Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 19/4404
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 februari 2021 in de zaak tussen
de rechtspersoon naar vreemd recht
Atlas Air Inc, te Washington DC, Verenigde Staten van Amerika, eiseres
Atlas Air Inc, te Washington DC, Verenigde Staten van Amerika, eiseres
gemachtigden: mr. L.E. Vink en mr. J. Lautenbach, beiden advocaat te Rotterdam,
en
Airport Coordination Netherlands,voorheen: Stichting Airport Coordination Netherlands, verweerder, (hierna: ACNL),
gemachtigde: mr. drs. F.J. Webbink, advocaat te Schiphol.
Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek van eiseres van 9 mei 2019 om het toekennen van reeksen “slots” voor de zomerperiode 2019 afgewezen.
Bij besluit van 19 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit op 26 september 2019 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 januari 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van mr. [naam] , [functie] bij ACNL. Aan de zijde van verweerder heeft telefonisch aan de zitting deelgenomen B. van der Elst, slotcoördinator bij ACNL.
Overwegingen
Inleiding: het systeem van slotverdeling
1.1
Luchtvaartuigen kunnen alleen landen op en opstijgen van luchthaven Schiphol indien aan de exploiterende luchtvaartmaatschappij hiervoor een "slot" is toegewezen. Een slot is een door de coördinator van een gecoördineerde luchthaven gegeven toestemming om op een bepaalde datum en tijd de gehele voor de uitvoering van een luchtdienst noodzakelijke luchthaveninfrastructuur te gebruiken om te landen of op te stijgen. [1]
1.2
De systematiek waarmee deze slots worden verdeeld tussen de belangstellende luchtvaartmaatschappijen volgt uit Verordening (EEG) nr. 95/93, betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van slots op communautaire luchthavens, zoals nadien gewijzigd (hierna: Slotverordening). In de Slotverordening is bepaald dat de coördinator rekening houdt met wereldwijd door de luchtvaartsector opgestelde regels en richtsnoeren en eventuele lokale richtsnoeren, die op de verdeling van slots van toepassing zijn (artikel 8, vijfde lid, van de Slotverordening). Dergelijke aanvullende regels of richtsnoeren zijn de Worldwide Slot Guidelines (WSG) van de internationale luchtvaartorganisatie International Air Transport Association (IATA).
1.3
De Stichting Airport Coordination Netherlands (SACN) was aangewezen als coördinator voor de luchthaven Schiphol zoals bedoeld in de Slotverordening. [2] Per 1 april 2020 zijn de taken van die stichting overgegaan op het krachtens publiekrecht ingestelde zelfstandig bestuursorgaan ACNL. [3] In artikel IV van de Wet van 27 maart 2018 tot wijziging van de Wet luchtvaart is bepaald dat in wettelijke procedures en gerechtsgedingen waarbij de SACN is betrokken met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet ACNL in de plaats treedt van de SACN.
1.4
Reeksen slots voor Schiphol worden twee maal per jaar uitgegeven: voor de zomerperiode en de winterperiode. Het aantal reeksen slots dat op Schiphol kan worden toegewezen in een bepaalde periode volgt uit de capaciteitsdeclaratie (artikel 6, eerste lid, van de Slotverordening). Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen reeksen slots waarover historische rechten zijn opgebouwd (historische slots) en overige slots (non-historische of ad hoc slots). De juridische grondslag voor het bestaan van historische reeksen slots is artikel 8, eerste lid, in verband met artikel 6, eerste lid, van de Slotverordening. De grondslag voor het toewijzen van de overige, ad hoc, slots is artikel 8, zevende lid, van de Slotverordening. Ook de WSG kennen het onderscheid tussen historische en non-historische slots (in de WSG genoemd “slots allocated on an ad hoc basis”).
1.5
Voorafgaand aan het slotallocatieproces voor een bepaalde dienstregelingsperiode maakt ACNL haar Working Procedure Slot Allocation voor deze periode bekend. Hierin maakt ACNL in hoofdlijnen duidelijk hoe zij, gelet op de Slotverordening en met in achtneming (“taking into account”) van de WSG, van haar bevoegdheden tot toewijzing van de reeksen slots gebruik maakt, hoe het slotallocatieproces vorm zal worden gegeven en wat daarbij wordt verwacht van de luchtvaartmaatschappijen.
1.6
ACNL begint haar werkzaamheden ten aanzien van een bepaald seizoen met het toezenden aan de luchtvaartmaatschappijen van de Slot Historic List (SHL) (vergelijk artikel 9.4 WSG). Daarin deelt ACNL mee welke daarvoor in aanmerking komende reeksen slots uit het voorgaande seizoen volgens ACNL een historische status hebben gekregen.
1.7
Enkele weken daarna ligt de Initial Submission Deadline. Eventuele aanvragen (initial submissions) van luchtvaartmaatschappijen om reeksen slots voor het komende seizoen dienen voor deze deadline te worden ingediend (vergelijk artikel 9.6 WSG). Deze aanvragen zijn, gelet op de juridische aard van de daaropvolgende (toekennings)besluiten, aanvragen in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
1.8
Na de Initial Submission Deadline is het voor ACNL duidelijk hoeveel reeksen slots de luchtvaartmaatschappijen op Schiphol hebben aangevraagd voor de desbetreffende dienstregelingsperiode. De besluiten op de aanvragen worden uiteindelijk bekend gemaakt (dat wil zeggen de aangevraagde historische slots worden toegekend dan wel afgewezen) in de Slot Allocation List (SAL) voor de betreffende periode. Vanaf de SAL is het voor aanvragers inzichtelijk (ook van elkaar) welke reeksen slots toegewezen zijn en welke aanvragen om slots op de wachtlijst staan.
1.9
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Slotverordening dient de luchthavencoördinator een zogeheten ‘slotpool’ te vormen die alle slots bevat die niet volgens artikel 8, tweede en vierde lid, van de Slotverordening zijn toegewezen. Indien er in de slotpool nog (reeksen) slots beschikbaar zijn, kunnen die vervolgens op aanvraag worden toegewezen.
1.1
Als er na de toekenning van historische reeksen slots in de SAL geen slots meer resteren, kan in de periode volgend op de SAL wel ruimte beschikbaar komen om extra slots op non-historische basis ad hoc uit te geven. In verband hiermee worden de in de SAL afgewezen aanvragen om slots door de ACNL op een wachtlijst geplaatst. Ook gedurende het seizoen kunnen luchtvaartmaatschappijen nadere slotaanvragen indienen. Indien geen slots beschikbaar zijn, worden de desbetreffende luchtvaartmaatschappijen uitgenodigd om een verzoek in te dienen tot het plaatsen van hun aanvraag op de wachtlijst.
1.11
Bij het toekennen van slotaanvragen van de wachtlijst hanteert ACNL op grond van artikel 10, zesde lid, van de Slotverordening en artikel 9.14.1 WSG dezelfde prioriteiten als de prioriteiten die zij hanteert bij het toekennen van slots in de SAL.
Feiten en omstandigheden:
2.1
Bij e-mail van 10 september 2018 heeft verweerder aan eiseres de Slot Historic List ten behoeven van de slotallocatie voor het zomerseizoen 2018 (SHL S18) bekend gemaakt. In de e-mail over SHL S18 heeft verweerder vermeld dat eiseres ten aanzien van vier slotreeksen - drie achtereenvolgende reeksen op drie enigszins verschillende tijdstippen op weekdag 4 en een lange reeks op weekdag 7 - historische rechten heeft opgebouwd.
2.2
Bij e-mail van 11 september 2018 heeft verweerder aan de luchtvaartmaatschappijen, waaronder eiseres, de Working Procedure Slot Allocation S19 (WPS S19) toegezonden. In paragraaf 3.2 WPS S19 heeft verweerder vermeld dat hij aan luchtvaartmaatschappijen die over historische slots beschikken in overeenstemming met artikel 9.8.2 WSG [4] een herinnering stuurt als zij geen aanvraag (initial submission) doen, maar dat hij om praktische redenen geen contact opneemt met luchtvaartmaatschappijen die opzettelijk of onopzettelijk een deel van hun historische slot reeksen niet aanvragen.
2.3
Bij e-mail van 20 september 2018 heeft eiseres aan verweerder de ontvangst van de SHL S18 bevestigd en de juistheid van de inhoud daarvan bevestigd.
2.4
Bij e-mail van 2 oktober 2018 heeft eiseres haar zogeheten “Initial Submission” met betrekking tot het zomerseizoen 2019 (S19) ingediend bij verweerder. In deze initial submission heeft eiseres in totaal twee slotreeksen vermeld en niet alle vier historische slotreeksen uit de SHL S18. Tegelijkertijd heeft zij een “retimingsverzoek” ingediend voor deze twee slotreeksen.
2.5
Bij e-mail van 1 november 2018 heeft verweerder de Slot Allocation List voor S19 (SAL S19) toegezonden aan eiseres. In de SAL S19 zijn aan eiseres de twee in de aanvraag (initial submission) vermelde historische slotreeksen toegekend.
3.1
Bij e-mails van 27 en 28 maart 2019 heeft eiseres drie extra slotreeksen aangevraagd voor S19. In de aanvraag heeft zij toegelicht dat de aanvraag voor de vertrekslots “day 4 and 7” verband houdt met de beëindiging van de joint operation die zij in de jaren daarvoor had met Cathay Pacific. In het kader van die joint operation maakten de luchtvaartmaatschappijen gebruik van elkaars slots.
3.2
Bij e-mail van 28 maart 2019 heeft verweerder eiseres erop gewezen dat de aanvraag van 28 maart 2019 niet kon worden gehonoreerd vanwege gebrek aan capaciteit (“due to seasonal cap limit”). Verweerder heeft eiseres er in dezelfde e-mail op gewezen dat haar aanvraag op de wachtlijst kan worden geplaatst, indien zij daartoe een zogeheten WCR-verzoek indient.
3.3
Bij e-mail van 8 april 2019 heeft eiseres aan verweerder verzocht de voornoemde slotaanvragen op de wachtlijst te plaatsen. Bij e-mail van 9 april heeft verweerder het verzoek bevestigd.
3.4
Tussen 29 april 2019 en 9 mei 2019 heeft e-mail correspondentie plaatsgevonden tussen verweerder en eiseres, onder meer over de toekenning van slots voor de periode S19 en het plaatsen van de aanvragen op de wachtlijst.
Standpunten van partijen:
4.1
In haar aanvraag van 9 mei 2019 verzoekt eiseres verweerder meer reeksen vertrekslots aan haar toe te kennen dan aan haar zijn toegekend in de SAL S19. De twee toegekende reeksen betroffen alleen reeksen slots voor aankomst. Eiseres heeft er in de aanvraag op gewezen dat zij met ingang van 1 juni 2019 op Schiphol niet meer over vertrekslots kan beschikken, vanwege de beëindiging van de joint operation met Cathay Pacific. Eiseres meent dat Cathay Pacific de desbetreffende slots moet kunnen overdragen aan eiseres. Ook meent eiseres dat zij (historische) rechten heeft om zelf nieuwe vertrekslots te verkrijgen.
4.2
In het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag van eiseres van 9 mei 2019 om meer reeksen vertrekslots toe te kennen dan zijn toegekend in SAL S19 met de volgende motivering afgewezen. Dat de initial submission van eiseres voor het zomerseizoen 2019 achteraf gezien foutief was, kan geen grond zijn om de reeksen slots alsnog toe te wijzen. Het is de verantwoordelijkheid van de luchtvaartmaatschappij om een juiste initial submission in te dienen. Verweerder heeft eiseres er in deze brief ook over geïnformeerd dat artikel 8bis van de Slotverordening het niet mogelijk maakt om slots over te dragen na beëindiging van een joint operation met een derde luchtvaartmaatschappij en dat een dergelijk geval ook geen aanleiding vormt om prioriteit te geven aan slotaanvragen. Verweerder stelt dat het niet mogelijk is om de situatie van eiseres te herstellen zonder de regels te overtreden en te discrimineren tussen de luchtvaartmaatschappijen. De aanvraag wordt verder ook afgewezen, omdat er geen reeksen slots beschikbaar zijn. In het bestreden besluit heeft verweerder zijn standpunt gehandhaafd.
5. Aan haar bezwaar tegen het primaire besluit heeft eiseres het volgende ten grondslag gelegd.
a. a) Allereerst stelt eiseres dat de aanvraag om historische slots voor S19 is misgegaan. Bedoeld was de vier historische reeksen slots aan te vragen waarop aanspraak kon worden gemaakt. Oorzaak is dat eiseres niet had begrepen dat van haar werd verwacht dat zij al haar benodigde (historische) slots voor S19 zou aanvragen in haar initial submission van 2 oktober 2018. Eiseres dacht dat zij haar initial submission kon beperken tot het aanvragen van twee ‘slot improvements’, dat wil zeggen slotreeksen ten aanzien waarvan zij beschikt over historische rechten maar dan met een andere tijd. Daarbij heeft eiseres aangevoerd dat verweerder voor wat betreft de toekenning van historische rechten heeft gehandeld in strijd met artikel 9.8.2 WSG door geen contact op te nemen met eiseres na de initial submission, nu eiseres niet al haar historische reeksen slots had aangevraagd. Gelet hierop moet verweerder de historische slots die eiseres niet heeft aangevraagd in de initial submission, alsnog aan eiseres toekennen.
b) Ten tweede stelt eiseres dat zij door het beëindigen van de joint operation met Cathay Pacific, als houder van reeksen aankomstslots, gerechtigd is om met prioriteit de corresponderende reeksen verstrekslots te verkrijgen, omdat eiseres anders fysiek niet in staat is om gebruik te maken van haar aankomstslots en aldus haar historische rechten op deze slots zal verliezen. In beroep herhaalt eiseres dat verweerder bij de toewijzing van de SAL S19 heeft gehandeld in strijd met artikel 9.8.2 WSG en dat verweerder ten onrechte heeft geoordeeld dat eiseres na de beëindiging van de joint operation met Cathay Pacific niet in aanmerking komt om met voorrang reeksen vertrekslots te verkrijgen.
Beoordeling:
6. De rechtbank overweegt als volgt.
7. Ter zitting heeft eiseres desgevraagd bevestigd dat de aanvraag van 9 mei 2019 een nieuwe aanvraag is waarin zij heeft verzocht om extra reeksen vertrekslots en dat haar aanvraag niet moet worden gezien als een verzoek om terug te komen op de SAL S19. Wel verzoekt zij de rechtbank in de beoordeling mee te nemen dat verweerder bij de toewijzing van de reeksen slots in de SAL S19 heeft gehandeld in strijd met artikel 9.8.2 WSG.
8. De intitial submission van 2 oktober 2018 en de SAL S19 van 1 november 2018 zijn een aanvraag en een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro. Eiseres heeft niet binnen de wettelijke termijn van zes weken bezwaar gemaakt tegen het besluit van 1 november 2018. Gelet hierop is de SAL S19 onherroepelijk geworden en kan er in onderhavige procedure geen inhoudelijke beoordeling meer plaatsvinden over de vraag of verweerder al dan niet terecht in de SAL S19 maar twee historische reeksen slots heeft toegewezen aan eiseres. Gelet hierop komt de rechtbank ook niet toe aan het beantwoorden van de vraag of verweerder destijds in strijd met artikel 9.8.2 WSG heeft gehandeld en of aan deze strijdigheid consequenties zouden moeten worden verbonden.
9.1
Op de vraag of verweerder bij het primaire en het bestreden besluit terecht het standpunt heeft ingenomen dat eiseres niet in aanmerking komt voor extra reeksen vertrekslots overweegt de rechtbank als volgt.
9.2
In de SAL S19 van 1 november 2018 heeft eiseres twee historische reeksen slots toegewezen gekregen.
9.3
Zoals onder overweging 7 aangegeven betreft de aanvraag van 9 mei 2019 een nieuwe aanvraag waarin eiseres heeft verzocht om extra reeksen vertrekslots. Verweerder heeft deze aanvraag op toereikende gronden afgewezen. Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van belang de Initial Submission Deadline voor S19 voor deze slots al was gesloten. Reeds daarom kon de aanvraag door verweerder niet worden gehonoreerd. Daarbij komt dat op Schiphol na de bekendmaking van de SAL S19 geen (historische) reeksen slots meer resteerden, omdat alle reeksen slots waarover historische rechten kunnen worden opgebouwd, in de SAL S19 al volledig waren uitgegeven aan (andere) luchtvaartmaatschappijen. Er konden in mei 2019 – buiten het slotallocatieproces om dat in de periode september tot en met en november 2018 had plaatsgevonden – dus ook geen nieuwe aanvragen om reeksen slots meer worden gehonoreerd. De stelling van eiseres, wat daar ook van zij, dat zij voorrang zou moeten krijgen in verband met de beëindiging van de joint operation met Cathay Pacific, maakt dit vanwege het gebrek aan slotcapaciteit niet anders.
11. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder de aanvraag van eiseres terecht heeft afgewezen. De rechtbank laat het bestreden besluit daarom in stand.
12. Het beroep is ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzitter, en mr. J.J. Maarleveld en mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2021.
Griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.