Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 19/1080
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 maart 2021 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
(gemachtigde: mr. R.M. Rensing),
en
het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort, verweerder,
(gemachtigden: B. Wamelink, mr. J.I.V. Mekel).
Procesverloop
Bij besluit van 18 oktober 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen van een horecagelegenheid tot woonhuis op het perceel [perceel] .
Eiser heeft bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 5 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Aanvankelijk is op verzoek van eiser de behandeling van het beroep uitgesteld, omdat een nieuw bestemmingsplan het wonen op de onderhavige locatie mogelijk zou toestaan.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft op 9 november 2020 het onderzoek ter zitting geschorst, in afwachting van de beslissing op het wrakingsverzoek van de gemachtigde van eiser. Bij beslissing van 15 december 2020 is het wrakingsverzoek afgewezen (C/15/309685 HA RK 20-204).
Vervolgens is het onderzoek ter zitting op 22 januari 2021 voortgezet in de stand van zaken waarin het zich bevond ten tijde van het indienen van het verzoek. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Het bouwplan ziet op het verbouwen van één van de acht paviljoenen (nummer [perceel] (een voormalige horecagelegenheid) in een woning. Op het perceel is het bestemmingsplan “Boulevard Noord” van toepassing (het bestemmingsplan). De grond heeft de bestemmingen “Gemengd” en “Verkeer”.
2. Verweerder heeft geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Voorts heeft verweerder geweigerd een vergunning te verlenen voor afwijken van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en artikel 4, negende lid, van bijlage 2 van het Besluit omgevingsrecht (Bor). De verbouwing van het paviljoen is in strijd met het bestemmingsplan “Boulevard Noord”. Gronden binnen de bestemming “Gemengd” zijn niet bestemd voor wonen en binnen de bestemming “Verkeer” wordt niet ten dienste van deze bestemming gebouwd. Van de mogelijkheid om af te wijken van het bestemmingsplan maakt verweerder geen gebruik, omdat voor dit gebied nadrukkelijk is gekozen geen wonen toe te staan. Boulevard Barnaart is conform de Structuurvisie één van de entrees van Zandvoort. Verweerder wil dat deze entree zijn publieke karakter behoudt. De twee positief bestemde woningen betreffen een bestaande situatie en zijn feitelijk niet gewenst. Daarom is een wijzigingsbevoegdheid opgenomen om de aanduiding “Wonen” van de kaart te verwijderen. De gemeente is van mening dat de bestemmingsomschrijving voldoende ruimte biedt voor een goede invulling van de paviljoens. Uit het beleid volgt dat de boulevard een publieke functie heeft. Of de boulevard in de praktijk al dan niet een rommelige uitstraling heeft, doet daar niets aan af, aldus verweerder.
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage en maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
Woonbestemming
4.1
Eiser voert aan dat een woonbestemming in overeenstemming is met de goede ruimtelijke ordening. Uit de Structuurvisie blijkt niet dat de boulevard een entree met een publiek karakter is. De boulevard heeft doordat zij van het strand wordt afgesneden door een weg en parkeerterrein geen verblijfswaarde. De paviljoens zijn verouderd, uitgebreid en hebben een armoedig uiterlijk. Ter zitting heeft eiser foto’s overgelegd. Horeca kan op deze locatie niet rendabel worden geëxploiteerd, heeft een grotere verkeer aantrekkende werking en geeft meer risico op geluidsoverlast. Juist de twee paviljoens met een woonfunctie zijn niet verouderd. Het gemeentelijk beleid neergelegd in het bijna 10 jaar oude bestemmingsplan was er op gericht om de uitstraling van de boulevard te versterken. Ten onrechte houdt verweerder vast aan dit beleid, wat juist een averechts resultaat heeft. Verder staan omwonenden positief tegenover bewoning van de paviljoens, aldus eiser.
4.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat in dit gebied nadrukkelijk is gekozen om geen wonen toe te staan. Boulevard Barnaart is conform de Structuurvisie één van de entrees van Zandvoort. De gemeente wil dat deze entree een publiek karakter blijft behouden. Als een woonfunctie mogelijk wordt gemaakt in het paviljoen wordt de boulevard onttrokken aan de publieke functie en wordt het feitelijk onderdeel van de achtergelegen woonwijk. Dit is een ongewenste ontwikkeling, mede omdat een belangrijk deel van de parkeerplaatsen voor de bezoekers van Zandvoort langs deze boulevard ligt. Voorts vreest verweerder voor precedentwerking, dat ook de andere paviljoens in aanmerking zouden moeten komen voor wonen. Daarnaast zou medewerking verlenen een belemmering kunnen vormen voor het project de Metropool Boulevard. Verder maakt de huidige bestemming ‘Gemengde doeleinden’ niet alleen horeca mogelijk, maar een ruime mogelijkheid aan functies. Daarom is er geen reden om aan te nemen dat geen enkel van de genoemde functies in de bestemming niet levensvatbaar is. Eiser heeft niet met cijfers onderbouwd dat horeca op Boulevard Barnaart nauwelijks levensvatbaar is. Op de boulevard zijn op diverse plekken meerdere jaren horecagelegenheden aanwezig.
4.3
De rechtbank stelt voorop dat in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo aan verweerder een bevoegdheid tot vergunningverlening is toegekend. Dat betekent dat een beslissing tot toepassing van die bevoegdheid in rechte slechts terughoudend kan worden getoetst. Weliswaar is de toepassing in de onder artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, en onder 2°, van de Wabo genoemde situatie afhankelijk van eisen van een goede ruimtelijke ordening, maar ook bij de beoordeling of daarvan sprake is, komt aan verweerder een zekere beoordelingsruimte toe. [1] Ingevolge artikel 2.12 van de Wabo dient verweerder een belangenafweging te maken waarbij de ruimtelijke effecten die optreden als gevolg van de vergunde afwijking van het bestemmingsplan moeten worden afgewogen tegen de met de afwijking gediende belangen. Tegen de achtergrond van dat kader zal de rechtbank de beroepsgronden van eiser beoordelen.
4.4
Niet in geschil is dat de verbouwing van het paviljoen tot woning in strijd is met het bestemmingsplan. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat vanwege de bedoeling dat de boulevard als entree zijn publieke karakter behoudt, destijds het toegestane gebruik is verruimd zodat naast detailhandel en horeca ook wellness en leisure zijn toegestaan. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eiser onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het paviljoen niet rendabel kan worden geëxploiteerd. Voor zover het beleid in de ogen van eiser is mislukt en uit foto’s blijkt dat een aantal paviljoens gebrekkig is onderhouden, volgt hieruit niet dat verweerder gehouden is de vergunning te verlenen.
De rechtbank is, anders dan eiser stelt, van oordeel dat het bestreden besluit mede onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften van 24 januari 2019 en de nadere toelichting bij de behandeling van het beroep voldoende is gemotiveerd.
De beroepsgronden slagen niet.
Vertrouwensbeginsel
5.1
Eiser doet verder een beroep op het vertrouwensbeginsel omdat een medewerker van verweerder de wens van de eigenaren van de paviljoens om wonen mogelijk te maken mee wilde nemen in het nieuwe bestemmingsplan. Dit volgt uit de e-mail van mevrouw [naam] van 23 januari 2020:
“(..) Dit plan is voornamelijk door de vraag of we wonen op alle paviljoens toch kunnen toestaan, doorgeschoven naar een later moment van terinzagelegging omdat dit politiek gevoelig ligt en dit vraagstuk een intern proces doorloopt. De achtergrond van het bestemmingsplan betrof in eerste instantie enkel een actualisatieslag om juridische onjuistheden te herstellen. De vraag vanuit de bewoners van de paviljoens om wonen mogelijk te maken was dermate groot, dat ik deze optie, indien bestuurlijk ook mogelijk geacht, tóch wil meenemen in dit plan. Dit is ook de reden dat voor het plan een nieuw termijn is gesteld; in kwartaal 1 van dit jaar is de terinzagelegging gepland. Voor deze tijd moeten er dus ook bestuurlijke knopen worden doorgehakt. Dat voorbereidingsproces is nu aan de gang.”
Voorts voert eiser aan dat op pagina 5 van de Startnotitie actualisatie bestemmingsplannen Boulevard Noord en Midden boulevard (de Startnotitie) de wens van de eigenaren van de paviljoens kenbaar wordt gemaakt. Anticiperend op de vaststelling van dit bestemmingsplan kan verweerder eenvoudigweg het paviljoen van eiser een woonbestemming geven, zodat dit ingepast kan worden in het nog vast te stellen bestemmingsplan.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het in beginsel niet ter zake doet dat een bestemmingsplan in voorbereiding is voor het gebied waarin het perceel is gelegen. De e-mailcorrespondentie heeft betrekking op de procedure voor het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan ‘Noord en midden boulevard’ en niet op de geweigerde omgevingsvergunning op basis van het geldende bestemmingsplan. Voorts wordt in de genoemde e-mail gesteld dat de beoogde woonfunctie ook door het bestuur mogelijk moet worden geacht en daarom is geen sprake van een toezegging. Voorts is de vaststelling van een bestemmingsplan de bevoegdheid van de raad, waardoor en dus niet van mevrouw [naam] . Over het nieuwe bestemmingsplan heeft nog geen besluitvorming plaatsgevonden.
5.3
Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (de Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, volgt dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in aansluiting op de in het kader van de in het omgevingsrecht ontwikkelde jurisprudentie drie stappen moeten worden doorlopen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Als beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid.
5.4
De rechtbank overweegt in dit verband allereerst dat voor zover het beroep van eiser is gericht tegen het niet mogelijk maken van wonen op de onderhavige locatie in het nieuwe bestemmingsplan, dat buiten de omvang van deze procedure valt.
Wat betreft het beroep op het vertrouwensbeginsel ten aanzien van het bestreden besluit geldt in het algemeen dat van een toezegging sprake is als uitlatingen of gedragingen van een ambtenaar redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. De rechtbank is van oordeel dat eiser naar aanleiding van de e-mail van 23 januari 2020 er niet op mocht vertrouwen dat wonen op de onderhavige locatie in het nieuwe bestemmingsplan zal worden toegestaan en dat vooruitlopend daarop een vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan zou kunnen worden verleend. De e-mail ziet niet op de bevoegdheid om een vergunning voor afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, maar op de bevoegdheid van de raad op grond van artikel 3.1 van de Wet op de ruimtelijke ordening. Mevrouw [naam] heeft benadrukt dat het bestuur (de raad) akkoord moet gaan met de woonbestemming, dat dit politiek gevoelig ligt en dat op dat moment nog geen beslissing was genomen. Naar het oordeel van de rechtbank is dan ook geen sprake van een toezegging. De overige vragen (2 en 3) behoeven geen bespreking. De beroepsgrond slaagt niet.
Gelijkheidsbeginsel
6.1
Eiser doet daarnaast een beroep op het gelijkheidsbeginsel door te stellen dat twee paviljoens op nummers [# 1] en [# 2] wel zijn vergund als woning. Het argument dat de gemeente vast wil houden aan het publieke karakter kan volgens eiser niet slagen, omdat daar in 1999 afstand van is gedaan.
6.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bestuur in 1999 niet definitief afscheid heeft genomen van het publieke karakter van de boulevard. Dat in 1999 toestemming is gegeven één van de paviljoens voor wonen te gebruiken, was het gevolg van het formaliseren van een reeds bestaande situatie. Dat vervolgens ook paviljoen [# 1] voor wonen mag worden gebruikt, was geen bewuste keus. Dat was het gevolg van een onbedoelde van rechtswege verleende vergunning. In navolgende situaties heeft het bestuur blijk gegeven het publieke karakter te willen behouden. Zo zijn de paviljoens waar wordt gewoond, uitgesloten van de uitbreidingsmogelijkheid van de paviljoens die het bestemmingsplan biedt.
6.3
De rechtbank is van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van gelijke gevallen. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat het twee situaties betreffen die al bestonden vóór het bestemmingsplan Boulevard Noord. Het paviljoen [# 2] wordt sinds 1999 bewoond en is destijds gelegaliseerd in een ander bestemmingsplan. Daarna is voor paviljoen [# 1] een woonbestemming aangevraagd, deze vergunning is van rechtswege verleend. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet.
Wijzigingsbevoegdheid
7.1
Eiser voert aan dat een wijzigingsbevoegdheid niet bedoeld is om de aanduiding wonen van de kaart te verwijderen. Een wijzigingsbevoegdheid is bedoeld om binnen de planperiode mee te werken aan het wijzigen van het bestemmingsplan. Eiser verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR4627.
7.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de in artikel 4, zevende lid, van de planregels opgenomen wijzigingsbevoegdheid volgt dat de aanduiding wonen feitelijk niet gewenst is. Ook is een wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan opgenomen om de woonaanduiding van de betreffende paviljoens te verwijderen op het moment dat de bewoning wordt gestaakt. Uit beide bepalingen blijkt dat het bestuur geenszins de bedoelding heeft het openbare karakter van de paviljoens vaarwel te zeggen. Verweerder heeft de wijzigingsbevoegdheid genoemd als onderbouwing voor de stelling dat het bestuur niet van plan is wonen in de paviljoens op ruimere schaal toe te staan. Het is een duidelijke aanwijzing dat het bestuur wonen in de paviljoens zoveel als mogelijk wil voorkomen ter bescherming van het openbare karakter daarvan.
7.3
De rechtbank is van oordeel dat de wijzigingsbevoegdheid in artikel 4, zevende lid, van de planregels geen reden is waarom verweerder in redelijkheid de vergunning had moeten verlenen. Uit de wijzigingsbevoegdheid volgt een bevoegdheid om de aanduiding ‘Wonen’ van de kaart te verwijderen. De beroepsgrond slaagt niet.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. Steinhauser, rechter, in aanwezigheid van
mr. L. van Broekhoven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 maart 2021.
mr. L. van Broekhoven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 maart 2021.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
b. indien de activiteit in strijd is met het exploitatieplan: met toepassing van de daarin opgenomen regels inzake afwijking;
c. indien de activiteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening: voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestaan;
d. indien de activiteit in strijd is met een voorbereidingsbesluit: met toepassing van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels inzake afwijking.
2 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3°.
Bijlage II Bor
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
Artikel 5
1. Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk. Deze eis is niet van toepassing op de gevallen, bedoeld in:
a. de artikelen 2, onderdelen 3 en 22, en 3, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
b. artikel 4, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
c. artikel 4, onderdelen 9 en 11.
Bestemmingsplan Boulevard Noord
Artikel 4 Gemengd Pro
Bestemmingsomschrijving
1. De op de plankaart voor ‘Gemengd’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. dienstverlening in maximaal categorie 1 van de Staat van bedrijfsactiviteiten;
b. horecabedrijven in de vorm van een restaurant;
c. horecabedrijven in de vorm van een café;
d. detailhandel in maximaal categorie 1 van de Staat van bedrijfsactiviteiten;
e. wellness;
f. leisure;
g. erven;
h. parkeren op eigen erf;
i. bijbehorende voorzieningen;
j. ter plaatse van de aanduiding ‘automatenhal’ zijn de gronden tevens bestemd voor een
automatenhal;
k. ter plaatse van de aanduiding ‘wonen’ zijn de gronden tevens bestemd voor wonen in
combinatie met andere in dit lid aangegeven bestemming.
Wijzigingsbevoegdheid
7. Burgemeester en Wethouders zijn bevoegd het bestemmingsplan te wijzigen overeenkomstig het bepaalde in art. 3.6 Wro, in dier voege dat de aanduiding ‘woning’ van de kaart wordt verwijderd, met dien verstande dat uitsluitend toepassing wordt gegeven aan de wijzigingsbevoegdheid indien het gebruik ten behoeve van wonen ter plaatse langer dan een jaar is beëindigd
Artikel 9 Verkeer Pro
Bestemmingsomschrijving
1. De op de plankaart voor ‘Verkeer’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wegen;
b. fiets- en voetpaden;
c. parkeren;
d. terrassen;
e. verblijfsgebieden;
f. bermen;
g. groen;
h. kunstuitingen
i. bijbehorende voorzieningen;
j. nutsvoorzieningen;
k. speelvoorzieningen;
l. garageboxen ter plaatse van de aanduiding 'garageboxen';
m. standplaatsen met mobiele verkooppunten ter plaatse van de aanduiding 'standplaats
mobiel verkooppunt'.
Wijzigingsbevoegdheid
5. Burgemeester en Wethouders zijn bevoegd het bestemmingsplan te wijzigen overeenkomstig het bepaalde in art. 3.6 Wro, in dier voege dat, daar waar zulks nader staat aangeduid op de plankaart met ‘wijzigingsbevoegdheid’ de bestemming kan worden gewijzigd in ‘Gemengd’ en daarbinnen nieuwe of vergrote bouwvlakken kunnen worden geprojecteerd en met dien verstande dat:
a. de maximumbouwhoogte van de uitbreiding aansluit bij de bestaande bebouwing en in
ieder geval niet hoger is dan 4 meter;
b. het bestemmingsvlak 100% bebouwd dient te worden;
c. de bebouwing aan dient te sluiten op de structuur en vorm van de aangrenzende
paviljoens binnen het plangebied;
d. de vorm van bebouwing steeds achtkantig dient te zijn;
e. de uitbreidingsmogelijkheid niet geldt voor het wonen.