Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 19/2093
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 juni 2020 in de zaak tussen
[eiser] te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. W. de Klein),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigde: mr. L. Stové).
Procesverloop
Bij besluit van 5 april 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser hem te plaatsen in de functie van [functie 1] afgewezen.
Bij besluit van 28 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 maart 2020, gelijktijdig met zaaknummer 19/2238. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 1] .
Overwegingen
1. Eiser is vanaf 1 oktober 1998 werkzaam als [functie 2] . Per 1 november 2009 is eiser geplaatst op de functie [functie 3] , schaal 8 (PL 8). Bij besluit van 16 december 2013 is eiser definitief geplaatst in de functie [functie 4] en per 1 juli 2016 op die functie ook geplaatst in de nieuwe organisatie.
2. Op 31 augustus 2017 heeft eiser verzocht te worden geplaatst in de functie [functie 1] . Verweerder heeft het verzoek afgewezen, omdat – kort gezegd – eiser niet voldoet aan de voorwaarde dat hij de gewenste functie in overwegende mate heeft uitgevoerd.
2.1
Verweerder heeft de afwijzing van eisers aanvraag gebaseerd op de Notitie tijdelijke tewerkstellingen in fase 2 van 20 september 2016 (de Notitie TTW), de Aanvulling werkinstructie inzake Tijdelijke tewerkstellingen in de periode tot 1 juli 2016 van 7 december 2016 (de Aanvulling), de Regeling aanvraag plaatsing op een andere dan de ambtenaar opgedragen functie van 4 juli 2016 (de RAAF) en de Nota van Toelichting (de NvT) daarop. Verder is van toepassing de Beleidsbrief van 4 april 2017 (de Beleidsbrief).
2.2
Volgens verweerder kan eiser aanspraak maken op formele plaatsing als [functie 1] als hij aan de volgende voorwaarden voldoet:
( a) hij heeft vóór 1 juli 2016 of vóór 1 juli 2017 minimaal drie jaar onafgebroken feitelijk die functie uitgeoefend;
( b) hij kan de tewerkstelling in deze functie schriftelijk onderbouwen;
( c) de functie is ingericht in de voorgenomen formatie van het organisatieonderdeel;
( d) zijn functioneren is voldoende.
2.3
Voor de vraag of eiser de functie van [functie 1] feitelijk heeft uitgeoefend (vraag a), wordt aansluiting gezocht bij de definitie “wezenlijk afwijken” van artikel 1, onder i, van de RAAF.
Uit de NvT blijkt volgens verweerder dat eiser aannemelijk moet maken dat hij de feitelijke werkzaamheden heeft verricht die maken dat hij in overwegende mate voldoet aan de niveaubepalende elementen van de functie van [functie 1] . Deze niveaubepalende elementen zijn omschreven in het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) in het onderdeel ‘kern van de functie’ en zijn nader toegelicht in de Handleiding LFNP. Volgens de Aanvulling betekent het criterium ‘in overwegende mate’ dat in ieder geval de kern van de functie moet zijn uitgevoerd.
2.4
Verweerder heeft in het bestreden besluit drie niveaubepalende elementen genoemd die tot de kern van de functie horen en die bij de [functie 1] onderscheidend zijn ten opzichte van de [functie 4] :
( a) analyseren, over verbeteringen adviseren, verbeteringen initiëren, vastgestelde verbeteringen implementeren, resultaten evalueren en over bijsturing adviseren van uitvoering en inzet van (werkterrein gerelateerde) operationele politietaken;
( b) verrichten van organisatorische coördinatie;
( c) initiëren en regisseren van (werkterrein gerelateerde) netwerken ten behoeve van gezamenlijke aanpak van veiligheidsproblematiek, het maken van uitvoeringsafspraken en het aansturen op het maken van randvoorwaardelijke afspraken en de nakoming daarvan, zodat de effectiviteit en efficiëntie van de uitvoering van operationele politietaken en van de aanpak van (werkterrein gerelateerde) veiligheidsproblematiek wordt verhoogd.
3. Verweerder heeft zich in het verweerschrift – in afwijking van het bestreden besluit – op het standpunt gesteld dat eiser gedurende de gehele periode zijn eigen (oude) korpsfunctie heeft uitgevoerd, zodat hij alleen al daarom niet in aanmerking komt voor plaatsing op grond van de Notitie TTW.
4. Eiser heeft daarentegen gesteld dat hij in die periode wezenlijk van zijn formele functie afwijkende werkzaamheden heeft verricht. Eiser heeft er daarbij op gewezen dat er tussen de werkzaamheden van de [functie 3] schaal 8 en schaal 9 vrijwel geen verschil was. Hij heeft daarbij gewezen op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 4 augustus 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:2131), waarin dat is bevestigd.
5.1
Uit voormelde uitspraak van de CRvB komt naar voren dat er in de praktijk nagenoeg geen onderscheid tussen de werkzaamheden van de [functie 3] schaal 8 en de [functie 3] schaal 9 bestond. De CRvB heeft immers overwogen dat afgezien van de taak van [#] de werkzaamheden overeenkwamen. Niet gebleken is dat eisers werkzaamheden anders dan in de uitspraak van de CRvB uitsluitend de [functie 3] schaal 8 werkzaamheden betroffen. Daaruit volgt dat eiser werkzaamheden verrichtte die wezenlijk afweken van zijn oude korpsfunctie. Het standpunt van verweerder dat eiser slechts zijn eigen oude korpsfunctie heeft verricht kan dan ook niet worden gevolgd.
5.2
De rechtbank merkt hierbij nog het volgende op.
Volgens (gemachtigde van) eiser zijn de collega’s [functie 3] schaal 8 die doorgeprocedeerd hebben uiteindelijk als [functie 1] geplaatst.
Verweerder heeft dat ter zitting niet kunnen bevestigen. Wel heeft verweerder toegelicht dat functies op schaal zijn gematcht, hetgeen betekent dat degenen die als gevolg van de procedure over de functiebeschrijving bevorderd zijn naar de functie van [functie 3] schaal 9 horizontaal geplaatst zijn in de functie van [functie 1] , waarbij verweerder ter zitting heeft opgemerkt dat niet alle medewerkers die geplaatst zijn als operationeel expert ook (al) de werkzaamheden verrichten die bij die functie horen. De overige [functie 3] schaal 8 zijn geplaatst in de functie [functie 4] .
Deze gang van zaken heeft ertoe geleid dat medewerkers die voorheen dezelfde werkzaamheden verrichtten in verschillende functieniveaus zijn geplaatst. Dat dit bij de betrokken medewerkers gevoelens van onrechtvaardigheid oproept, is zeer te begrijpen. De rechtbank kan dat aspect echter niet in de beoordeling betrekken, nu zij gebonden is aan de toetsing van het besluit dat voorligt.
6. De vraag die thans moet worden beantwoord is of eiser de door hem gewenste functie van [functie 1] daadwerkelijk heeft uitgeoefend. Dat betekent dat beoordeeld moet worden of eisers werkzaamheden voldeden aan de niveaubepalende elementen van die functie.
7. Eiser heeft aangevoerd dat uit de regelgeving niet volgt dat aan alle onderscheidende niveaubepalende elementen voldaan moet zijn, maar dat het gaat om ‘in overwegende mate’ daaraan voldoen.
8.1
In de NvT is over de vraag wat wezenlijk afwijken en in overwegende mate in de zin van de RAAF is, onder meer het volgende opgemerkt:
“De vraag of de feitelijke werkzaamheden wezenlijk afwijken in de zin van een aanvraag tot plaatsing op een andere LFNP-functie, wordt beantwoord aan de hand van de niveaubepalende elementen van die andere, beoogde LFNP-functie. Wanneer kan worden geconcludeerd dat door uitoefening van de feitelijke werkzaamheden in overwegende mate is voldaan aan de niveaubepalende elementen van die andere LFNP-functie, is er sprake van wezenlijk afwijken in de zin van deze regeling. Bij de beoordeling of dit het geval is, wordt door het bevoegd gezag primair gekeken naar die elementen van de andere functie die bij uitstek het waarderingsniveau van de functie bepalen en die discriminerend zijn ten opzichte van de huidige functie. Deze differentiërende elementen staan gedefinieerd in ‘kern van de functie’, tweede alinea van de respectievelijke LFNP-functies. De betrokken ambtenaar zal aannemelijk moeten maken dat hij binnen het bereik van de andere functie is gekomen door het feitelijk uitoefenen van de niveaubepalende elementen van die andere functie. Het gaat daarbij met name om die niveaubepalende elementen van de andere functie, waarin het verschil tussen de huidige en de beoogde functie tot uitdrukking komt.
(…)
Door de onderlinge verwevenheid van de niveau-indicatoren en de te behalen resultaten die daarmee samenhangen, is voor een succesvolle aanvraag in de zin van deze regeling noodzakelijk dat het bevoegd gezag op basis van alle feiten en omstandigheden van de aanvraag kan vaststellen dat de betrokken ambtenaar door zijn feitelijke werkzaamheden daadwerkelijk en herkenbaar aan de niveaubepalende elementen van die andere functie heeft voldaan. Dit betekent dat de ambtenaar in beginsel moet kunnen aantonen dat aan alle niveaubepalende elementen van de andere functie is voldaan. In ieder geval zal de ambtenaar moeten aantonen dat door het totaal van opgedragen werkzaamheden in overwegende mate aan de andere functie is voldaan door aan te tonen dat de te behalen resultaten van de andere functie behorende bij de betreffende niveaubepalende elementen tot uitdrukking zijn gekomen. Het hangt af van de individuele weging van alle feiten en omstandigheden van de specifieke aanvraag of er sprake is van ‘in overwegende mate’ voldoen aan de niveaubepalende elementen van de andere functie.”
8.2
In beginsel zal dus voldaan moeten worden aan alle niveaubepalende elementen uit de gewenste functie, maar er kunnen omstandigheden zijn die een andere afweging tot gevolg hebben. In de NvT worden daarvan voorbeelden gegeven, zoals in het geval een bepaald element is neergelegd bij een hogere functie.
9. Volgens verweerder voldoen de werkzaamheden van eiser niet aan drie niveaubepalende elementen uit de functie [functie 1] , namelijk:
1. analyseren, over verbeteringen adviseren, verbeteringen initiëren en vastgestelde verbeteringen implementeren, resultaten evalueren en over bijsturing adviseren van uitvoering en inzet van (werkterreingerelateerde) operationele politietaken en de inzet ervan bij de aanpak van veiligheidsproblematiek;
2. verrichten van organisatorische coördinatie;
3. initiëren en regisseren van (werkterreingerelateerde) netwerken ten behoeve van gezamenlijke aanpak van veiligheidsproblematiek en aansturen op het maken van randvoorwaardelijke afspraken en nakoming ervan.
10. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder voor de motivering van zijn besluit niet kan verwijzen naar de Handleiding LFNP, omdat die bij hem niet bekend is en er in verweerders beleid bovendien geen enkel aanknopingspunt te vinden is dat de beoordeling van een aanvraag op grond van het TTW-beleid dient plaats te vinden met behulp van deze Handleiding.
11. De rechtbank kan eiser hierin niet volgen. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat de Handleiding niet alleen op het intranet is gepubliceerd, maar ook op het internet. Nu de Handleiding een toelichting bevat op het functiegebouw, waarin begrippen die in de functiebeschrijvingen een belangrijke rol spelen nader worden toegelicht, ziet de rechtbank geen enkele reden voor het oordeel dat het verweerder niet zou zijn toegestaan voor zijn motivering daarnaar te verwijzen. Verder heeft verweerder in het bestreden besluit niet alleen verwezen naar de Handleiding maar de desbetreffende passages daarin opgenomen.
Algemeen
12. In de Handleiding is toegelicht dat kernfunctie in de nieuwe LFNP-aanpak de operationeel expert is, een “uitvoerende” functie. Deze krijgt operationele sturing, in de vorm van organisatorische coördinatie en regiepositie, toegekend die hem in staat stellen de autonomie van de uitvoering daadwerkelijk gestalte te geven. Organisatorische coördinatie geeft hem de “formele gezagspositie” tegenover zijn medewerkers in zijn team zodat hij hen – in operationele zin – op het behalen van resultaten en op hun functioneren kan aansturen, de (individuele) inzet en inbreng kan toetsen en de medewerker(s) daarop kan aanspreken. Het regisseurschap geeft hem deze gezagspositie in interne en externe netwerken. De (hoofd)bestanddelen organisatorische coördinatie en regie stellen hem in staat een – door de leidinggevende vastgesteld – plan van aanpak van begin tot eind binnen de uitvoeringspraktijk in resultaten om te zetten.
Regiepositie
13. Eiser heeft aangevoerd dat zijn werkzaamheden gelet op zijn werkzaamheden als leidinggevende [functie 3] -schaal 8 evident een regiepositie inhielden.
14. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiser geen regiepositie in netwerken had, waardoor hij geen formele gezagspositie in kon nemen in in- en externe netwerken.
15. In de Handleiding LFNP is ten aanzien van de regiepositie het volgende in algemene zin opgenomen:
“Regie, in het kader van sturing en leiding, in het LFNP
De autonomie van de uitvoering is verder versterkt door in functies Regieposities op te
nemen. De functies waarin dit aan de orde is, hebben als activiteit het regisseren van
netwerken op inhoudelijke samenwerking. De regisseur regisseert niet vanuit
vrijblijvendheid; hij is verantwoordelijk voor het behalen van afgesproken resultaten en
is dus ook bevoegd.”
Voor de functie van [functie 1] houdt de regiepositie volgens de Handleiding in:
“Het initiëren, opbouwen, onderhouden en op de inhoudelijke samenwerking regisseren van (werkterreingerelateerde) netwerken − ook wanneer daar bestuurlijke, maatschappelijke, politieke, multinationale en multiculturele aspecten aan verbonden zijn en mogelijk tegenstrijdige belangen spelen − ten behoeve van de gezamenlijke aanpak van veiligheidsproblematiek; het maken van uitvoeringsafspraken, het sturen op het maken van randvoorwaardelijke afspraken en het sturen op nakoming ervan, zodat de effectiviteit en efficiëntie van de uitvoering van operationele politietaken en van de aanpak van (werkterreingerelateerde) veiligheidsproblematiek wordt verhoogd.”
16. De rechtbank is van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij een regiepositie in netwerken innam. De plaatsvervangend wijkteamchef van eiser [naam 2] (periode 2001 tot en met 2014) heeft met betrekking tot het initiëren van netwerken gewezen op het project preventief fouilleren waarvoor eiser een netwerk heeft moeten opbouwen. Dat is onvoldoende om aannemelijk te achten dat een regiepositie in in- en externe netwerken onderdeel van zijn werkzaamheden vormde, zoals bedoeld in het LFNP. Ook in de overige dossierstukken heeft de rechtbank daarvoor geen aanwijzingen aangetroffen. Hierdoor is er geen sprake van het in overwegende mate voldoen aan dit niveaubepalende element van de functie van [functie 1] . De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder eiser desondanks had moeten plaatsen in de functie van [functie 1] . Verweerder heeft het verzoek van eiser daarom kunnen afwijzen.
Beroep op het gelijkheidsbeginsel
17. Eiser heeft voorts aangevoerd dat verweerder handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel door een collega, [naam 3] , die hetzelfde werk deed, wel te plaatsen als [functie 1] . Eiser heeft ter onderbouwing van zijn standpunt de beslissing op het bezwaar van [naam 3] en een verklaring van [naam 4] , oud-leidinggevende van [naam 3] in het geding gebracht.
18. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat op basis van een geheel dossier wordt bezien of voldaan is aan het vereiste dat in overwegende mate de werkzaamheden van de gewenste functie zijn verricht. In het geval van [naam 3] is uit zijn dossier kennelijk afgeleid dat zijn werkzaamheden aangemerkt kunnen worden als die van [functie 1] , aldus verweerder.
19. De rechtbank overweegt hierover dat onvoldoende is komen vast te staan dat sprake is van gelijke gevallen, zodat niet kan worden geoordeeld dat verweerder in strijd gehandeld heeft met het gelijkheidsbeginsel.
20. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan op 8 juni 2020 door mr. M.P.E. Oomens, rechter, in aanwezigheid van mr. J.H. Bosveld, griffier. Als gevolg van de maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak voor zover nodig alsnog in het openbaar uitgesproken.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.