Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 20/762
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 oktober 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerhugowaard, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 21 mei 2019 (het primaire besluit I) heeft verweerder eiseres op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) hulp bij het huishouden toegekend voor 7 uur per week voor de periode van 1 juli 2019 tot en met 5 juli 2020 in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb).
Bij besluit van 21 oktober 2019 (het primaire besluit II) heeft verweerder de aanvraag van eiseres voor begeleiding op grond van de Wmo 2015 afgewezen.
Bij besluit van 7 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen beide primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft via Skype plaatsgevonden op 4 september 2020. Eiseres is verschenen, bijgestaan door [naam 1] en [naam 2] van Met Welzijn Heerhugowaard.
Namens verweerder zijn A. Visser en C. Breg verschenen.
Overwegingen
1.1.
Eiseres heeft een progressieve spieraandoening en ontvangt 3 tot 4 keer per dag hulp van Buurtzorg bij de algemene dagelijkse levensverrichtingen. Op 27 maart 2019 heeft eiseres verweerder verzocht om een pgb om minimaal 16 uur per week ondersteuning in te kunnen kopen.
1.2.
Op 18 april 2019 heeft de WMO-consulent Heijens een gesprek met eiseres gehad. Van dit gesprek is op 26 april 2019 een verslag opgesteld waaruit blijkt dat de hulpvraag van eiseres ziet op thuisondersteuning en begeleiding omdat het sociale netwerk is weggevallen. Eiseres is niet in staat zowel lichte als zware huishoudelijke taken en de was uit te voeren. Zij heeft eens per week 3 uur particuliere huishoudelijke hulp. Het voormalige sociale netwerk van eiseres hielp haar bij:
- het opruimen van de boodschappen die zij heeft besteld via internet;
- de kant-en-klaarmaaltijden die zij heeft gehaald in porties verdelen;
- brood klaarmaken voor een week en in de vriezer leggen;
- post wat in plastic zit openen;
- bestelde kleding en andere pakjes openen;
- technische kleine klusjes in de woning uitvoeren;
- boodschappen halen die niet online besteld kunnen worden;
- medicijnen uit de strippen halen zodat eiseres deze zelf kan innemen zodra dit nodig is.
Volgens het verslag komt een hoogbejaarde oom uit Zaltbommel eens per week bij eiseres langs om de nodige huishoudelijke taken of regelzaken uit te voeren.
1.3.
Op verzoek van verweerder heeft de arts C. van Vliet van Argonaut Advies BV (medisch adviseur) eiseres onderzocht en hierover op 21 mei 2019 aan verweerder gerapporteerd. Uit zijn rapportage blijkt dat verweerder de medisch adviseur vragen heeft gesteld ten aanzien van de medische situatie van eiseres en de vraag welke huishoudelijke taken eiseres gezien haar klachten niet zelf kan uitvoeren. De medisch adviseur concludeert dat er beperkingen bestaan in de uitvoering van alle huishoudelijke werkzaamheden. Met enkele ergonomische oplossingen is eiseres in staat om enkele lichte taken zoals het opwarmen van voorbereide maaltijden uit te voeren, maar er is geen sprake van een structurele bijdrage in de huishoudelijke werkzaamheden, aldus de medisch adviseur.
1.4.
Volgens de beoordeling aanvraag WMO van de WMO-consulent [naam 3] van 26 juni 2019 dient, rekening houdend met het medische advies, in totaal 360 minuten hulp bij het huishouden te worden toegekend. Volgens de consulent is eiseres geestelijk in orde is en ondervindt zij geen problemen in begeleidingshulpvragen. De gevraagde extra taken worden ondergebracht bij de indicatie voor huishoudelijke hulp waarvoor een uur extra per week wordt geïndiceerd. Voor taken zoals klusjes doen in huis wordt eiseres verwezen naar Wonenplus omdat deze taken algemeen gebruikelijk zijn.
1.5.
Bij het primaire besluit I heeft verweerder eiseres hulp bij het huishouden toegekend voor 7 uur per week voor de periode van 1 juli 2019 tot en met 5 juli 2020 in de vorm van een pgb met een uurtarief van € 15,50. Voor het huishoudelijk werk is in totaal 360 minuten geïndiceerd. Daarbij is 1 uur per week extra geïndiceerd voor thuisondersteuning bij de taken:
- post wat in plastic zit openen;
- bestelde kleding en andere pakjes openen of terugbrengen;
- boodschappen halen die niet online besteld kunnen worden;
- medicijnen uit de strippen halen zodat eiseres deze zelf kunt innemen zodra dit nodig is;
- het schoonmaken van de wielen van de rollator.
1.6.
Bij het primaire besluit II heeft verweerder de aanvraag om begeleiding afgewezen op de grond dat de door eiseres omschreven taken waarbij hulp wordt gevraagd niet zijn aan te merken als individuele begeleiding. Verweerder heeft de praktische taken waarbij eiseres problemen ervaart onder de thuisondersteuning laten vallen en hiervoor is bij het primaire besluit I één uur toegekend.
1.7.
Op 2 januari 2020 heeft de bezwaaradviescommissie (de commissie) zijn advies aan verweerder uitgebracht. Volgens de commissie kleven aan de voorbereiding en aan de primaire besluiten de volgende gebreken. Het gespreksverslag van 26 april 2018 is niet aan eiseres toegestuurd waardoor zij niet de mogelijkheid heeft gekregen om onjuist- en onvolledigheden in het verslag te verbeteren en aan te vullen om zo tot een goede aanvraag te komen. Er is geen aanvraag geweest en de WMO-beoordeling is door een andere consulente gedaan omdat de consulente met wie eiseres een gesprek heeft gevoerd niet meer werkzaam is bij verweerder. De WMO-beoordeling als de vraagstelling aan de medisch adviseur ziet alleen op thuisondersteuning en niet op de begeleidingsbehoefte. Ook heeft verweerder volgens de commissie de toegekende uren aan huishoudelijke hulp onvoldoende onderbouwd en kennelijk de opmerking van de medisch adviseur genegeerd dat van een structurele bijdrage in de huishoudelijke werkzaamheden geen sprake is. Tot slot heeft verweerder volgens de commissie niet gemotiveerd waarom de definitie van begeleiding zo beperkt wordt geïnterpreteerd. Verweerder zal in de beslissing op bezwaar moeten motiveren of eiseres in aanmerking komt voor begeleiding en zo ja tegen welk tarief, dan wel waarom geen begeleiding wordt toegekend. De commissie concludeert dat de beide primaire besluiten niet in stand kunnen blijven en dat verweerder de geconstateerde gebreken bij de voorbereiding en de besluitvorming in het bestreden besluit dient te herstellen.
2.1.
Verweerder heeft vervolgens het bestreden besluit genomen. Daarin heeft verweerder het advies van de commissie en zijn overwegingen integraal overgenomen. Daarna heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd en met een nadere motivering het standpunt gehandhaafd dat aan eiseres terecht 7 uur hulp bij het huishouden is toegekend en dat zij niet in aanmerking komt voor individuele begeleiding. Verweerder heeft vervolgens het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
2.2.
Verweerder neemt enerzijds het advies van de commissie integraal over, en maakt dat tot de zijne. Anderzijds handhaaft hij de primaire besluiten en verklaart hij het bezwaar ongegrond. Beide standpunten zijn onverenigbaar, wat het bestreden besluit innerlijk tegenstrijdig en onbegrijpelijk maakt. De commissie heeft onder meer geadviseerd de gebreken in de voorbereiding te herstellen maar uit het bestreden besluit blijkt niet of en op welke wijze de geconstateerde gebreken zijn hersteld. Aan het bestreden besluit kleven dan ook gebreken in de voorbereiding en de motivering waardoor het voor vernietiging in aanmerking komt. De rechtbank zal dit aan de hand van de gronden van beroep nader uiteenzetten.
3.1.
Eiseres stelt dat verweerder onzorgvuldig onderzoek heeft verricht naar haar problematiek. De rapportage van de medisch adviseur is onvolledig omdat die niet ziet op haar verzoek om individuele begeleiding.
3.2.
De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in de uitspraak van 21 maart 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:819) over de door verweerder te volgen stappen in het kader van een te nemen besluit over maatschappelijke ondersteuning, het volgende overwogen:
“Uit artikel 3:2 van Pro de Awb in samenhang met de artikelen 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo 2015 vloeit voort dat het college voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over maatschappelijke ondersteuning van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. Dit brengt met zich dat wanneer bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving. Eerst wanneer die problemen voldoende concreet in kaart zijn gebracht, kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager, onderscheidenlijk het zich kunnen handhaven in de samenleving. Uit artikel 2.3.2, vierde lid, aanhef en onder b, c en f, van de Wmo 2015 in samenhang met het derde en vierde lid van artikel 2.3.5 vloeit voort dat het onderzoek er vervolgens op gericht moet zijn of en in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een maatwerkvoorziening te verlenen. Voor zover het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet kunnen ontbreken”.
3.3.
De rechtbank overweegt dat verweerder bij zijn besluitvorming niet het door de CRvB uiteengezette stappenplan heeft gevolgd. Zoals de commissie met juistheid heeft geconstateerd, is in de aanloop tot de primaire besluitvorming veel misgegaan (zie onder 1.7). Dit heeft tot gevolg gehad dat de medisch adviseur alleen bevraagd is over de ondersteuningsbehoefte van eiseres ten aanzien van de huishoudelijke hulp maar niet ten aanzien van de individuele begeleiding. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende inzicht in de concrete begeleidingsbehoefte van eiseres en is hij onvoldoende in staat was om de noodzakelijke begeleiding naar aard en omvang vast te stellen teneinde een passende bijdrage te kunnen leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van eiseres. De stelling van verweerder dat de gevraagde individuele begeleiding geen medische component bevat en dus ter beoordeling is aan de WMO-consulent, wordt door de rechtbank niet gevolgd. Allereerst omdat eiseres in het verleden ook 6 uur individuele begeleiding per week ontving op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en daarna op grond van de Wmo. Daarnaast heeft verweerder de definitie van begeleiding in artikel 1.1.1. van de Wmo 2015 te beperkt uitgelegd door enkel te stellen dat eiseres geen begeleiding nodig heeft omdat zij in staat is de regie over haar huishouden te voeren. Aan het bestreden besluit kleeft ten aanzien van de gevraagde individuele begeleiding een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. Verweerder zal alsnog zijn medisch adviseur moeten verzoeken een onderzoek te verrichten naar de begeleidingsbehoefte van eiseres. De medisch adviseur zal dan, indien een begeleidingsbehoefte aanwezig is, aan de hand van objectieve en inzichtelijke criteria de omvang daarvan (in uren, intensiteit en frequentie) moeten vaststellen. Vervolgens zal verweerder aan de hand van het medische advies opnieuw over de begeleidingsbehoefte van eiseres moeten besluiten.
4.1.
Eiseres heeft tevens aangevoerd dat de toegekende 6 uur hulp in het huishouden onvoldoende is. Ook is de toegekende tijd per activiteit minder dan de norm zoals die in het protocol van het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) is vastgelegd.
4.2.
Volgens verweerder is de toegekende 6 uur huishoudelijke hulp gebaseerd op de normtijden zoals die in het Protocol Hulp bij het Huishouden WMO Heerhugowaard 2015 (protocol) zijn opgenomen. Dit protocol is gebaseerd op de Verordening WMO Heerhugowaard 2015, het protocol Gebruikelijke Zorg (april 2005) van het CIZ en de WMO-richtlijn Indicatieadvisering Hulp bij het Huishouden versie 1.0 (december 2006) van het CIZ waarbij gekozen is om de richtlijn en het protocol van het CIZ samen te voegen.
4.3.
De rechtbank overweegt dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd waarom van de normtijden in het protocol is afgeweken. Ook dit motiveringsgebrek in de besluitvorming maakt dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven.
4.4.
De rechtbank kan niet zelf in de zaak voorzien omdat eiseres eerst door de medisch adviseur moet worden gezien om haar begeleidingsbehoefte in kaart te laten brengen. Gezien de proceshouding van de gemachtigden van verweerder ter zitting ziet de rechtbank geen aanleiding haar oordeel in een tussenuitspraak te vatten.
4.4.1.
Bij een nieuw te nemen besluit op het bezwaar zal verweerder ten aanzien van de toekenning van de huishoudelijke hulp het volgende in ogenschouw dienen te nemen.
4.4.2.
Aan eiseres is 10 minuten per week toegekend voor het inruimen van de boodschappen. De boodschappen die niet online kunnen worden besteld, heeft verweerder niet ondergebracht bij de activiteit boodschappen maar in het extra uur thuisondersteuning (zie 1.5). Onduidelijk is waarom deze boodschappen niet ondergebracht zijn onder de noemer ‘boodschappen inkopen’ (volgens het protocol vergt deze activiteit 40 minuten per week).
Ook is niet gebleken dat verweerder onderzoek heeft verricht naar de frequentie en de tijdsduur van het doen van dergelijke boodschappen voor eiseres. Daarbij is niet benoemd hoeveel minuten in het extra uur thuisondersteuning zijn gereserveerd voor het doen van die boodschappen. Indien verweerder in een nieuw besluit op bezwaar opnieuw ten nadele van eiseres afwijkt van de normtijden van het protocol, zal verweerder dit in het nieuwe besluit uitdrukkelijk moeten motiveren.
4.4.3.
Voor het klaarzetten van de broodmaaltijd en het in de vriezer leggen is 5 minuten per keer, tweemaal daags, toegekend, totaal 70 minuten per week. Het protocol gaat voor het bereiden van de broodmaaltijd uit van 15 minuten per keer (voor het klaarzetten, afruimen, afwassen elk 5 minuten). Anders dan verweerder stelt blijkt uit het medisch advies niet dat eiseres in staat is om een maaltijd te bereiden. Ook is niet gemotiveerd waarom voor het afruimen en afwassen geen minuten zijn geïndiceerd. De motivering van de gemachtigde van verweerder ter zitting dat de voor het klaarzetten van de broodmaaltijd geen kwartier nodig is en de wijkverpleegkundige daarmee ook een handje kan helpen, is een persoonlijke opvatting van die gemachtigde waar de rechtbank geen gewicht aan toekent. Daarbij is er hierover ook geen overleg met de wijkverpleegkundige gevoerd.
4.4.4.
Voor het bereiden van de warme maaltijd kent het protocol 30 minuten per keer toe. Aan eiseres is 30 minuten toegekend om kant-en-klaar maaltijden in porties te verdelen en 5 minuten om de porties in zakjes te doen, dus in totaal 35 minuten per week. Voor het afruimen en afwassen zijn geen minuten toegekend. Het aanzienlijke verschil in toegekende minuten ten opzichte van die in het protocol is zonder nadere motivering onbegrijpelijk.
4.4.5.
Ten aanzien van de lichte en zware schoonmaaktaken is verweerder uitgegaan van een eenpersoonshuishouden in een gelijkvloerse woning. Eiseres woont echter in een eengezinswoning. Zij gebruikt zelf de bovenverdieping van de woning niet maar die verdieping wordt wel door logés gebruikt. Verweerder zal ten aanzien van deze activiteiten een nadere motivering moeten geven. De rechtbank verwijst in dit kader ook op de uitspraak van de CRvB van 3 juni 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1171.
4.4.6.
Voor de wasverzorging is 45 minuten per week toegekend conform het protocol. Het protocol wijkt hierin echter af van de CIZ-norm waarbij voor het verzorgen van de was 60 minuten per week wordt gehanteerd. Verweerder zal deze afwijking in minuten ook nader moeten motiveren.
5. Het beroep is gegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van eiseres beslist met inachtneming van deze uitspraak en binnen een termijn twee maanden na verzending van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht ten bedrage van € 48,- aan eiseres vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H. Lauryssen, rechter, in aanwezigheid van
D.M.M. Luijckx, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 oktober 2020.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.