luidt als volgt:
1. Op de gronden die op de kaart in bijlage 3 bij dit besluit met nummer 3 zijn aangewezen, zijn met het oog op externe veiligheid geen kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten toegestaan, behoudens bestaand gebruik.
2 In afwijking van het eerste lid zijn nieuwe beperkt kwetsbare objecten met een kantoor- of bedrijfsfunctie toegestaan, mits het aantal werknemers dat er verblijft niet meer dan 22 per hectare bedraagt.
3 In afwijking van het eerste lid is eveneens herstructurering van een gebied met objecten met een kantoor- of bedrijfsfunctie toegestaan, indien dit niet leidt tot een toename van het aantal werknemers per hectare binnen dit gebied.
5. De rechtbank stelt vast dat, zoals ter zitting door partijen ook desgevraagd is bevestigd, niet in geschil is dat beoordeeld moet worden of de opslagruimte op grond van artikel 2.2.1b, tweede lid, van het LIB is toegestaan binnen het beperkingengebied zone 3. De rechtbank overweegt in aansluiting hierop dat in deze procedure geen sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 2.2.1b, eerste en derde lid, van het LIB. Er wordt een nieuwe opslagruimte gebouwd. Er kan dus geen sprake zijn van bestaand gebruik daarvan zoals bedoeld in artikel 2.2.1b, eerste lid van het LIB. Verder voorziet het bouwplan van derde-partij niet in een herstructurering van een gebied, zoals bedoeld in het derde lid.
6.1
Blijkens de stukken zoals ook ter zitting nader toegelicht, stelt verweerder zich op het standpunt dat voor beantwoording van de vraag of wordt voldaan aan de in artikel 2.2.1b, tweede lid, van het LIB vervatte norm het gemiddeld aantal werknemers per hectare over het bebouwde deel van het terrein moet worden berekend. Dit aantal mag volgens verweerder niet meer dan 22 bedragen. Aangezien de bebouwde oppervlakte van het totale bedrijf niet veel groter is dan 1 hectare en daar gemiddeld dagelijks 140 werknemers aanwezig zijn, staat vast dat reeds in de huidige situatie niet aan de eis van maximaal 22 medewerkers per hectare wordt voldaan, aldus verweerder. Verweerder heeft desgevraagd ter zitting het standpunt ingenomen dat voor de berekening van het aantal werknemers per hectare niet uitsluitend gekeken moet worden naar de oppervlakte van het nieuw te bouwen object. Verweerder acht een en ander niet in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever, inhoudende dat grote concentraties personen moeten worden voorkomen. De werknemers bevinden zich immers over het gehele bebouwde deel van het perceel. De bouw van de opslagruimte faciliteert verder de groei van het werknemersbestand. Volgens verweerder strookt het met de bedoeling van de wetgever om ook betekenis te hechten aan het groeipotentieel dat met een nieuw object mogelijk wordt gemaakt.
6.2
Eiser voert aan dat de opslagruimte in het beperkingengebied zone 3 is toegestaan op grond van artikel 2.2.1b, tweede lid, van het LIB. Volgens eiser moet het gemiddeld aantal werknemers per hectare worden berekend over het totaal aantal m2 van het gehele perceel. Voor het perceel van derde-partij geldt op basis hiervan dat maximaal 144 werknemers aanwezig mogen zijn. Aan dit criterium wordt voldaan. Het aantal werknemers zal tevens niet toenemen door realisatie van de opslagruimte. Ter zitting is toegelicht dat de opslagruimte zal worden gebruikt voor de opslag van dode materialen, zoals fusten of karren en dat hooguit één werknemer in de opslagruimte aanwezig zal zijn om materiaal op te halen dan wel weg te brengen.
7.1
De rechtbank stelt voorop dat artikel 2.2.1b, tweede lid, van het LIB duidelijk aangeeft wanneer een nieuw beperkt kwetsbaar object is toegestaan in het beperkingengebied zone 3. Gelet op de letterlijke tekst van de in dit artikel opgenomen voorwaarde – “mits het aantal werknemers dat er verblijft niet meer dan 22 per hectare bedraagt” – ziet dit op het nieuw te bouwen object. In dát gebied mogen volgens de letterlijke tekst niet meer dan 22 werknemers per hectare verblijven. De rechtbank vermag – anders dan in ieder geval verweerder – niet in te zien waarom de letterlijke tekst in dit geval niet leidend zou moeten zijn. De door verweerder voorgestane uitleg, waarbij het aantal hectare van het bebouwde deel van het perceel tot uitgangspunt van de berekening wordt genomen, vindt naar het oordeel van de rechtbank geen steun in de tekst van het artikel en ook de wetshistorie biedt daarvoor geen aanknopingspunten. Er is sprake van een precieze en concrete norm en daarom verzet de gebruikte terminologie zich er ook tegen om daarbij andere aspecten een rol te laten spelen. Dat de opslagruimte wellicht op termijn de groei van het aantal werknemers faciliteert, dient dan ook – anders dan verweerder heeft betoogd – bij de besluitvorming ten aanzien van het wel of niet afgeven van een vvgb buiten beschouwing te blijven. De oppervlakte van de nieuwe bedrijfsruimte bedraagt 1.875 m2 en omgerekend per hectare betekent dit dat er niet meer dan 4 werknemers in de opslagruimte mogen verblijven. Niet gebleken is dat daaraan in het onderhavige geval niet wordt voldaan. Eiser heeft immers onweersproken gesteld dat er hooguit één werknemer in de opslagruimte zal zijn om materiaal op te halen of weg te brengen. Indien dit in de toekomst toch anders zou blijken te zijn, is dit een kwestie van handhaving.
7.2
Uit het vorenstaande volgt tenslotte ook dat verweerder niet kan worden gevolgd in zijn (subsidiaire) stelling dat de nieuw te bouwen bedrijfsruimte aangemerkt zou moeten worden als een kwetsbaar object als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder l, sub c, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen. Niet kan immers worden gezegd dat in de opslagruimte grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig zullen zijn.
8. Bij een letterlijke uitleg van artikel 2.2.1b, tweede lid, van het LIB valt de nieuwe bedrijfsruimte dan ook binnen de reikwijdte van die bepaling en is daarom toegestaan binnen het beperkingengebied zone 3. Verweerder heeft de gevraagde vvgb dan ook ten onrechte geweigerd.
9. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het primaire besluit waarbij de vvgb is geweigerd wordt herroepen, te bepalen dat de gevraagde vvgb wordt verleend alsmede te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Dit betekent dat verweerder niet opnieuw op de aanvraag of het bezwaar hoeft te beslissen.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaard, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand voor ieder ingesteld beroep vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit, bepaalt dat de gevraagde vvgb wordt verleend en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr.drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter, mr. M.P. de Valk en mr. J.J. Maarleveld, leden, in aanwezigheid van mr. L. Smit, griffier. Deze uitspraak is gedaan op 2 april 2020. Als gevolg van de maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Wet luchtvaart
Artikel 8.8
“1 Bij de vaststelling van een bestemmingsplan of de beheersverordening, bedoeld in artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening voor een gebied dat is gelegen binnen het luchthavengebied of het beperkingengebied, wordt het luchthavenindelingbesluit in acht genomen.
2 Voor het gebied dat ligt binnen het luchthavengebied of het beperkingengebied, waarvoor geen bestemmingsplan of beheersverordening geldt in overeenstemming met het besluit en voor het bestemmingsplan geen toepassing is gegeven aan artikel 8.9, derde lid, geldt het besluit als een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening. Voor zover het besluit geldt als voorbereidingsbesluit, is artikel 3.7, vijfde lid, van die wet niet van toepassing.
3 De gemeenteraad is verplicht binnen een jaar of een andere bij het besluit te bepalen termijn nadat het besluit in werking is getreden het bestemmingsplan of de beheersverordening overeenkomstig het besluit vast te stellen.
[…]”
Artikel 8.9
“1 Bij de verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 1°, 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het geldende bestemmingsplan wordt afgeweken en bij de toepassing van artikel 3.3, derde lid, van die wet wordt het luchthavenindelingbesluit in acht genomen.
[…]
3 Bij de toepassing van artikel 8.8, eerste lid, artikel 3.6, eerste lid, onderdeel a en b, van de Wet ruimtelijke ordening, en de artikelen genoemd in het eerste lid, kan van het besluit worden afgeweken indien van Onze Minister van Infrastructuur en Milieu de verklaring is ontvangen dat hij tegen de afwijking geen bezwaar heeft.
[…]
5 De verklaring van geen bezwaar die betrekking heeft op het beperkingengebied kan worden geweigerd met het oog op de veiligheid en de geluidbelasting in verband met de nabijheid van de luchthaven.
[…]”
Anticipatiebeleid
“Van 24 oktober 2016 tot en met 21 november 2016 heeft na kennisgeving in de Staatscourant (nr. 55748) het ontwerpwijzigingsbesluit ter inzage gelegen.
In de regio blijkt breed draagvlak te bestaan voor het wijzigingsbesluit. Daardoor kan er met een grote mate van zekerheid worden gesteld dat de huidige – in de nota van toelichting bij het LIB opgenomen – toetsingscriteria zullen worden aangepast overeenkomstig de voorgenomen wijziging. Deze criteria worden alsdan vastgelegd in regelgeving zelf.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu heeft na overleg met Schiphol, KLM, betrokken gemeenten en provincies besloten het Luchthavenindelingbesluit (LIB) te wijzigen. Ten eerste wordt een afwegingsgebied voor externe veiligheid en geluid in het LIB opgenomen (nu bekend als het ‘20Ke-gebied’). Buiten het bestaand stedelijk gebied blijven nieuwe woningbouwlocaties niet toegestaan. Ten tweede worden de ruimtelijke regels over externe veiligheid en geluidhinder verduidelijkt en vereenvoudigd. Met deze wijzigingen krijgen gemeenten meer eigen afwegingsruimte en verantwoordelijkheid voor ruimtelijke ontwikkelingen. Niet gewijzigd wordt de ligging van de beperkingengebieden.
Gelet op het voorgaande is er reden om de in de nota van toelichting bij het LIB vastgestelde beleidslijnen niet meer toe te passen en in de plaats daarvan de in de regelgeving vast te stellen nieuwe criteria nu al toe te passen bij besluiten over verklaringen van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9 van de Wet luchtvaart. Daarbij is van belang op te merken dat in het ontwerpbesluit voor een aantal situaties geen verklaring van geen bezwaar meer nodig is, dit in tegenstelling tot de regels van het thans vigerende LIB. Dit betekent dat in de situaties waarin in de toekomst geen verklaring van geen bezwaar meer nodig is, tot het moment waarop het ontwerpbesluit van kracht wordt, er op basis van de vigerende regelgeving er nog steeds een verklaring van geen bezwaar nodig is. In deze situaties zal er nu een verklaring worden afgegeven.
Vanaf 24 oktober 2016 is door publicatie van het ontwerpbesluit in de Staatscourant kenbaar geworden welke beoogde criteria worden vastgelegd in regelgeving. Deze kenbaarheid is reden om het in de nota van toelichting bij het LIB vastgestelde beleid met ingang van die datum te wijzigen.
[…]”
LIB
Artikel 2.2.1b
1. Op de gronden die op de kaart in bijlage 3 bij dit besluit met nummer 3 zijn aangewezen, zijn met het oog op externe veiligheid geen kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten toegestaan, behoudens bestaand gebruik.
2 In afwijking van het eerste lid zijn nieuwe beperkt kwetsbare objecten met een kantoor- of bedrijfsfunctie toegestaan, mits het aantal werknemers dat er verblijft niet meer dan 22 per hectare bedraagt.
3 In afwijking van het eerste lid is eveneens herstructurering van een gebied met objecten met een kantoor- of bedrijfsfunctie toegestaan, indien dit niet leidt tot een toename van het aantal werknemers per hectare binnen dit gebied.
Artikel 3.1
“[…]
2 Het recht zoals dat gold onmiddellijk voor 1 januari 2018 blijft van toepassing ten aanzien van een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 8.9, derde lid, van de wet waarvoor de aanvraag is ingediend voor dat tijdstip.”
Nota van Toelichting LIB
4.3
Beperkingengebied kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten – LIB 3
[…]
Uitgangspunt binnen dit reeds in het LIB opgenomen beperkingengebied blijft dat grote concentraties van personen moeten worden voorkomen. Binnen dit beperkingengebied zijn vanwege het risicoprofiel nieuwe kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten niet toegestaan. Vanwege het economische belang wordt een uitzondering gemaakt voor een beperkt kwetsbaarobject met een bruto vloeroppervlak van maximaal 1.500 m2 en een kantoor- of bedrijfsfunctie of een combinatie van beide. Daarbij mag het aantal werknemers dat er verblijft omgerekend per hectare nooit meer dan 22 bedragen. Verouderde bedrijventerreinen mogen opgeknapt worden (herstructurering), maar dit mag niet leiden tot een toename van het totale aantal werknemers in het gebied of een toename van de intensiteit van het gebruik boven 22 werknemers per hectare. Het is niet in lijn met het externe veiligheidsdoel van het LIB om via herstructurering te komen tot concentratie van werknemers.
[…].
Besluit externe veiligheid inrichtingen
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
b. beperkt kwetsbaar object:
[…]
g. bedrijfsgebouwen, voorzover zij niet onder onderdeel l, onder c, vallen;
[…]
l. kwetsbaar object:
[…]
c. gebouwen waarin doorgaans grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig zijn, waartoe in ieder geval behoren:
[…].